“十四五”甘肅新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究

孫 倩

(甘肅省發(fā)展和改革委員會 規(guī)劃處，蘭州 730030)

提要：新型城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的必由之路，也是我國當前發(fā)展經(jīng)濟最大的內(nèi)需潛力和動能所在。甘肅省作為我國西部地區(qū)欠發(fā)達省份，由于諸多因素的影響，不僅其城鎮(zhèn)化水平相對較低，而且有相當一部分資源依賴型城市面臨著城市轉(zhuǎn)型的問題。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅是甘肅省經(jīng)濟社會實現(xiàn)快速和可持續(xù)發(fā)展的基本途徑，也是甘肅推進高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。在查閱文獻和開展實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了甘肅城鎮(zhèn)化的階段特征、主要問題和發(fā)展?jié)摿?，提出了積極推進甘肅新型城鎮(zhèn)化的思路與舉措。

一、引言

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，高質(zhì)量城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必要條件。甘肅是絲綢之路經(jīng)濟帶沿線的重要省份，也是黃河文明的發(fā)源地，“一帶一路”建設(shè)與黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略的深入實施，將為甘肅省帶來新的發(fā)展機遇[1]。一是“一帶一路”建設(shè)是甘肅發(fā)展的最大機遇。甘肅地處絲綢之路的黃金地段，全長1 650千米，占陸上絲綢之路的1/4，中國境內(nèi)的1/2，是“絲綢之路經(jīng)濟帶”的重要組成部分。新時代甘肅融入“一帶一路”發(fā)展，加大向西開放，積極融入中新南向通道建設(shè)，推進區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于提升沿線重要節(jié)點城市的發(fā)展水平，吸納大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，為全省深入實施以促進人的城鎮(zhèn)化為核心、以提高質(zhì)量為導向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供堅實支撐。二是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的實施，是甘肅踐行生態(tài)綠色發(fā)展的城鎮(zhèn)化理念，在沿黃地區(qū)積極探索富有甘肅特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子，不斷改善人民群眾生活，讓黃河成為造福人民的幸福河的重要契機。

伴隨著甘肅省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，在未來一段時期內(nèi)城鎮(zhèn)化仍有較大的優(yōu)化提升空間，實現(xiàn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的任務十分艱巨。立足省情，摸清全省城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀水平和特征，厘清城鎮(zhèn)化發(fā)展中的關(guān)鍵問題，抓住國家實施“一帶一路”和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略重大發(fā)展機遇，逐步化解發(fā)展過程中逐漸凸顯的各項矛盾，準確判斷發(fā)展方向，明確“十四五”時期全省新型城鎮(zhèn)化主要任務，從空間布局、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)融合等方面入手，發(fā)揮優(yōu)勢，補齊短板，不斷優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換增長動力，精準發(fā)力，促進城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展，從而推動全省經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

二、甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段、現(xiàn)狀和特點

2010—2018年，甘肅省城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平提升了近10個百分點，增速快于全國和西北地區(qū)平均水平，公共服務水平不斷提升，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進，城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了較大的成就。與此同時，甘肅省作為內(nèi)陸欠發(fā)達省份，發(fā)展不平衡不充分的情況非常突出，表現(xiàn)為經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)依然薄弱，地區(qū)間存在不平衡加劇的現(xiàn)象，城市發(fā)展出現(xiàn)分化，經(jīng)濟支撐力不強等現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化總體質(zhì)量還不高。

(一)發(fā)展階段

新中國成立以來，甘肅省城鎮(zhèn)化大體經(jīng)歷了迅速發(fā)展、基本停滯和快速發(fā)展三個階段。一是迅速發(fā)展階段(1949—1960年)。這一時期，城鎮(zhèn)人口由1949年的 91.66萬人增加到 1960 年的219.53萬人[2]。二是基本停滯階段(1961—1978年)。在經(jīng)濟建設(shè)困難時期，甘肅省壓縮基本建設(shè)項目，大量精簡下放城市人口，先后撤銷了張掖市、白銀市、平?jīng)鍪?、酒泉市和臨夏市。城鎮(zhèn)人口占比由1960年的17.65%下降為1978年的14.41%，甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展處于低谷狀態(tài)。三是快速發(fā)展階段(1979年至今)。改革開放以來，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，甘肅省城鎮(zhèn)化得到了較快的發(fā)展。城鎮(zhèn)人口由1978年的269.44萬人增加到2018年的1 257.71萬人。

(二)發(fā)展特征

進入21世紀以來，甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展速度逐步加快。2005年全省城鎮(zhèn)化率達到30%，城鎮(zhèn)化跨入快速發(fā)展階段。特別是黨的十八大以來，甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展速度和質(zhì)量明顯提升，呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征。

