社區(qū)“彈性”治理模式研究
——以紐約市商業(yè)改良區(qū)（BID）為例

ZHAI Yuqi LYU Ning

0 引言

社區(qū)治理一般指為實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)，處理社區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)的一系列決策和行動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程[1]。商業(yè)改良區(qū)（Business Improvement District，以下簡稱BID）是目前在西方國家普遍使用的社區(qū)治理模式之一。該治理模式通過自下而上的方式，帶動(dòng)居民參與基層治理，以此恢復(fù)社區(qū)活力，為發(fā)展具有地方性特質(zhì)的社區(qū)公共服務(wù)提供支撐。在實(shí)際的BID實(shí)踐中，基于地域平臺、運(yùn)作主體及運(yùn)作方式的差異性，不同國家、不同地區(qū)甚至每個(gè)BID 區(qū)域，所提供的社區(qū)服務(wù)類型及空間特性均呈現(xiàn)相異的特征。BID 治理模式在適應(yīng)地方屬性時(shí)，衍生出相異的治理規(guī)模、運(yùn)營機(jī)構(gòu)與運(yùn)作方案，這種結(jié)構(gòu)的差異性源自BID 治理模式能夠應(yīng)對地方要素的內(nèi)在機(jī)制。因此，通過對BID 不同類型中的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較研究，能夠有效地解析BID 治理結(jié)構(gòu)的“彈性”要素，進(jìn)而解讀該社區(qū)治理模式的地方性的關(guān)鍵機(jī)制，從而給予我國社區(qū)治理研究以啟示。

1 BID 治理模式研究

1.1 社區(qū)治理的概念緣起

1887 年，滕尼斯首次在《共同體與社會(huì)》中提出“社區(qū)”概念。他指出,社區(qū)是建立在“本質(zhì)意志”與自然情感基礎(chǔ)上的共同生活方式。20世紀(jì)60 年代，在歐美等國家城市遭受嚴(yán)重金融危機(jī)的威脅時(shí)，“社區(qū)治理”的概念首次被學(xué)術(shù)界正式提出。Thomas 作為最初提出這一概念的學(xué)者之一，他在探索德克薩斯的社區(qū)決策時(shí)，還提出了有關(guān)“社區(qū)治理”的一系列基礎(chǔ)議題。這些議題包括：社區(qū)應(yīng)該由誰來治理，由誰來決策，何人對決策具備最大的影響，重要的政治決策過程如何等[2]。至七八十年代，社區(qū)主義(又稱社群主義)的崛起敦促社區(qū)治理應(yīng)重視“權(quán)利與義務(wù)、個(gè)體與社群之間的平衡”[3]。此時(shí)，由于新自由主義的影響，國家對社會(huì)個(gè)體提供的服務(wù)中，也有部分被社區(qū)治理提供的服務(wù)所替代。

至90 年代早期，隨著合作治理、“元治理”等理論的發(fā)展，社區(qū)治理理論研究與西方社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)相互支撐著發(fā)展起來。1994 年，Stewart 與Clarke 提出了一種正在變化的地方政府模式[4]；1996 年，Richardson 提出政府政策目標(biāo)應(yīng)包含環(huán)境可持續(xù)性、社區(qū)與社會(huì)福祉以及對社區(qū)的承諾等內(nèi)容[5]；Gates 則認(rèn)為政府、商業(yè)、社區(qū)群體及公民應(yīng)共同工作，并通過權(quán)力分享達(dá)成一致的社區(qū)決策[6]；隨后，Hutchinson 支持了該觀點(diǎn)，并進(jìn)一步提出應(yīng)當(dāng)通過社區(qū)治理規(guī)范化，作為地方政府的重要功能[7]；McKieran 等學(xué)者同樣認(rèn)為，社區(qū)治理是以一種協(xié)作方式來應(yīng)對個(gè)人或單一部門難以解決的問題[8]。與此同時(shí)，隨著西方社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)的興盛，社區(qū)在處理事務(wù)中自主權(quán)不斷增強(qiáng)，僅依賴社區(qū)與市場的獨(dú)立自治便將可能出現(xiàn)的問題陸續(xù)顯現(xiàn)。這一現(xiàn)象促使歐美發(fā)達(dá)國家的政府認(rèn)識到社區(qū)治理仍需要規(guī)范化的政策支持與協(xié)作，并著手為社區(qū)配套專門化的干預(yù)政策或措施。此時(shí)，社區(qū)治理的概念已不單純局限于國家責(zé)任還是市場責(zé)任的討論范疇，它代表著公私部門界限漸趨含糊的治理模式。

