節(jié)約糧食，立法先行

鞠秦儀

近期，習(xí)總書記關(guān)于“節(jié)約糧食”的批示，引發(fā)全社會(huì)關(guān)于國(guó)家糧食安全的關(guān)心和擔(dān)憂。對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)隨處可見(jiàn)的糧食浪費(fèi)現(xiàn)象的反思和批評(píng)，對(duì)于如何建立合理有效的制度以促進(jìn)“珍惜糧食”良好社會(huì)風(fēng)氣，筆者作為一個(gè)法律工作者，結(jié)合糧食浪費(fèi)的現(xiàn)狀、節(jié)約糧食的重要性，進(jìn)行一些拋磚引玉的探討。

糧食浪費(fèi)的現(xiàn)狀

提及糧食浪費(fèi)，很多人首先想到的是奢華無(wú)度的筵席、鋪張浪費(fèi)的款待、隨意丟棄的食物。2017年相關(guān)媒體就上述浪費(fèi)糧食行為進(jìn)行過(guò)報(bào)道。當(dāng)時(shí)全國(guó)政協(xié)委員、華中科技大學(xué)教授鄭楚光進(jìn)行過(guò)粗略的推算：在餐飲浪費(fèi)問(wèn)題中，僅中等規(guī)模以上餐館的食物浪費(fèi)量，相當(dāng)于我國(guó)兩億人生活一年的口糧或者食物用量;全國(guó)各大中等規(guī)模以上的企事業(yè)單位、高校食堂每年倒掉的食物足夠養(yǎng)活3000萬(wàn)人，個(gè)人和家庭日常生活中浪費(fèi)的糧食達(dá)到110億斤，足以養(yǎng)活1500萬(wàn)人。

雖然上述推算的數(shù)字足以讓人瞠目結(jié)舌，但糧食浪費(fèi)分為“餐桌外”和“餐桌上”兩部分。作為生產(chǎn)消費(fèi)鏈末端的“餐桌上”的浪費(fèi)僅僅是冰山一角，更大的浪費(fèi)實(shí)際發(fā)生在“餐桌外”，即容易被忽視的生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)、加工等諸多環(huán)節(jié)中。

比如在運(yùn)輸環(huán)節(jié)。我國(guó)仍然主要采用傳統(tǒng)的包裝式運(yùn)輸方式，在糧食的采購(gòu)、販運(yùn)過(guò)程中都缺乏專業(yè)化的運(yùn)輸設(shè)備或者工具，基本還是直接采用塑料編織帶、麻袋，需要中轉(zhuǎn)、運(yùn)輸時(shí)對(duì)糧食進(jìn)行包裝，到了存儲(chǔ)地又進(jìn)行拆裝分儲(chǔ)，這種老舊的方式往往會(huì)因?yàn)闊o(wú)意中的拋灑、包裝物內(nèi)的遺留、運(yùn)輸過(guò)程中的損壞造成高達(dá)5%以上的糧食損失率。

又比如在存儲(chǔ)環(huán)節(jié)。據(jù)媒體報(bào)道，截至2017年，全國(guó)糧食企業(yè)中就有存儲(chǔ)量近2400億斤的倉(cāng)庫(kù)屬于老危倉(cāng)庫(kù)，這些老危倉(cāng)庫(kù)的存儲(chǔ)設(shè)備落后，存儲(chǔ)的條件差、存儲(chǔ)過(guò)程中糧食損失大，因此造成的糧食損失損耗就超過(guò)150億斤。這幾年各地糧倉(cāng)因老舊失火而造成巨大損失的報(bào)道也屢見(jiàn)不鮮。

糧食節(jié)約的迫切性與重要性

糧食浪費(fèi)現(xiàn)象是長(zhǎng)久以來(lái)就存在的，為什么這段時(shí)間又突然開展節(jié)約糧食的行動(dòng)？其實(shí)就像習(xí)總書記在批示中提及的那樣，今年席卷全球，至今未消退的新冠肺炎疫情帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響給我們敲響了警鐘。

