農(nóng)民住房分化與農(nóng)房改善的多元化探索
——以蘇北H市農(nóng)房改善項(xiàng)目實(shí)踐為例

許加明，劉海健

（淮陰工學(xué)院人文學(xué)院，江蘇 淮安223001）

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。發(fā)展的不平衡既包括地區(qū)之間的不平衡，也包括城鄉(xiāng)之間的不平衡；發(fā)展的不充分則主要表現(xiàn)為落后地區(qū)和農(nóng)村發(fā)展的不充分，尤其是落后地區(qū)的農(nóng)村。由于自然稟賦和制度遺留等因素的影響，我國農(nóng)村的發(fā)展速度和發(fā)展水平一直落后于城市，近年來更是呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大的趨勢［1］。因此，黨的十九大將鄉(xiāng)村振興提升到了戰(zhàn)略高度，并且寫入了黨章，要求按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。生態(tài)宜居離不開農(nóng)村人居環(huán)境的改善，而改善農(nóng)民群眾住房條件是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要內(nèi)容之一。自古以來，住房就被視為人們的一項(xiàng)生活必需品，是家的有形載體和物質(zhì)依托，只有“安居”才能“樂業(yè)”。對農(nóng)村而言，農(nóng)房改善既是一項(xiàng)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，也是一次土地資源優(yōu)化配置、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃重構(gòu)和社區(qū)治理體制創(chuàng)新的契機(jī)；對農(nóng)民而言，農(nóng)房改善既是一種居住空間的重構(gòu)，也是影響其生產(chǎn)方式和生活方式的一項(xiàng)重要因素。因此，農(nóng)房改善也間接關(guān)系到農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕。如何穩(wěn)步推進(jìn)這項(xiàng)工作，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。本文以蘇北H市農(nóng)房改善項(xiàng)目實(shí)踐為例，分析在農(nóng)民住房分化的時(shí)代背景之下如何開展農(nóng)房改善工作，以助力鄉(xiāng)村振興早日實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)民分化的新視角：住房分化

正如費(fèi)孝通先生所言，在傳統(tǒng)中國，基層社會具有強(qiáng)烈的鄉(xiāng)土氣息［2］。人們聚族而居，形成了一個(gè)個(gè)村落共同體，每個(gè)人都生于斯、長于斯、老于斯，踐行著同樣的生產(chǎn)方式和生活方式，從而形塑了一個(gè)具有高度同質(zhì)性的農(nóng)民群體。改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的改革不斷往縱深推進(jìn)，中國社會發(fā)生了全面轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)土中國開始向后鄉(xiāng)土中國邁進(jìn)［3］。后鄉(xiāng)土中國是對鄉(xiāng)土中國的繼承、消解與再造，鄉(xiāng)村和土地依然存在，但對很多農(nóng)民而言，鄉(xiāng)村已經(jīng)不再是居住的場所，土地也不再是謀生的手段。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相繼崛起，農(nóng)村家庭成員出現(xiàn)了居住空間的城鄉(xiāng)分異和職業(yè)類型的半工半耕，使得沿襲數(shù)千年的農(nóng)村社會樣貌發(fā)生了翻天覆地的變化，也引發(fā)了農(nóng)民之間的分化，農(nóng)民逐漸由一個(gè)同質(zhì)性群體演變?yōu)橐粋€(gè)異質(zhì)性群體。國內(nèi)有關(guān)農(nóng)民分化最早也最具代表性的研究者當(dāng)屬陸學(xué)藝教授，他把中國農(nóng)民劃分為8 個(gè)社會階層，分別為農(nóng)業(yè)勞動者階層、農(nóng)民工、雇工階層、農(nóng)民知識分子階層、個(gè)體勞動者和個(gè)體工商戶階層、私營企業(yè)主階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層和農(nóng)村管理者階層［4］。此種農(nóng)村社會階層的劃分方法在得到學(xué)術(shù)界廣泛認(rèn)同的同時(shí)，也隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化而被質(zhì)疑和修正［5］。例如，龔維斌指出，相對于20世紀(jì)80年代而言，90年代的農(nóng)村社會階層出現(xiàn)了很多變化，有些社會階層人數(shù)越來越多，如農(nóng)民工、個(gè)體工商戶階層和私營企業(yè)主階層，有些社會階層人數(shù)則越來越少，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層和農(nóng)業(yè)勞動者階層，有些社會階層甚至幾近消亡，如雇工階層，有些新的社會階層開始出現(xiàn)，如農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人［6］。林堅(jiān)、馬彥麗則根據(jù)農(nóng)民的職業(yè)以及職業(yè)帶來的收入和美譽(yù)度，將陸學(xué)藝教授劃分的8 個(gè)農(nóng)村社會階層概括為4 個(gè)，即上層（私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者和農(nóng)村管理者）、中上層（個(gè)體工商戶和農(nóng)村智力勞動者）、中下層（雇工和農(nóng)民工）和下層（純農(nóng)業(yè)勞動者）［7］。然而，通過深入比較可以發(fā)現(xiàn)，目前我國農(nóng)村的不同社會階層在生產(chǎn)資料占有、生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式等方面并未形成明顯的“區(qū)隔”，更多地屬于一種建立在經(jīng)濟(jì)理性基礎(chǔ)之上的家庭內(nèi)部成員之間的勞動力優(yōu)化配置，顯著不同于韋伯所說的建立在職業(yè)、聲望和權(quán)力基礎(chǔ)之上的“階層分化”，也不同于馬克思和恩格斯所說的建立在生產(chǎn)資料占有基礎(chǔ)之上的“階級分化”。