此后，社區(qū)治理的理論發(fā)展與實(shí)踐在歐美發(fā)達(dá)國家真正廣泛地的傳播開來。社區(qū)治理的概念遂發(fā)展成為依靠社區(qū)內(nèi)部資源進(jìn)行自為或合作的治理形態(tài)，并在后續(xù)的社區(qū)實(shí)踐及理論研究中不斷細(xì)化與發(fā)展。

1.2 BID 治理模式的內(nèi)涵

BID 治理模式作為具有地方“彈性”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)代表，通過社區(qū)與政府的協(xié)作，以向BID 征收的專項(xiàng)“稅收”為主要經(jīng)濟(jì)支持，通過提供改善公共環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)態(tài)調(diào)整等社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目，為區(qū)域吸引投資，提升地段活力與空間價(jià)值。

BID 模式將“社區(qū)”當(dāng)作城市，尤其是特大城市內(nèi)城地區(qū)治理中權(quán)利下放、資源下沉的一種空間通道[9]，它起源于20 世紀(jì)50 年代的歐美地區(qū)，是應(yīng)對內(nèi)城社區(qū)衰敗的措施之一。在街區(qū)內(nèi)私營企業(yè)的倡議下，1965 年，世界首個(gè)BID 于加拿大多倫多布魯爾的西部村莊形成[10]。1974 年，美國第一個(gè)BID 于新奧爾良市中心開發(fā)區(qū)形成，該BID 在未來的地段發(fā)展中，有效維護(hù)和改善了地段的衛(wèi)生性、安全性、街區(qū)形象及競爭力。如今，BID 的運(yùn)作模式在歐美發(fā)達(dá)國家已擁有近50 年的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。目前，BID 模式被廣泛應(yīng)用于美國的近1000 個(gè)主要城市及小城鎮(zhèn)中，且多個(gè)州的BID治理模式是以立法的形式實(shí)施[11]。與此同時(shí)，澳大利亞、新西蘭、南非、牙買加、塞爾維亞、阿爾巴尼亞、德國、愛爾蘭、荷蘭和英國等國也將BID 作為重要的社區(qū)治理方式。雖然各國在BID 的具體立法及治理結(jié)構(gòu)方面均有不同，但總體而言，具備一致性的治理內(nèi)核，主要包括創(chuàng)建程序、資金支持、運(yùn)營機(jī)構(gòu)和監(jiān)管基礎(chǔ)幾方面。本文將以美國為例予以簡述。

1.2.1 創(chuàng)建程序

創(chuàng)建BID的過程因司法轄區(qū)而異，但它們都提供了一整套運(yùn)作機(jī)制以保障利益相關(guān)者的權(quán)益。在美國，在州立法機(jī)構(gòu)授予當(dāng)?shù)貏?chuàng)建BID 的權(quán)力之后，BID 的創(chuàng)建通常需要3 個(gè)步驟：①該地段的部分企業(yè)向地方政府申請創(chuàng)建該地段為BID；②地方政府審核確認(rèn)該地段的大部分利益相關(guān)方，尤其是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民都希望該地段成為BID；③地方政府確認(rèn)該地段建立BID，制定基本規(guī)則并納入法律。

1.2.2 資金支持

征稅機(jī)制通常是確保BID 資金支持的強(qiáng)制性財(cái)政框架。在美國，基于政府對地段范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的評估，判定社區(qū)在BID 創(chuàng)建后未來能夠獲得的利潤，以及以一定算法分擔(dān)到業(yè)主（以商戶業(yè)主為主）的征稅。這部分通過評估產(chǎn)生的額外稅費(fèi)由市政當(dāng)局收取，然后100%返回到BID，用于特定地理范圍內(nèi)由本地定義的服務(wù)。征稅占BID 總預(yù)算的75%，大多數(shù)BID 也會(huì)通過募款、申請贈(zèng)款及項(xiàng)目等獲得收入，以支持他們提供的服務(wù)。