一是政策引領(lǐng)。甘肅省委、省政府高度重視城鎮(zhèn)化發(fā)展，2014年5月，甘肅省政府印發(fā)實施《甘肅省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，系統(tǒng)謀劃和部署了甘肅省城鎮(zhèn)化建設(shè)工作。2019年10月1日，甘肅省委、省政府印發(fā)實施《建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制和政策措施的實施意見》，從城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化、農(nóng)民收入增長等方面對全省城鎮(zhèn)化建設(shè)進行了再部署。一系列政策措施支撐和推動甘肅特色新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。

二是中心城市帶動。蘭白都市圈，酒嘉、金武城市群，平慶、天水和關(guān)中平原城市群取得較快發(fā)展。通過城中村改造、新區(qū)建設(shè)推進了中心城區(qū)的發(fā)展。中心城市發(fā)展促進了全省經(jīng)濟社會較快發(fā)展。2018年，占全省土地面積21.6%、占全省人口34.7%的17個設(shè)市城市，1個國家級新區(qū)完成了甘肅省生產(chǎn)總值的64%、工業(yè)增加值的86%、固定資產(chǎn)投資的63%、社會消費品零售額的 70%、房地產(chǎn)投資的92%，地方財政收入占到了全省地方財政總收入的71%。

三是空間優(yōu)化。甘肅省共有17個設(shè)市城市、1個國家級新區(qū)(見表1)。按照2018年底城區(qū)常住人口計算，其中：Ⅱ型大城市3個(蘭州、天水、武威)，中等城市4個(隴南、平?jīng)?、張掖、白銀)，Ⅰ型小城市7個(酒泉、定西、慶陽、臨夏、嘉峪關(guān)、金昌、蘭州新區(qū))、Ⅱ型小城市4個(華亭、敦煌、玉門、合作)，建制鎮(zhèn)892個。初步形成了以西隴海蘭新經(jīng)濟帶甘肅段、呼包銀-蘭西拉經(jīng)濟帶甘肅段和慶陽—平?jīng)觥焖煽h徽縣—武都經(jīng)濟帶為依托的“一橫兩縱六區(qū)”城鎮(zhèn)化發(fā)展空間格局[3]。

表1 2018年甘肅省城市類別

四是公共服務水平明顯提升。甘肅省教育、醫(yī)療、文化體育、社會保障等公共服務水平逐步提高，2018年民生支出2 983.8億元，占財政總支出的79.1%。全省城鎮(zhèn)供水普及率達到97.9%、垃圾處理率99.51%、燃氣普及率90.91%，建成區(qū)綠化覆蓋率達到33.5%。

三、甘肅省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的主要問題及原因分析

從實地調(diào)研情況來看，甘肅省各市城鎮(zhèn)化水平發(fā)展很不平衡。其中最高的嘉峪關(guān)要比最低的隴南高59.13個百分點，張掖、武威、天水、平?jīng)?、慶陽、定西、隴南7個市低于全省水平。當前，甘肅省推進城鎮(zhèn)化主要的困難是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，集聚經(jīng)濟和人口的能力不足；農(nóng)村人口就業(yè)能力不足，落戶城鎮(zhèn)意愿不強；一些城市落戶仍然存在政策障礙和隱形門檻，政策落實不徹底；各地財政支出壓力大，難以為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供均等化基本公共服務；全省營商環(huán)境和基礎(chǔ)條件相對優(yōu)勢不大，大規(guī)模吸引省外適齡人口和高素質(zhì)勞動力落戶難度較大。產(chǎn)生這些問題的原因主要有以下幾個方面。

一是自然生態(tài)環(huán)境的制約。甘肅省生態(tài)環(huán)境脆弱，人口和經(jīng)濟承載力不強，很大程度上限制城市發(fā)展、職能發(fā)揮、空間布局。甘肅省省域呈帶狀走向，南北瀕臨荒漠、高山，省內(nèi)地形復雜多樣，部分城市分布在山間河谷地區(qū)，城市擴展的用地條件不佳，城鎮(zhèn)化發(fā)展空間受限，缺乏廣闊腹地。多數(shù)城市地下水嚴重超采，水資源短缺。甘肅省一些礦產(chǎn)資源型城市賴以成長的煤、銅、鎳、石油、鐵等礦藏，面臨資源貧化或后備資源供給能力不足等問題[5]，這對各個城市的長久發(fā)展造成很大影響。