自1994 年我國住房市場化改革之后，城市住房的獲得由過去的福利分房轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲑彿浚鞘蟹康禺a(chǎn)市場得以形成。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。房屋是以土地為載體，因此城市土地的價(jià)值部分內(nèi)化于城市住房之中。由于土地資源的稀缺性和土地用途管制，城市房地產(chǎn)市場形成以后，城市住房的價(jià)格便持續(xù)攀升，而且房價(jià)的高低與其所處的城市和城市中的地段高度相關(guān)。對于城市居民而言，住房不僅是家的物質(zhì)載體，更是一項(xiàng)重要的家庭固定資產(chǎn)，因而成為個(gè)體身份和地位的重要表征，這早已成為研究市民分化的一個(gè)重要視角［8］。然而，在農(nóng)民分化的研究中，卻鮮有以住房為依據(jù)，其原因主要是農(nóng)村住房都是建造在村民憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份免費(fèi)申請使用的宅基地之上，雖然住房屬于農(nóng)民私人所有，但承載住房的宅基地卻屬于集體所有，因而農(nóng)房不得入市和買賣，住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，因此只能考察其使用價(jià)值而無法量化其價(jià)值。近年來，出于對城市生活方式的向往、婚姻締結(jié)和子女教育、資產(chǎn)保值增值等方面的考慮，越來越多的農(nóng)村人口尤其是農(nóng)民工開始放棄農(nóng)村建房而改為進(jìn)城購房［9］。在城鎮(zhèn)擁有住房不僅意味著農(nóng)民家庭居住空間和生活方式的變化，也意味著農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)構(gòu)成和階層地位的變化，因而從住房這一視角來研究農(nóng)民分化也就成為可能和必須。劉銳、劉小峰雖然注意到經(jīng)歷過快速工業(yè)化的浙江農(nóng)村出現(xiàn)了“住房地位群體”，但他們分析的著眼點(diǎn)卻只是放在農(nóng)村住房上面，沒有涉及到農(nóng)民擁有的城鎮(zhèn)住房［10］。在中國的特殊語境當(dāng)中，農(nóng)民具有雙重含義，既可以表示一種身份，也可以表示一種職業(yè)，其中身份意涵要先于職業(yè)意涵［11］。因此，本文所指的農(nóng)民泛指擁有農(nóng)村戶籍身份的農(nóng)民，既包括在鄉(xiāng)農(nóng)民，也包括不在鄉(xiāng)農(nóng)民。值得注意的是，中國農(nóng)村的基本單位不是個(gè)體，而是家庭［12］。因此，研究農(nóng)民分化，也不應(yīng)當(dāng)以個(gè)體為單位，而應(yīng)當(dāng)以家庭為單位。從住房這一視角來研究農(nóng)民分化，可以把農(nóng)民劃分為城鎮(zhèn)有房戶、城鄉(xiāng)兼房戶和農(nóng)村有房戶。其中，城鎮(zhèn)有房戶是指只在城鎮(zhèn)擁有住房的農(nóng)戶，他們主要來自兩個(gè)群體：一是農(nóng)村原住房拆遷后置換成了城鎮(zhèn)安置房的農(nóng)戶；二是在城鎮(zhèn)中擁有穩(wěn)定、體面的工作，已經(jīng)舉家遷入并打算永久定居城鎮(zhèn)的農(nóng)戶，他們不再回到農(nóng)村居住，因而主動退出了農(nóng)村的宅基地。農(nóng)村有房戶是指只在農(nóng)村擁有住房的農(nóng)戶，他們大都是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的傳統(tǒng)農(nóng)戶。城鄉(xiāng)兼房戶是指在城鎮(zhèn)和農(nóng)村都有住房的農(nóng)戶，他們多是農(nóng)村中的半工半耕家庭，一只腳邁入了城鎮(zhèn)，另一只腳還留在農(nóng)村，處于一種“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，尚無能力或無意愿舉家遷入并永久定居城鎮(zhèn)，因而不能或不愿完全割舍與農(nóng)村的聯(lián)系。