近日，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)出預(yù)警：新冠肺炎疫情帶來(lái)的影響已經(jīng)導(dǎo)致全球6.9億人處于饑餓狀態(tài)，25個(gè)國(guó)家面臨嚴(yán)重饑餓風(fēng)險(xiǎn)，全球或?qū)⒂瓉?lái)50年來(lái)最嚴(yán)重的糧食危機(jī)。造成這次巨大糧食危機(jī)的主要原因是蝗災(zāi)、疫情和極端天氣產(chǎn)生的洪澇，挨餓的國(guó)家多集中在非洲，及印度、孟加拉國(guó)等人口大國(guó)。面對(duì)席卷全球的“糧食危機(jī)”，目前像俄羅斯、塞爾維亞、越南、哈薩克斯坦等國(guó)都已經(jīng)限制糧食出口。

目前看，我國(guó)糧食供應(yīng)尚算穩(wěn)定，也有充足的保障，但也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。多年的糧食豐收使我國(guó)糧食庫(kù)存保持充裕，價(jià)格總體平穩(wěn)，但像大豆這類糧食作物還是高度依賴進(jìn)口。日前《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2020》中提到，到“十四五”期末，我國(guó)大概會(huì)出現(xiàn)1.3億噸左右的糧食缺口，這個(gè)缺口主要就是大豆以及強(qiáng)筋小麥、弱筋小麥。

在道德情感上，節(jié)約糧食是我們傳統(tǒng)文化的一貫要求。“一粥一飯，當(dāng)思來(lái)之不易;半絲半縷，恒念物力維艱。”從小，我們的祖輩、父輩就教導(dǎo)我們珍惜糧食，節(jié)約糧食已然成為中華民族的傳統(tǒng)美德。然而這些年隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、消費(fèi)主義的崛起以及大家生活水平的提高，很多年輕人逐漸淡化了節(jié)約糧食的意識(shí)，拋棄了“誰(shuí)知盤中餐，粒粒皆辛苦”的認(rèn)知，忘卻了傳統(tǒng)文化的要求。

珍惜糧食是我們尊重勞動(dòng)的體現(xiàn)，更是維護(hù)國(guó)家安全的具體行動(dòng)?！叭≈卸?，用之有節(jié)，則常足;取之無(wú)度，用之不節(jié)，則常不足。”節(jié)約糧食看起來(lái)只是個(gè)人的小事，但只要我們14億人每個(gè)人都把這件小事踏踏實(shí)實(shí)做好，那么既保持和發(fā)揚(yáng)了我們民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，也捍衛(wèi)了我們國(guó)家的糧食安全。

加強(qiáng)立法監(jiān)管，促進(jìn)節(jié)約糧食

關(guān)于加快“節(jié)約糧食”方面的立法，建立完善的制度來(lái)監(jiān)管這件事，并不是最近才提出來(lái)的新鮮話題。早在2009年，全國(guó)人大代表、浙江省臺(tái)州市人大常委會(huì)主任薛少仙就曾建議，要盡快出臺(tái)“糧食節(jié)約條例”，減少糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)藏、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的浪費(fèi)。他還提出可以在中小學(xué)校開設(shè)糧食節(jié)約教育課程，從小教育孩子們節(jié)約糧食、愛(ài)惜糧食。2013年，國(guó)家糧食局局長(zhǎng)任正曉在接受媒體采訪時(shí)，也明確表示國(guó)家糧食局將落實(shí)節(jié)約糧食的要求，及時(shí)編制《糧食行業(yè)節(jié)糧減損行動(dòng)實(shí)施方案》，制訂節(jié)糧減損技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范。同時(shí)還要探索如何為節(jié)約糧食、反對(duì)浪費(fèi)糧食立法，并且會(huì)在《糧食法》中明確節(jié)約糧食、反對(duì)浪費(fèi)條款，以法律手段約束、整治浪費(fèi)糧食的行為。