二是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱。甘肅省經(jīng)濟總量較小，工業(yè)化程度不高，產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)人口能力較弱，制約城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，就業(yè)吸納能力弱的采礦業(yè)與傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)比重較高，就業(yè)吸納能力強的裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)比重較低，不利于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。

三是基本公共服務保障能力不足。甘肅省地方財力弱，基本公共服務短板制約仍然比較明顯。全省部分中低收入家庭住房困難問題依然存在。醫(yī)療衛(wèi)生資源仍然緊缺、優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與全國平均水平仍然存在較大差距?；竟卜展┙o能力與戶籍制度改革、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶實際需求還存在較大差距。就業(yè)培訓資源質(zhì)量不高、數(shù)量不足，大多數(shù)農(nóng)民工技能素質(zhì)不適應產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要，農(nóng)民工就業(yè)難、企業(yè)招工難的結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

四是城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺乏。甘肅省仍處于城鎮(zhèn)化建設(shè)的高投入階段，在整改基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務配套設(shè)施的過程中，投入資金是必需的，資金來源問題亟待解決。甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金來源主要是財政資金、銀行貸款和企業(yè)自籌資金，渠道比較單一。

四、疫情對城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)和修正

一場突如其來的新冠肺炎疫情，對經(jīng)濟發(fā)展帶來較大沖擊，同時也給城市發(fā)展理念、思路、方式、路徑等帶來一些新的變化。事實表明，無論是就疫情發(fā)展勢態(tài)還是就防控難度看，以城鄉(xiāng)而論，鄉(xiāng)村明顯好于城市，故此有人放言“大疫止于鄉(xiāng)野”。以城市規(guī)模而論，城市越大則風險越大、管控越難，且管控的代價越高。以城市格局而論，城市中這樣兩類地帶防控難度之大尤為明顯：一是“三高”地帶，即建筑物密度高、居民小區(qū)樓層高、各類人員聚集度高的地帶；二是“三差”地帶，即社區(qū)老、道路窄、環(huán)境亂的地帶。

當下新型城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出兩種演進方向：一是農(nóng)村生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的集聚。這也是一般城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點，城市從本源上說是農(nóng)村生產(chǎn)要素推動和轉(zhuǎn)化的結(jié)果。在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，這種流轉(zhuǎn)集聚仍有很大空間且會明顯提速，尤其在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中方面體現(xiàn)得比較突出。二是經(jīng)濟和人口向大城市及城市群轉(zhuǎn)移集聚。這是基于一般城鎮(zhèn)化之上的深度城鎮(zhèn)化，它構(gòu)成了新型城鎮(zhèn)化的一個標志性特征。這兩次城鎮(zhèn)化并非是分割存在的，而是寓含在同一過程之中。

前一種演進趨勢的形成主要依賴于科技進步和工業(yè)化的發(fā)展，而后一種演進趨勢的形成除此之外還依賴于大城市本身所擁有的強大綜合優(yōu)勢。也正因為如此，二次城鎮(zhèn)化中所轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)的層次和人口的綜合素質(zhì)也明顯好于一次城鎮(zhèn)化。但這兩種演進趨勢在這種自然演進中，也出現(xiàn)了一些新的問題，比如：形成了不同層級城市間梯次化的“虹吸”狀態(tài)，而中小城市及農(nóng)村成為所有大城市虹吸的源頭或落腳點。城市發(fā)展中出現(xiàn)的這些問題，對整個社會的良好發(fā)展帶來諸多問題，比如不利于有效防控重大公共安全風險。應當認識到，新型城鎮(zhèn)化進程同時也是一個自覺的過程，在把握總體發(fā)展趨勢的同時，應當通過科學規(guī)劃和有力舉措來克服與防止自然演進中已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問題，以使新型城鎮(zhèn)化沿著最有利生產(chǎn)力發(fā)展和人民美好生活需要，同時所付成本最低和對未來負面影響最小的方向順利推進。

總結(jié)經(jīng)驗，充分考慮這次疫情對現(xiàn)有城市發(fā)展問題的揭露與警示，在后續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中應突出以下兩個方面：一是把做實做強中小城市作為推動城市發(fā)展的基本導向。應該把發(fā)展中小城市作為甘肅城市發(fā)展的基本原則和主攻方向。但發(fā)展中小城市不是把它們轉(zhuǎn)變成為大城市或特大城市，而是做實做強。結(jié)合中小城市的特色，通過功能劃分與疏解，引導人口和相關(guān)產(chǎn)業(yè)由特大城市主城區(qū)、聚集區(qū)向周邊中小城市疏散轉(zhuǎn)移。二是以提高柔韌性為重要內(nèi)容來改善大城市的建設(shè)格局。疫情的發(fā)生及其防控提醒我們，城市不僅要宏偉大氣，更要舒適安全。在衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量時，應考慮風險承載與防范化解能力這一重要標準。把“多中心+功能組團”的城區(qū)建設(shè)模式與“住宅+公園”的社區(qū)建設(shè)模式的相組合，以此盡可能形成公共安全風險防控的物理與生態(tài)隔帶。