不僅城鎮(zhèn)住房和農(nóng)村住房之間存在較高的異質(zhì)性，而且城鎮(zhèn)住房和農(nóng)村住房的內(nèi)部也都存在較高的異質(zhì)性，因此可從二者內(nèi)部進(jìn)一步考察農(nóng)民住房的二次分化。其中，城鎮(zhèn)住房的價(jià)值主要不是取決于其本身的質(zhì)量，而是取決于其所處的地區(qū)和地段，因此可以從空間這一維度把農(nóng)民的城鎮(zhèn)住房進(jìn)一步細(xì)化為外地房、市區(qū)房、縣城房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)房四種類型。由于用來建造農(nóng)村住房的宅基地屬于集體所有，農(nóng)房不具有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，因此土地的價(jià)值無法內(nèi)化于農(nóng)房之中，也就無法從空間這一維度對農(nóng)村住房進(jìn)行價(jià)值細(xì)分。與城鎮(zhèn)住房不同，用來衡量農(nóng)村住房價(jià)值的主要標(biāo)準(zhǔn)是時(shí)間，即農(nóng)房的建造時(shí)間。因?yàn)檗r(nóng)村是一個(gè)開放性的熟人社會，建造住房容易從眾和跟風(fēng)，對于同一地區(qū)尤其是同一村落而言，同一時(shí)期建造的農(nóng)村住房，其樣式、大小、質(zhì)量等都高度趨同。因此，可以從時(shí)間這一維度把農(nóng)民的農(nóng)村住房進(jìn)一步細(xì)化為老房（1990 年前建造）、一般房（1990—2000 年建造）和新房（2000年后建造）三種類型。

綜上所述，農(nóng)民住房分化可以家庭為單位分為兩個(gè)層級進(jìn)行考察。第一個(gè)層級是農(nóng)民住房的初級分化，其標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民是否擁有城鎮(zhèn)住房和農(nóng)村住房，據(jù)此可以把農(nóng)民分化為城鎮(zhèn)有房戶、城鄉(xiāng)兼房戶和農(nóng)村有房戶三種類型；第二個(gè)層級是農(nóng)民住房的次級分化，分別在農(nóng)民擁有的城鎮(zhèn)住房和農(nóng)村住房內(nèi)部進(jìn)行考察，其標(biāo)準(zhǔn)是城鎮(zhèn)住房的所處空間和農(nóng)村住房的建造時(shí)間，據(jù)此可以把城鎮(zhèn)有房戶再次分化為外地有房戶、市區(qū)有房戶、縣城有房戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有房戶，把農(nóng)村有房戶再次分化為老房戶、一般房戶和新房戶，城鄉(xiāng)兼房戶則可以根據(jù)所處空間和建造時(shí)間兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分別就城鎮(zhèn)住房和農(nóng)村住房進(jìn)行考察，在此基礎(chǔ)上將二者相互結(jié)合以具體確定其最終歸屬的兼房戶類型。

三、蘇北H市農(nóng)房改善的多元化探索

農(nóng)民分化對傳統(tǒng)的一元化農(nóng)村發(fā)展政策提出了挑戰(zhàn)，推動其向多元化農(nóng)村發(fā)展政策轉(zhuǎn)型。當(dāng)農(nóng)民具有高度同質(zhì)性的時(shí)候，一元化農(nóng)村發(fā)展政策能夠解決所有農(nóng)民的共性問題；當(dāng)農(nóng)民之間產(chǎn)生較高異質(zhì)性的時(shí)候，一元化農(nóng)村發(fā)展政策就必然會導(dǎo)致具有不同現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和利益訴求的農(nóng)民出現(xiàn)差異化反應(yīng)［13］。陳文瓊、劉建平研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地對農(nóng)村當(dāng)中包括純農(nóng)戶和兼業(yè)戶在內(nèi)的耕者和作為非農(nóng)戶的非耕者的城市化所起的作用是不一樣的，他們對農(nóng)地有著不同的行為邏輯。耕者以農(nóng)地為生計(jì)來源，只有通過耕種農(nóng)地才能實(shí)現(xiàn)財(cái)富積累以最終定居城市，而非耕者視農(nóng)地為變現(xiàn)工具，希望在合適的時(shí)機(jī)用農(nóng)地?fù)Q取理想的財(cái)產(chǎn)性收入。因此，農(nóng)地改革應(yīng)以“耕者有其田”為基本方向，響應(yīng)處于相對弱勢的耕者的地權(quán)訴求［14］。同樣道理，在農(nóng)民住房分化的時(shí)代背景之下，農(nóng)房改善也應(yīng)當(dāng)以“居者有其屋”為基本方向，優(yōu)先回應(yīng)農(nóng)村住房弱勢群體的居住權(quán)訴求，在此基礎(chǔ)上，面向不同類型的農(nóng)戶采取多元化的農(nóng)房改善策略。蘇北H 市的農(nóng)房改善項(xiàng)目以完成農(nóng)村四類對象危房改造任務(wù)為先導(dǎo)，以解決“九靠近兩遠(yuǎn)離”（1）村莊中搬遷意愿強(qiáng)烈的農(nóng)戶住房問題為重點(diǎn)，依據(jù)“鼓勵進(jìn)城、引導(dǎo)入鎮(zhèn)、尊重留村”三條不同路徑，采取新建定向安置房、保留自然村莊改造提升和貨幣安置三種不同方式，開展了農(nóng)房改善的多元化探索。