從國(guó)際社會(huì)上看，很多國(guó)家早已有通過(guò)立法以促進(jìn)節(jié)約糧食、嚴(yán)懲浪費(fèi)方面的具體舉措。比如2001年，日本就開始實(shí)施《食品循環(huán)法》，要求食品生產(chǎn)企業(yè)減少?gòu)U棄物排放，盡可能進(jìn)行循環(huán)再利用;2019年10月，日本實(shí)施《食物浪費(fèi)削減推進(jìn)法》，規(guī)定政府有責(zé)任推進(jìn)避免食物浪費(fèi)的相關(guān)政策，并要求從食品生產(chǎn)到消費(fèi)等各環(huán)節(jié)減少浪費(fèi)。意大利將每年的2月5日定為“全國(guó)反對(duì)食物浪費(fèi)日”，并在2016年通過(guò)了《反食品浪費(fèi)法》，力圖減少在食品生產(chǎn)、加工、分配、消費(fèi)等整個(gè)鏈條上產(chǎn)生的浪費(fèi)。根據(jù)2020年的最新數(shù)據(jù)，自這項(xiàng)法律出臺(tái)以來(lái)，意大利剩余食物的回收率已經(jīng)達(dá)到23%以上，在歐洲國(guó)家中名列前茅。法國(guó)也出臺(tái)了《反浪費(fèi)食物法》，抵制浪費(fèi)食物行為。

雖然我國(guó)《憲法》明確規(guī)定“國(guó)家厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)”，但執(zhí)行過(guò)程中因缺少具體可以執(zhí)行的法律配套或者強(qiáng)制措施，只能停留在鼓勵(lì)、號(hào)召的層面。筆者認(rèn)為，在當(dāng)下，為了落實(shí)節(jié)約糧食的要求，應(yīng)當(dāng)盡快采取制訂“糧食節(jié)約條例”等立法行為。我們上文曾經(jīng)提到在“餐桌外”“餐桌上”等不同環(huán)節(jié)都出現(xiàn)浪費(fèi)糧食的問(wèn)題，所以在制訂法律法規(guī)或者規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量細(xì)化，要從糧食的生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)、加工、消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)規(guī)定有關(guān)節(jié)約糧食的具體內(nèi)容，把所有環(huán)節(jié)的參與者都納入制定的法律法規(guī)或規(guī)章制度中。比如在糧食生產(chǎn)階段，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，加大科技對(duì)于糧食增產(chǎn)增收的促進(jìn)作用;在糧食運(yùn)輸和存儲(chǔ)階段，立法推動(dòng)加大儲(chǔ)糧的科技研發(fā)和投入，支持和鼓勵(lì)科研院校、生產(chǎn)企業(yè)設(shè)計(jì)出規(guī)范、科學(xué)、實(shí)用和低投入的家庭儲(chǔ)糧倉(cāng)并加以推廣，推動(dòng)老危倉(cāng)庫(kù)的改造、修繕和條件的提升，防范風(fēng)險(xiǎn);在糧食的加工環(huán)節(jié)，立法應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)部門和企業(yè)嚴(yán)格把控糧食加工標(biāo)準(zhǔn)，有效地控制糧食過(guò)精、過(guò)細(xì)加工，提高糧食成品率;在消費(fèi)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)督促各類餐飲供應(yīng)機(jī)構(gòu)提供“半份菜”等精細(xì)化服務(wù)，建立鼓勵(lì)“光盤”的獎(jiǎng)勵(lì)制度，同時(shí)對(duì)嚴(yán)重的餐飲浪費(fèi)行為要有相應(yīng)的處罰措施。

此外，筆者認(rèn)為“糧食節(jié)約”方面的立法，應(yīng)當(dāng)盡量由各地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、生活水平和飲食習(xí)慣等制定地方性的規(guī)定，因地制宜地落實(shí)，盡量避免“一刀切”的粗糙規(guī)定和簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法。

法律作為一種社會(huì)規(guī)范，其作用可以分為指引作用、評(píng)價(jià)作用、強(qiáng)制作用、教育作用等。進(jìn)行“節(jié)約糧食”方面的立法，可以為所有社會(huì)成員規(guī)范正確對(duì)待糧食的模板，指導(dǎo)大家如何用正確的方式節(jié)約糧食（指引作用），對(duì)于積極節(jié)約糧食的行為給予贊揚(yáng)，對(duì)于浪費(fèi)糧食的行為進(jìn)行批判乃至懲罰（評(píng)價(jià)作用、強(qiáng)制作用），在全社會(huì)形成珍惜糧食的良好風(fēng)氣（教育作用）。所以，回到本文的標(biāo)題，我們應(yīng)當(dāng)明確“節(jié)約糧食，立法先行”。