1.2.3 運(yùn)營機(jī)構(gòu)

大多數(shù)BID 作為非營利公司，在當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)督下運(yùn)營；少數(shù)BID 是由政府機(jī)構(gòu)或公共非營利合作組織直接管理。董事會(huì)是BID 重要的運(yùn)行機(jī)構(gòu)，由業(yè)主、企業(yè)和政府官員組成，通常會(huì)任命一位BID 經(jīng)理或主管來監(jiān)督日常運(yùn)營（圖1）。

1.2.4 監(jiān)管基礎(chǔ)

“問責(zé)制”是確保BID 基于地方需求進(jìn)行運(yùn)作的關(guān)鍵，涉及3 個(gè)群體對BID 行為的判斷[12]，分別是：被納入BID 評估的當(dāng)?shù)刎?cái)產(chǎn)或業(yè)主、BID 居民和城市居民。“問責(zé)制”意圖讓BID 履行告知的義務(wù)和接受審查的責(zé)任，提供了公共性監(jiān)管的基礎(chǔ)，以確保BID 以有利于社區(qū)成員的方式運(yùn)作。例如，在美國，“問責(zé)制”要求自創(chuàng)建開始，BID 的全部行為均以公開會(huì)議的形式進(jìn)行決策，以確保業(yè)主、租戶、政府及其他利益相關(guān)者的協(xié)同治理。

2 紐約市商業(yè)改良區(qū)（BID）案例的結(jié)構(gòu)類型研究

2.1 紐約市商業(yè)改良區(qū)（BID）治理模式概述

紐約的BID 治理模式興起于20世紀(jì)70 年代中期的財(cái)政危機(jī)時(shí)期，該模式最初是針對城市基礎(chǔ)設(shè)施布置與維護(hù)管理的政策辦法。紐約市的BID 治理主體是由公共授權(quán)并受法律制裁的私人管理機(jī)構(gòu)，提供旨在改善當(dāng)?shù)厣虡I(yè)環(huán)境的服務(wù)項(xiàng)目[13-15]。紐約市不僅是美國BID 治理模式發(fā)展時(shí)間較長、數(shù)量最多的地區(qū)（至2017 年，紐約市擁有72 個(gè)BID；至2018 年，紐約市BID 數(shù)量增加至75 個(gè)），更重要的是，紐約BID 在治理規(guī)模、運(yùn)營機(jī)構(gòu)與運(yùn)作方案的結(jié)構(gòu)框架上，呈現(xiàn)巨大差異。

自1997 年始，Gross 和Rogowsky開始發(fā)表針對紐約市BID 的詳細(xì)研究。該研究以空間特性、機(jī)構(gòu)特性、資金狀況和服務(wù)類型為標(biāo)準(zhǔn)，將BID 分為三大類，即：大型企業(yè)（Corporate BID）、主要街道（Main Street BID）和小型社區(qū)（Community BID）[16-18]。他們指出，這一分類與BID 的規(guī)模相關(guān)，但三者在組織結(jié)構(gòu)和功能屬性上均存在統(tǒng)計(jì)上的顯著差異。2008 年，Stacey A.Sutton 在根據(jù)更新的紐約市城市規(guī)劃局資料，研究BID 治理模式對于地區(qū)零售業(yè)的影響時(shí)，延用了Gross 的分類方式，僅將主要街道（Main street BID）改稱為目得地（Destination BID）[11]。由于2018 年的年度報(bào)告尚未完善公開，根據(jù)“2017 紐約BID 年度報(bào)告”，認(rèn)為Gross 的分類標(biāo)準(zhǔn)基本有效。因此，本文參照紐約小型商業(yè)服務(wù)部門發(fā)布的“2017 年度資料預(yù)算分類”，仍采用Gross 的分類方式，探討B(tài)ID 治理模式的結(jié)構(gòu)“彈性”（表 1）。

2.2 大型企業(yè)BID 治理結(jié)構(gòu)