（一）蘇北H市農(nóng)房改善項(xiàng)目的緣起

2018 年7 月23 日，中共江蘇省委十三屆四次全會對蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件差的問題給予了高度重視。8 月31 日，省委省政府聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件 推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見》。9 月4 日，省委省政府又召開了加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件工作會議，對蘇北地區(qū)農(nóng)房改善工作進(jìn)行了專題部署。H 市作為蘇北重要的中心城市，對此項(xiàng)工作尤為重視，專門成立了由市委書記、市長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組和由市委市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的協(xié)調(diào)小組，先后出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)民群眾住房條件改善的實(shí)施意見》《H 市加快推進(jìn)農(nóng)民群眾住房條件改善五年行動計(jì)劃（2018-2022 年）》等16 份政策文件，形成了“1+l+N”政策體系，將農(nóng)民群眾住房條件改善工作列為市委“6+1”、市政府“十件要事”之一，舉全市之力強(qiáng)力推動。2019 年，全市共實(shí)施農(nóng)房改善項(xiàng)目102 個(gè)，其中上半年實(shí)施了60個(gè)，建設(shè)房屋31276 套，完成了1 萬余戶農(nóng)民群眾住房條件改善，占省定目標(biāo)1.7 萬戶的60%，下半年又集中開工了42 個(gè)，總投資66.82 億元，可惠及13974戶農(nóng)戶［15］。

（二）蘇北H市農(nóng)房改善項(xiàng)目的實(shí)踐

蘇北H 市在歷史上屬于黃泛區(qū)，從2000 年左右開始嚴(yán)控自建房，自然村莊表現(xiàn)為相對分散、規(guī)模較小等特點(diǎn)，還有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村破敗蕭條，特別是農(nóng)村住房“破亂空”現(xiàn)象嚴(yán)重。很多房屋布局形成于上世紀(jì)七八十年代，村莊建設(shè)規(guī)劃不到位、總體布局分散，農(nóng)戶空關(guān)率將近20%，“空心村”“老人村”較為普遍，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套尚未有效覆蓋。為深入了解H 市農(nóng)民住房分化以及農(nóng)房改善意向，從2018年9月底開始，由市統(tǒng)計(jì)局牽頭，規(guī)劃部門配合，對全市1480 個(gè)行政村、15510個(gè)自然村和87.24萬戶農(nóng)戶進(jìn)行了全面調(diào)查摸底。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有超過八成的農(nóng)民對現(xiàn)住房環(huán)境不滿意，期盼通過進(jìn)城入鎮(zhèn)或集中居住改善住房條件。其中，H 市87.24 萬農(nóng)戶的住房分化情況如表1所示。

表1 H市農(nóng)民住房分化情況

農(nóng)民群眾住房條件改善工作是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的民生工程，必須要注重整體謀劃、系統(tǒng)考慮。與蘇北其他地市結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目較多情況不同，在省里正式下達(dá)農(nóng)房改善工作要求之前，H 市在建的新型農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目相對較少。針對這種情況，H 市結(jié)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)的農(nóng)民住房分化和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持謀定后動，從農(nóng)房改善工作的規(guī)律性、系統(tǒng)性、長遠(yuǎn)性出發(fā)，把工作重心放在頂層設(shè)計(jì)、工作謀劃上，穩(wěn)步推進(jìn)該項(xiàng)工作。

1.精準(zhǔn)區(qū)分改善對象

根據(jù)全市農(nóng)民住房情況調(diào)研結(jié)果，H 市制定了到2022 年完成45.6 萬戶農(nóng)房改善的目標(biāo)。然而，即使同樣存在農(nóng)房改善需求的農(nóng)戶，彼此之間也存在住房分化，因此在住房改善的時(shí)間需求和性質(zhì)需求方面也存在差異。因此，H 市按照輕重緩急分兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)精準(zhǔn)區(qū)分了農(nóng)房改善對象。第一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)到2020 年，完成農(nóng)村建檔立卡低收入農(nóng)戶、低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭四類重點(diǎn)對象的危房改善，其中國家扶貧開發(fā)網(wǎng)中標(biāo)注為危房的，在2019年改造完成；啟動省重點(diǎn)扶貧片區(qū)所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他省市定經(jīng)濟(jì)薄弱村和“九靠近兩遠(yuǎn)離”村莊中意愿強(qiáng)烈的農(nóng)民住房改善；啟動因生態(tài)保護(hù)、蓄滯洪區(qū)或存在安全隱患需要搬遷的農(nóng)民住房改善；加快推進(jìn)“空心村”、長期“空關(guān)戶”以及其他意愿強(qiáng)烈的農(nóng)民住房改善。第二個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)到2022 年，完成省重點(diǎn)扶貧片區(qū)所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他省市定經(jīng)濟(jì)薄弱村和“九靠近兩遠(yuǎn)離”村莊農(nóng)民住房改善，完成因生態(tài)保護(hù)、蓄滯洪區(qū)或存在安全隱患需要搬遷村莊的農(nóng)民住房改善，完成“空心村”、長期“空關(guān)戶”以及其他意愿強(qiáng)烈的農(nóng)民住房改善。

2.全域統(tǒng)規(guī)改善方案

農(nóng)房改善是由政府發(fā)起的一項(xiàng)自上而下的民生工程，其行動邊界與政府的權(quán)力邊界相吻合，牽一發(fā)而動全身，因而必須用辯證的思維進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，謀定而后動。H 市把全市各區(qū)縣全部納入農(nóng)房改善視域中，對農(nóng)房改善的實(shí)施方案進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃。圍繞“人往哪里去”的問題，由H 市規(guī)劃部門牽頭，編制了農(nóng)民集中居住空間布點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)確定了全市域范圍內(nèi)新建農(nóng)民集中居住區(qū)的點(diǎn)位和需要保留的自然村莊，市縣鎮(zhèn)三級布點(diǎn)一張圖清晰明了。在此基礎(chǔ)上，又根據(jù)省自然資源廳要求，將原有成果嵌入其中進(jìn)一步完善，形成了2019 版鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，并進(jìn)而制定了全市農(nóng)房改善五年（2018-2022 年）行動計(jì)劃。各縣區(qū)則根據(jù)全市總規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)文件，堅(jiān)持“多規(guī)合一”，按照“兩進(jìn)三靠”（2）和“先申請后實(shí)施，先建設(shè)后拆除”的要求，在2019年1月底前編制完成各自的農(nóng)房改善實(shí)施計(jì)劃。

3.分類設(shè)計(jì)改善路徑

農(nóng)民的住房分化導(dǎo)致農(nóng)房改善的不同需求，農(nóng)房改善必須順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代潮流，同時(shí)兼顧不同住房階層農(nóng)民的差異化住房訴求。按照城鎮(zhèn)化規(guī)律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求，H 市按照三個(gè)方向和路徑來改善農(nóng)民群眾住房條件。一是鼓勵進(jìn)城，著力提高中心城市和縣城吸納人口、增加就業(yè)和綜合承載能力，大力支持有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民舉家進(jìn)城落戶，與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利。二是引導(dǎo)入鎮(zhèn)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局優(yōu)化，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃農(nóng)民集中居住區(qū)，新建定向安置房，引導(dǎo)農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局優(yōu)化后政府駐地鎮(zhèn)區(qū)、非政府駐地鎮(zhèn)區(qū)集中，推動重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)功能配套，彰顯人文特色，發(fā)展成為帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域增長極，促進(jìn)集中居住人口就近就地城鎮(zhèn)化。三是尊重留村，對要求留村生活的農(nóng)民群眾，一方面引導(dǎo)進(jìn)入規(guī)劃保留的自然村莊置換質(zhì)量較好的“空關(guān)房”，或通過加密、加寬、插花等方式，用最小的代價(jià)，引導(dǎo)適度成團(tuán)、密集狀集聚；另一方面按就近適當(dāng)原則在農(nóng)村規(guī)劃新建農(nóng)民集中居住區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入新建的新型農(nóng)村社區(qū)居住。

4.自主選擇安置方式

差異化的農(nóng)民住房訴求和多元化的農(nóng)房改善路徑也意味著農(nóng)房改善必須配備不同的安置方式。根據(jù)全市農(nóng)民群眾住房條件改善意向調(diào)研結(jié)果，結(jié)合農(nóng)民住房分化實(shí)際，H 市在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)房改善的三條路徑，為農(nóng)戶提供了三種可供選擇的安置方式，分別為新建定向安置房、保留自然村莊改造提升和貨幣安置，由農(nóng)戶根據(jù)自身情況自主選擇。凡新規(guī)劃建設(shè)的農(nóng)民集中居住區(qū)，由村民委托，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，實(shí)行統(tǒng)規(guī)代建；凡規(guī)劃保留的自然村莊，改造提升實(shí)行統(tǒng)規(guī)自建；對遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，新規(guī)劃建設(shè)的農(nóng)民集中居住區(qū)允許統(tǒng)規(guī)自建。實(shí)行統(tǒng)規(guī)代建的，由縣級政府成立項(xiàng)目建設(shè)實(shí)體公司或委托現(xiàn)有國有實(shí)體公司負(fù)責(zé)實(shí)施，吸引社會資本參與建設(shè)；實(shí)行統(tǒng)規(guī)自建的，由農(nóng)戶依據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村提供的戶型圖紙自行建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)以多層樓房為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外以低層樓房為主。對于選擇貨幣安置的農(nóng)戶，在領(lǐng)取拆遷補(bǔ)償款且居住生活已落實(shí)的前提下，必須限期交出原住房，應(yīng)拆除的限期拆除。