據(jù)2017 年的政府?dāng)?shù)據(jù)，紐約共有22 個(gè)主要街道BID。大型企業(yè)BID 在治理規(guī)模與組織結(jié)構(gòu)中，為3種BID 類型的最大者。辦公則是大型企業(yè)BID 中，商業(yè)空間的主要用途。

2.2.1 規(guī)模區(qū)位

大型企業(yè)BID 覆蓋大片街區(qū),全部位于富裕社區(qū)，具有較高的物業(yè)價(jià)值，擁有穩(wěn)定的步行空間。其年預(yù)算超過100 萬美元，治理范圍中位數(shù)為31 個(gè)街塊（表1）。根據(jù)紐約市審計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2008 年，紐約市僅有的7 個(gè)大型企業(yè)BID 跨越1127 個(gè)擁有A 級建筑（市場上具有最新、最高品質(zhì)的建筑，通常擁有高品質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施）的房地產(chǎn)區(qū)塊，平均而言，從房產(chǎn)稅評估中獲得了超過1000 萬美元的年收入。這些大型企業(yè)BID 位于密集零售基地、熱門旅游景點(diǎn)或交通樞紐地區(qū)，典型的有：格林中央車站（Grand Central Partnership BID）、34 街（34th Street BID）、林肯廣場（Lincoln Square BID）、時(shí)代廣場（Time Square BID）等。

2.2.2 運(yùn)營機(jī)構(gòu)

大型企業(yè)BID 與其他兩種類型的董事會(huì)成員截然不同。事實(shí)上，大型企業(yè)BID 傾向于擁有由律師、房地產(chǎn)開發(fā)商和金融專家主導(dǎo)的大型專業(yè)董事會(huì)。例如，紐約市規(guī)模最大的紐約下城聯(lián)盟BID（the Alliance for Downtown New York BID），其董事會(huì)由標(biāo)準(zhǔn)普爾（Standard&Poor’s）、高盛（Goldman Sachs）、摩根大通（J.P.Morgan&Chase）、韋克菲爾德（Cushman&Wakefield）、紐約銀行、高緯環(huán)球及其他約30 名物業(yè)經(jīng)理、建筑師、大型零售業(yè)主和當(dāng)?shù)卣賳T所構(gòu)成。因此，大型企業(yè)BID在運(yùn)營機(jī)構(gòu)方面的支出較少。專業(yè)的董事會(huì)團(tuán)隊(duì)為運(yùn)營機(jī)構(gòu)提供管理、策劃、建設(shè)等多方面的專業(yè)人力資源；同時(shí)，大型企業(yè)BID 的審計(jì)評估資料顯示董事會(huì)成員的參與程度很高，并能夠?qū)ID 進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾砼c監(jiān)督，很少出現(xiàn)財(cái)務(wù)問題。但是，大型企業(yè)BID 地段內(nèi)的業(yè)主較少而個(gè)體規(guī)模較大，大量的利益相關(guān)者（公司或辦公室的租戶）并不參與董事會(huì)，或僅在董事會(huì)中占據(jù)較小權(quán)限。

表1 紐約市3 類BID 的基本數(shù)據(jù)情況

2.2.3 運(yùn)作方案

大型企業(yè)BID 提供最為廣泛的社區(qū)公共服務(wù)，其中，各服務(wù)占總支出的中位數(shù)如下：公共衛(wèi)生服務(wù)占27.12%，市場營銷及公共活動(dòng)占16.90%，公共安全服務(wù)18.10%，街道美化服務(wù)占14.80%，運(yùn)營管理服務(wù)占28.80%。相對主要街道和小型社區(qū)而言，其治理方案的特殊性在于提供資本改善服務(wù)，內(nèi)容主要包括路邊種植景觀的改善、人行道的拓寬與美化以及24 h 路面照明等經(jīng)過詳細(xì)規(guī)劃的物質(zhì)改進(jìn)項(xiàng)目。資本改善服務(wù)的目標(biāo)是通過投資地區(qū)環(huán)境直接影響地區(qū)的商業(yè)發(fā)展（圖2）。

圖2 大型企業(yè)BID 在Bryan 公園的商業(yè)活動(dòng)

2.3 主要街道BID 治理結(jié)構(gòu)

據(jù)2017 年的政府?dāng)?shù)據(jù)，紐約目前共有29 個(gè)主要街道BID。主要街道BID 在治理范圍、運(yùn)營機(jī)構(gòu)的規(guī)模方面呈現(xiàn)中型尺度，零售與辦公是其商業(yè)空間的主要用途；其組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)作模式在一定程度上受到社區(qū)群體收入的影響。

2.3.1 規(guī)模區(qū)位

主要街道BID 覆蓋的社區(qū)，平均每年的收入介于30～100 萬美元之間，存在部分治理范圍較小的高收入社區(qū)，其治理范圍中位數(shù)為10 個(gè)街塊（表1）。主要街道BID 預(yù)算平均值比大型企業(yè)BID 約小5 倍，比小型社區(qū)BID 約大6 倍[11]。它們通常位于城市的主要商業(yè)街道上，如第14街、第23 街、曼哈頓第125 街、皇后區(qū)牙買加大道等，能夠吸引多國的零售商和附近地區(qū)的數(shù)百萬消費(fèi)者。

2.3.2 運(yùn)營機(jī)構(gòu)

主要街道BID 董事會(huì)主要由當(dāng)?shù)亓闶凵毯痛笮推髽I(yè)的代表組成，其運(yùn)營機(jī)構(gòu)受到管轄范圍整體收入的影響。部分整體收入較低的主要街道BID，需要將一部分支出用于雇用專業(yè)人員來協(xié)助運(yùn)作BID 的專業(yè)性運(yùn)作。

2.3.3 運(yùn)作方案

主要街道BID 僅提供有限的社區(qū)公共服務(wù)，其中，各服務(wù)占總支出的中位數(shù)如下：公共衛(wèi)生服務(wù)占32.50%，市場營銷及公共活動(dòng)占21.20%，公共安全服務(wù)占6.35%，街道美化服務(wù)占4.80%，運(yùn)營管理服務(wù)占37.10%。主要街道BID 在運(yùn)作方案中增加了區(qū)域升級及市場營銷服務(wù)，以促進(jìn)地方性社區(qū)發(fā)展。其中，80%的主要街道BID 提供了基于地區(qū)的促銷活動(dòng)，70%的主要街道BID 提供了市場營銷活動(dòng)。例如，第125 街的哈萊姆（Harlem）BID 免費(fèi)提供了包括地段內(nèi)及周邊約600 家企業(yè)、銀行及當(dāng)?shù)胤?wù)機(jī)構(gòu)的地圖介紹，以支持地方商業(yè)發(fā)展。另外，也有少數(shù)位于高收入社區(qū)的主要街道BID 支持資本改善服務(wù)。

2.4 小型社區(qū)商業(yè)改良區(qū)（BID）治理結(jié)構(gòu)

2017 年，紐約市共有21 個(gè)小型社區(qū)BID，在市區(qū)中的分布較為分散。小型社區(qū)BID 是在治理規(guī)模、運(yùn)營機(jī)構(gòu)規(guī)模中最小的類型，當(dāng)?shù)厣虡I(yè)的征稅主要來源于當(dāng)?shù)匦缘纳鐓^(qū)消費(fèi)。此類BID 是所有BID 類型中受到社區(qū)收入水平影響最大的類型。

2.4.1 規(guī)模區(qū)位

小型社區(qū)BID 通常位于較弱的市場環(huán)境中，其零售空間具有相對較高的空置率。根據(jù)紐約審計(jì)局2005 年至今的運(yùn)營結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù),可以認(rèn)為單處小型社區(qū)BID 的平均預(yù)算低于30 萬美元，其治理范圍中位數(shù)為14 個(gè)街塊（表1）。

2.4.2 運(yùn)營機(jī)構(gòu)

小型社區(qū)BID 的董事會(huì)幾乎全部由當(dāng)?shù)厣虡I(yè)業(yè)主組成。其在董事會(huì)的參與度方面略顯不足，貧困社區(qū)的董事會(huì)更常出現(xiàn)管理不善的情況。根據(jù)審計(jì)報(bào)告，低收入社區(qū)的小型社區(qū)BID 在董事會(huì)成員、管理和監(jiān)督方面的人力資本均較少，需要尋求公共部門的人力協(xié)助，且經(jīng)常出現(xiàn)財(cái)務(wù)問題。