5.及時(shí)跟進(jìn)配套政策

由政府發(fā)起的大規(guī)模的自上而下的農(nóng)房改善項(xiàng)目是一項(xiàng)全新的工作，在實(shí)施過程中必然會與一些舊政策發(fā)生抵觸，或者出現(xiàn)政策缺位的情況，因此必須加快舊政策的改革與新政策的制定，及時(shí)跟進(jìn)配套政策，為農(nóng)房改善工作的順利開展保駕護(hù)航。在農(nóng)房改善工作推進(jìn)過程中，H 市積極創(chuàng)新工作路徑，破解工作難題。一是針對集體土地建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)難的問題，在全省率先研究出臺了集體土地上新建農(nóng)民集中居住區(qū)項(xiàng)目審批和招投標(biāo)工作的指導(dǎo)意見，通過市縣兩級審批部門建立農(nóng)民集中居住區(qū)項(xiàng)目審批“綠色通道”和聯(lián)動機(jī)制，精簡審批材料，減少審批環(huán)節(jié)，壓縮審批時(shí)限，回應(yīng)了基層訴求，填補(bǔ)了政策空白，提供了工作規(guī)范。二是針對項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案把關(guān)問題，在蘇北地區(qū)率先探索建立了市級聯(lián)合審查制度，由市加快推進(jìn)農(nóng)民群眾住房條件改善工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（下簡稱“房改辦”）牽頭，市相關(guān)部門參與，對項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行政策性兼顧和技術(shù)性審查，確保所有項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套達(dá)到“七通九有”（3）標(biāo)準(zhǔn)和“十到位”（4）要求。為了檢驗(yàn)配套政策的適切性和有效性，每個(gè)縣區(qū)選擇2-3個(gè)不同類型的項(xiàng)目，邀請省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院全程參與，高起點(diǎn)謀劃規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，建成了一批“品質(zhì)高、環(huán)境美、配套好、特色亮”的示范項(xiàng)目，為全市農(nóng)房改善工作提供了可資借鑒的范本。

6.全力構(gòu)建長效機(jī)制

農(nóng)房改善是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，H 市多措并舉，全力構(gòu)建農(nóng)房改善的長效機(jī)制。一是開展“家家到”督查指導(dǎo)。由市分管領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)市房改辦、自然資源局等部門和單位，對全市7 個(gè)涉農(nóng)縣區(qū)逐一督查。專項(xiàng)督查堅(jiān)持新開工項(xiàng)目必看、目標(biāo)任務(wù)必過、突出點(diǎn)問題必談，采取看現(xiàn)場、聽匯報(bào)、查臺賬等方式進(jìn)行，通過全方位、立體式的檢查，全面掌握縣區(qū)農(nóng)房改善組織體系建設(shè)情況、政策落實(shí)情況、項(xiàng)目推進(jìn)情況、目標(biāo)分解情況。二是完善農(nóng)房改善項(xiàng)目庫。圍繞全市所有在建項(xiàng)目進(jìn)行全面排查，逐個(gè)甄別，剔除不符合省市要求的項(xiàng)目，匯總形成了準(zhǔn)確的在建項(xiàng)目清單，完善了農(nóng)房改善項(xiàng)目庫。圍繞省定三年改善任務(wù)，初步編制了2020-2021年全市農(nóng)房改善項(xiàng)目，進(jìn)一步充實(shí)了項(xiàng)目庫。同時(shí)，還研究制定了H市農(nóng)房改善項(xiàng)目庫建設(shè)管理辦法，明確項(xiàng)目入庫、管理等長效機(jī)制。三是建立月度統(tǒng)計(jì)監(jiān)測平臺。研究制定了H 市改善農(nóng)民群眾住房條件統(tǒng)計(jì)監(jiān)測辦法，并以市委辦公室和市政府辦公室名義正式下發(fā)，便于及時(shí)、準(zhǔn)確掌握各縣區(qū)農(nóng)房改善工作進(jìn)展情況。主要圍繞各縣區(qū)所轄行政區(qū)域內(nèi)的新建農(nóng)房改善項(xiàng)目、規(guī)劃保留自然村莊改造提升項(xiàng)目、貨幣安置農(nóng)戶和自建住房農(nóng)戶等情況開展監(jiān)測，按月由各縣區(qū)定時(shí)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)直報(bào)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)及時(shí)上報(bào)、定期更新，保證了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