2.4.3 運(yùn)作方案

小型社區(qū)BID 提供以空間環(huán)境維護(hù)為主的社區(qū)公共服務(wù)，其中，各服務(wù)占總支出的中位數(shù)如下：公共衛(wèi)生服務(wù)占31.25%，市場營銷及公共活動(dòng)占14.00%，公共安全服務(wù)占18.00%，街道美化服務(wù)占3.30%，運(yùn)營管理服務(wù)占41.00%。小型社區(qū)BID 重視地區(qū)的物理環(huán)境提升，且需基于所在社區(qū)的市場條件。例如，低收入的小型社區(qū)BID 幾乎全部提供移除涂鴉的服務(wù)（圖3），而高收入的小型社區(qū)BID 則不提供此項(xiàng)服務(wù)?？傮w而言，約85%的小型社區(qū)BID 提供衛(wèi)生服務(wù)，50%提供基于地區(qū)的促銷活動(dòng)，25%提供市場營銷活動(dòng)。

另外，小型社區(qū)BID 與前兩種類型BID 在服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)方式存在不同：①盡管小型社區(qū)BID 的資源有限，仍有約20%提供了包括培養(yǎng)地方性群體技能在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目；相反，大型企業(yè)BID 及較富裕的主要街道BID 并不提供此類社區(qū)公共服務(wù)。② 小型社區(qū)BID 由于董事會(huì)規(guī)模與預(yù)算的局限性，更多傾向于尋求地方合作伙伴的支持，如牙買加中心BID 在市場營銷方面與其他社區(qū)組織、社區(qū)委員會(huì)、學(xué)院、圖書館等合作[18]。

圖3 小型社區(qū)BID 移除涂鴉與廣告牌

2.5 紐約市BID 治理模式的結(jié)構(gòu)“彈性”

在近50 年的實(shí)踐過程中，紐約市BID 在國家和市場都失靈的情況下，在城市公共環(huán)境治理與維護(hù)方面，以及恢復(fù)地方性經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活力方面，做出了重要的貢獻(xiàn)，這得益于BID 治理模式的“地方性”結(jié)構(gòu)彈性機(jī)制。

（1）BID 的資金支持及管轄區(qū)位在一定程度上厘定了社區(qū)利益相關(guān)者的構(gòu)成、資源和需求。在此基礎(chǔ)上，BID 機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)“彈性”來源于針對社區(qū)的利益相關(guān)者，以及確保董事會(huì)中的利益相關(guān)者有充分代表性的討論。

（2）BID 運(yùn)作的結(jié)構(gòu)“彈性”，則來源于針對社區(qū)資源的動(dòng)態(tài)分析所得出的動(dòng)態(tài)社區(qū)需求，使BID 能夠在社區(qū)成員價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的厘定中，置于地方性發(fā)展的目標(biāo)框架中。

3 BID 治理模式的“地方性”彈性機(jī)制

3.1 權(quán)利框架觸發(fā)的“第三方”社區(qū)發(fā)展平臺

BID 作為商業(yè)提升地段，它服務(wù)于提升地段商業(yè)價(jià)值的核心目標(biāo)。紐約市的立法中也明確指出，BID 服務(wù)并不取代市政府提供的服務(wù)，城市服務(wù)不可由于BID 的存在而減少。因此，基于社區(qū)自身的發(fā)展考量，BID 所提供的社區(qū)服務(wù)時(shí)常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)社區(qū)公共服務(wù)的范疇。例如，大型企業(yè)BID 為了影響企業(yè)的位置選擇和消費(fèi)者的購物選擇，提供了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市公共部門的各種補(bǔ)充服務(wù)，以觸發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。由此可見，安全、潔凈、穩(wěn)定的公共環(huán)境，具有吸引力的業(yè)態(tài)構(gòu)成，以及擁有地方特色的社區(qū)營銷等，均是BID 達(dá)成商業(yè)價(jià)值的“過程”效應(yīng)。

事實(shí)上，BID 是處理不同社區(qū)資源結(jié)構(gòu)、商業(yè)財(cái)產(chǎn)類型以及利益相關(guān)者的權(quán)力、能力和社區(qū)財(cái)富值等的第三方社區(qū)資源整合平臺。BID 受制于“問責(zé)制”、政府監(jiān)管和立法控制等諸多方面的權(quán)利框架，是反映其成員價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)發(fā)展部門。例如，在紐約的案例中，業(yè)主等代表社區(qū)利益的利益相關(guān)者能夠干預(yù)社區(qū)的發(fā)展，這同時(shí)也激發(fā)了業(yè)主的創(chuàng)造動(dòng)力。因此，BID 治理模式又被Halpern 稱為是內(nèi)在的觸發(fā)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的為數(shù)不多的發(fā)展戰(zhàn)略之一[19]。

3.2 財(cái)政框架監(jiān)管的地方性社區(qū)服務(wù)“投資”系統(tǒng)

BID 治理模式的財(cái)政框架可以被認(rèn)為是支持城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“投資”工具。在傳統(tǒng)的地方性經(jīng)濟(jì)邏輯中，地區(qū)發(fā)展受制于商業(yè)、勞動(dòng)力和資本流動(dòng)的限制[20]。反過來，市政府也不得不向企業(yè)提供大量的稅收優(yōu)惠，讓它們留在城市。BID 治理模式則代表了社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)特軌跡。也就是說，在某些情況下，私營部門可能愿意支付更多而不是更少的費(fèi)用來繼續(xù)一個(gè)地區(qū)的業(yè)務(wù)[21]，因?yàn)榈貐^(qū)環(huán)境與服務(wù)的提升也能為地區(qū)增加收益，觸發(fā)未來投資。因此，BID 治理模式為城市商業(yè)衰退問題提供了一種創(chuàng)新途徑。

同樣，財(cái)政框架也是BID 治理模式中最“政府的”或強(qiáng)制性的權(quán)利制度。首先，BID 被要求通過征稅的形式直接支付BID 的運(yùn)營；其次，BID的財(cái)政框架規(guī)定其所有收益必須用于BID 的未來支出中，并對資金使用的公平性提出要求[22]。政府也在這個(gè)過程中，通過監(jiān)管BID 的財(cái)政用途，支持了當(dāng)?shù)匦∑髽I(yè)的發(fā)展。在紐約的BID 案例中，BID 的受益必須在區(qū)域邊界內(nèi)平均劃分?；诜ǘ耙?guī)范化的監(jiān)管效應(yīng)，在BID 最為密集的曼哈頓中城區(qū)域，甚至可以通過識別空間環(huán)境措施的差異，來分辨不同BID 的治理邊界。

3.3 “彈性”治理結(jié)構(gòu)引導(dǎo)的動(dòng)態(tài)伙伴關(guān)系

在以上法定及權(quán)利框架下，BID的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)作結(jié)構(gòu)仍然能夠隨著社區(qū)發(fā)展不斷調(diào)節(jié)與修正。由于社區(qū)治理模式在實(shí)踐過程中受到大量不可控的個(gè)體要素影響，致使社區(qū)決策的公正性、地方性，甚至治理結(jié)構(gòu)的可持續(xù)性等方面很難控制。因此，在采用社區(qū)治理模式作為改善內(nèi)城社區(qū)公共服務(wù)辦法時(shí)，應(yīng)及時(shí)檢查、反饋與調(diào)節(jié)治理結(jié)構(gòu)。通常情況下，BID 主要通過以下要素進(jìn)行伙伴關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)：①了解社區(qū)的利益相關(guān)者及基礎(chǔ)資源；②確保權(quán)利平臺中的利益相關(guān)者具有充分的代表性；③確定當(dāng)?shù)匦枨蟛⒋_定需求的緩急順序；④制定適當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)發(fā)展目標(biāo)；⑤基于“過程”效應(yīng)的政府引導(dǎo)與對話，以及“問責(zé)制”的公平性審核。另外，基于一致性的地方性社區(qū)發(fā)展目標(biāo)，這種調(diào)整的訴求甚至?xí)婕暗结槍Ψǘ蚣茉賲f(xié)商。例如，在紐約的眾多BID 中，不乏有BID 董事會(huì)為了其成員的利益，就BID 與市政廳的關(guān)系模式進(jìn)行游說調(diào)整，甚至補(bǔ)充立法，以監(jiān)管有利或不利于BID 成員的利益行為。