四、結(jié)論與討論

H 市是地處沿海發(fā)達(dá)省份的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其農(nóng)房改善項(xiàng)目實(shí)踐中的多元化探索不僅滿足了農(nóng)村住房弱勢群體的農(nóng)房改善需求，也回應(yīng)了處于住房分化不同階層的異質(zhì)性農(nóng)民差異化的住房訴求，1.7 萬戶農(nóng)民住房條件得到實(shí)質(zhì)性改善，從而贏得了廣大農(nóng)民群眾的擁護(hù)和支持，為同類型地區(qū)的農(nóng)房改善工作提供了有益的參考和借鑒。然而，政府主導(dǎo)下的自上而下的農(nóng)房改善工作是一項(xiàng)大規(guī)模和長時(shí)期的民生工程，牽涉到的配套政策面廣量多、建設(shè)資金額度巨大、利益群體犬牙交錯、軟件建設(shè)紛繁復(fù)雜，一旦處理不好，將會事與愿違，不僅農(nóng)民的居住權(quán)益受損，而且還會影響到全社會的安全與穩(wěn)定，因此必須用辯證的思維來看待這項(xiàng)工作［16］，既要有歷史的責(zé)任感，搶抓機(jī)遇順勢而為，又要尊重歷史規(guī)律，穩(wěn)扎穩(wěn)打循序漸進(jìn)，確保此項(xiàng)工作能夠取得實(shí)實(shí)在在的成效。此外，農(nóng)房改善的同時(shí)也改變了農(nóng)民的生活空間和農(nóng)村的社區(qū)秩序，因而也產(chǎn)生了農(nóng)民生活方式變遷和農(nóng)村社區(qū)秩序重塑的問題。

（一）農(nóng)房改善后農(nóng)民生活方式的變遷

農(nóng)房改善屬于空間意義上的農(nóng)村變革。就空間這一議題而言，經(jīng)典社會學(xué)重點(diǎn)關(guān)注的是社會空間現(xiàn)象的本質(zhì)聯(lián)系、結(jié)構(gòu)功能、發(fā)展規(guī)律等維度。在現(xiàn)象學(xué)看來，用幾何學(xué)、物理學(xué)的空間觀念去觀察和揭示日常生活中的經(jīng)驗(yàn)空間，可能會忽略作為意義基礎(chǔ)的生活世界。因此，哈貝馬斯、胡塞爾等學(xué)者更加重視以生活世界為基礎(chǔ)的社會空間。實(shí)際上，這就是從單純的客觀主義立場轉(zhuǎn)向注重主觀性的立場，從抽象的科學(xué)世界轉(zhuǎn)向具體的日常生活世界?，F(xiàn)象學(xué)強(qiáng)調(diào)從主觀性出發(fā)來認(rèn)識社會生活的空間關(guān)系，不僅重視知覺表象的主觀意識，而且還從身體的處境、身體的行動和身體的環(huán)境與經(jīng)歷來看知覺形成的整體性。因此，農(nóng)房改善帶來的不只是物理意義上的空間變革，還有社會生活意義上的空間變化。

從生產(chǎn)方式上看，農(nóng)業(yè)型社區(qū)農(nóng)民搬入新社區(qū)后，由于新型社區(qū)有新的社區(qū)管理制度，農(nóng)機(jī)具、農(nóng)作物等各類物品都不能隨意擺放，農(nóng)作物的晾曬空間也極為有限，農(nóng)民的生產(chǎn)方式與新的社區(qū)管理方式可能存在矛盾。從社會關(guān)系上看，農(nóng)房改善后的社區(qū)居民仍然會保留著以傳統(tǒng)社區(qū)為單位的人情往來，但是在新的更加局促的空間中，居民之間的社會交往會受到一定限制。傳統(tǒng)社區(qū)中的空間形態(tài)與傳統(tǒng)的社會交往方式是相互契合的，一旦空間發(fā)生變化，傳統(tǒng)的社會交往方式還在延續(xù)，就會與新社區(qū)的物理空間發(fā)生矛盾。鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)習(xí)慣也可能在局促的新型空間中受到一定限制，如紅白喜事很難能再按照原有的習(xí)俗進(jìn)行辦理。

此外，農(nóng)村新型社區(qū)空間的變化，除了鄰里交往受限，以傳統(tǒng)大家族為單位的活動也逐漸減少。在傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民往往有可以上溯幾代甚至十幾代的血緣、姻親關(guān)系，形成了基于熟人社會的交往活動。然而，在新型農(nóng)村社區(qū)中，這種交往活動將會受到空間限制。隨著大家庭活動的減少，農(nóng)民對家族的認(rèn)同感也必將逐漸下降，鄉(xiāng)村社會的“原子化”趨勢會在新型農(nóng)村社區(qū)得到進(jìn)一步強(qiáng)化。此外，在環(huán)境衛(wèi)生、公共空間使用、作息習(xí)慣等方面，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū)也存在一些差異，農(nóng)民對此的調(diào)整需要較長的時(shí)間才能完成。