因此，BID 本質(zhì)上代表了一種工具，在特定的環(huán)境背景下，建構(gòu)起業(yè)主、企業(yè)、社區(qū)和地方政府之間的動(dòng)態(tài)伙伴關(guān)系。這種“彈性”的治理結(jié)構(gòu)在一定程度上保護(hù)了BID 的地方性，但它同時(shí)也要求大量的信息、資源整合工作。目前，歐美地區(qū)采用社區(qū)規(guī)劃師等細(xì)分職業(yè)協(xié)助社區(qū)治理中的關(guān)系協(xié)調(diào)，雖然已經(jīng)積累了相當(dāng)量的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，但在系統(tǒng)性調(diào)節(jié)層面仍需不斷完善與發(fā)展。

4 BID 經(jīng)驗(yàn)對我國社區(qū)治理模式發(fā)展的啟示

4.1 為我國發(fā)展地方性的社區(qū)治理概念提供啟示

BID 模式及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為我國的社區(qū)治理提供了動(dòng)態(tài)治理的概念框架。目前，我國的社區(qū)治理在社區(qū)層面的資源定位、權(quán)責(zé)定位及功能定位均存在模糊性。BID 的治理模式為我國建立“第三方”權(quán)利平臺，用于逐步明晰和定位社區(qū)治理概念提供了啟示。首先，社區(qū)治理通過在政府管制框架下的“第三方”權(quán)利平臺，縱向鏈接政府、社區(qū)居委與地方性利益相關(guān)者，橫向鏈接城市基礎(chǔ)設(shè)施供銷結(jié)構(gòu)、相關(guān)行業(yè)自治單位與更寬泛的利益相關(guān)者；其次，通過“第三方”權(quán)利平臺，根據(jù)地方性的資源評估，逐步完善地方性商業(yè)為社區(qū)公共服務(wù)付費(fèi)的財(cái)政制度。

4.2 為我國改善內(nèi)城社區(qū)服務(wù)框架提供啟示

筆者認(rèn)為，BID 的治理框架是我國鼓勵(lì)地方力量參與改善內(nèi)城社區(qū)公共服務(wù)的重要切入點(diǎn)，即：以社區(qū)為平臺，直接關(guān)聯(lián)既有社區(qū)基層機(jī)構(gòu)，納入社區(qū)地理范圍內(nèi)的業(yè)主、租戶及商戶在內(nèi)的利益相關(guān)者；并鏈接散布在社區(qū)中的大量行業(yè)單元，吸引多元的利益相關(guān)者，針對社區(qū)資源進(jìn)行投資與再生產(chǎn)，以促進(jìn)大眾參與社區(qū)服務(wù)。

BID 的案例對我國如何以更為有利的結(jié)構(gòu)組織與促進(jìn)居民參與和自治，也給予了框架性的經(jīng)驗(yàn)啟示。也就是說，針對社區(qū)治理模式的機(jī)構(gòu)及功能運(yùn)作的探索，必須建立在理解與激活這個(gè)地區(qū)的維護(hù)者、促進(jìn)者及開發(fā)者的基礎(chǔ)上。雖然受制于規(guī)模、資金與運(yùn)作規(guī)則等現(xiàn)實(shí)條件，基于社區(qū)資源整合提供的社區(qū)公共服務(wù)相對有限，但這一服務(wù)方式卻對社區(qū)的地方性發(fā)展具有重要意義。

社區(qū)公共服務(wù)是城市整體治理的一個(gè)縮影。在我國的社區(qū)發(fā)展政策研究與發(fā)展中，若注重結(jié)合現(xiàn)有的城市基層管理機(jī)制，集中創(chuàng)建以公共空間或社區(qū)公共服務(wù)為起點(diǎn)的空間通道，逐漸引導(dǎo)以綜合性、地方性社區(qū)發(fā)展為目標(biāo)的社區(qū)治理機(jī)制，定能協(xié)助改善“行政有效、治理無效”的困局。