（二）農(nóng)房改善后農(nóng)村社區(qū)秩序的重塑

農(nóng)房改善后形成的新型農(nóng)村社區(qū)是一種在行政力量支持下建立起來的農(nóng)村社區(qū)，改變了以往的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)秩序，農(nóng)民從傳統(tǒng)的農(nóng)村社會關(guān)系中“脫嵌”了。在新型社區(qū)中，地方政府通過資源輸入來維系社區(qū)的基本秩序，但由于新型農(nóng)村社區(qū)數(shù)量較多，每個(gè)社區(qū)所能得到的行政資源和經(jīng)濟(jì)資源就較為有限。在此種條件下，為了維系社區(qū)的基本秩序，地方政府的行政動員必須和社區(qū)自身自治能力的發(fā)揮結(jié)合起來。然而，在農(nóng)房改善后的新型社區(qū)中，地方政府的資源輸入和行政權(quán)力介入?yún)s很難激活農(nóng)民參與社區(qū)事務(wù)的主動性，社區(qū)秩序的維系幾乎全部依賴外部力量和資源的扶持。

與城市社區(qū)不同，新型農(nóng)村社區(qū)中的農(nóng)民雖然在空間上被打散，但他們的社會關(guān)聯(lián)并未完全消失，傳統(tǒng)社區(qū)秩序依然具有強(qiáng)大的影響力。從社區(qū)秩序來看，農(nóng)房改善后的新型農(nóng)村社區(qū)會引發(fā)基層治理模式的重構(gòu)，即它喪失了傳統(tǒng)共同體的內(nèi)生秩序，卻又無法形成以市場力量為主導(dǎo)的治理秩序，最終生成的是一種全面依賴政府資源輸入的扶植型秩序。而且，與城市中老舊社區(qū)不同，新型農(nóng)村社區(qū)中的農(nóng)民是以整體而非個(gè)體的方式進(jìn)入社區(qū)，他們無法在短期內(nèi)完成生活方式的現(xiàn)代化改造。在這種社區(qū)形態(tài)中，農(nóng)民失去了基于原有鄉(xiāng)村社會秩序所支撐的安全感，最需要的是政府支持。

從長遠(yuǎn)來看，建立在資源大量輸入基礎(chǔ)上的社區(qū)治理不具有產(chǎn)生內(nèi)生秩序的可能。依靠傳統(tǒng)或者市場力量來達(dá)成自治是社區(qū)具有秩序生產(chǎn)能力的體現(xiàn)，而新型鄉(xiāng)村社區(qū)可能會在一定程度上消解地方社會的內(nèi)生秩序。農(nóng)房改善后，要充分利用原有的鄉(xiāng)村社會記憶來重新實(shí)現(xiàn)新型社區(qū)的社會整合，讓農(nóng)民“嵌入”到新的社會關(guān)系當(dāng)中。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的整合紐帶和社會記憶并未因居住方式改變而完全消失，反而可以在新型農(nóng)村社區(qū)中充分利用，成為社區(qū)整合的精神要素。農(nóng)房改善之后，新型鄉(xiāng)村社區(qū)雖實(shí)現(xiàn)了制度性整合，但從整體上還缺乏認(rèn)同性整合，而社會記憶作為一種精神力量或許能夠成為重建社區(qū)認(rèn)同的一種方式［17］。因此，在農(nóng)房改善后形成的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，不應(yīng)當(dāng)無視和割裂農(nóng)民原有的生活方式和社會關(guān)系，而要充分利用他們原有農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和生活慣習(xí)，幫助他們在新型農(nóng)村社區(qū)中積累認(rèn)同性資本，使其原有的社會記憶能夠得到激活和延續(xù)，實(shí)現(xiàn)從舊社區(qū)秩序向新社區(qū)秩序的平穩(wěn)過渡。

注釋：

（1）九靠近兩遠(yuǎn)離：“九靠近”指靠近污染源、水源地、生態(tài)紅線、鐵路、高速公路、機(jī)場、化工園區(qū)、巷道、油氣管道；“兩遠(yuǎn)離”指遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)和遠(yuǎn)離國省干道。

（2）兩進(jìn)三靠：“兩進(jìn)”指進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)與進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局優(yōu)化后的非政府駐地集鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，包括歷史上被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)；“三靠”指靠近景區(qū)、靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)、靠近重點(diǎn)路段。

（3）七通九有：“七通”指通公路、通自來水、通電、通電話、通有線電視、通互聯(lián)網(wǎng)（含wifi）、通郵（含快遞）；“九有” 指有路燈照明、有公共廁所、有綠化景觀、有公交站點(diǎn)、有垃圾收運(yùn)設(shè)施、有污水處理設(shè)施、有衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、有文體活動設(shè)施、有黨群綜合服務(wù)中心。

（4）十到位：指公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、健康養(yǎng)老、文化體育、公共交通、市政公用、公共安全、商貿(mào)物流、環(huán)境保護(hù)、政務(wù)服務(wù)十項(xiàng)配套到位。