五、“十四五”甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力和基本判斷

城鎮(zhèn)化是甘肅省擴大內(nèi)需，支撐經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要抓手，進一步挖掘潛力，強化政策措施，加大支持力度，力爭甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展邁上新的臺階。

(一)與周邊省區(qū)比較

2018年全國常住人口城鎮(zhèn)化率達到59.58%，甘肅省是47.69%，落后于全國平均水平11.89個百分點，排名全國倒數(shù)第三[6]，僅高于貴州的47.52%和西藏的31%，甘肅省城鎮(zhèn)化速度較慢、質(zhì)量較低。與周邊各省相比(內(nèi)蒙古62.7%、陜西58.13%、寧夏58.88%、山西58.41%、青海54.47%、四川52.29%、新疆50.91%)，甘肅省在城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化速度上都形成了區(qū)域“谷地”[7]。

(二)面臨的挑戰(zhàn)

“十四五”時期，甘肅省實施高質(zhì)量城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的任務依然艱巨，發(fā)展中存在的一系列矛盾逐步凸顯，為城鎮(zhèn)化帶來了一定的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化發(fā)展既要面臨著城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，也要面對大量貧困人口將轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，需要妥善解決其住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、落戶政策等問題；既要面對資源型、高耗能等占較大比重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級困難，經(jīng)濟支撐能力不足，也要面對龐大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)壓力問題；既要提升城市管理效率，也要推動形成以蘭州都市圈為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局；既要突出重點，促進資源和政策向發(fā)展速度快、發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)集聚，“把好鋼用在刀刃上”，又要面對地區(qū)之間城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的問題；既要關(guān)注蘭州發(fā)展的“城市病”和城市空間不足問題，也要積極面對蘭州新區(qū)空間利用效率不高以及妥善處理部分收縮城市的問題；既要促進城鎮(zhèn)的集約高效發(fā)展，也要面對全省和部分地區(qū)地形狹長，多沙漠戈壁，區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施密度低，建設(shè)維護成本高難度大的問題；既要吸引和留住大量高水平人才，也要妥善解決城鎮(zhèn)配套不完善，吸引力不足的問題；既要面對城鎮(zhèn)人口增多對能源資源消耗的加大和環(huán)境污染的問題，也要面對黃河流域上游祁連山、甘南水源涵養(yǎng)區(qū)等區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，全省生態(tài)環(huán)境保護日益嚴格，城鎮(zhèn)化發(fā)展必須向綠色可持續(xù)方向轉(zhuǎn)型的要求。

(三)潛力挖掘

一般認為，城鎮(zhèn)化率由30%上升到70%的過程為經(jīng)濟快速發(fā)展的黃金時期[7]，較低的城鎮(zhèn)化率，也意味著未來有較大的投資發(fā)展空間。甘肅省農(nóng)村人口數(shù)量較大，部分農(nóng)村人口有遷居城鎮(zhèn)的意愿，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍具有一定潛力。按照甘肅省“十三五”規(guī)劃綱要，到2020年常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達到50%、38%以上。從重點人群看，未來潛在的可以在城鎮(zhèn)落戶的省內(nèi)人口主要有：農(nóng)村通過就近城鎮(zhèn)消納人口、農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生、集中在城鎮(zhèn)或縣城郊區(qū)易地搬遷安置人口、插花安置人口、生態(tài)移民人口等。預計“十四五”將有50萬左右重點人口落戶城鎮(zhèn)。從重點地區(qū)看，主要是中心城市和增長點、增長極、增長帶。中心城市主要指蘭州市、天水市。預計“十四五”期間蘭州市主城區(qū)將新增城鎮(zhèn)戶籍人口50萬人以上，蘭州新區(qū)能夠新增30萬人以上，蘭州榆中生態(tài)創(chuàng)新城新增35萬人左右，以天水為中心的隴東南地區(qū)城鎮(zhèn)人口能夠新增35萬人左右。初步測算，“十四五”末甘肅省重點地區(qū)城鎮(zhèn)人口可以增加150萬人左右。從重點產(chǎn)業(yè)看，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，加快帶動新型城鎮(zhèn)化進程。主要是通過十大生態(tài)產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、“五大制高點”的打造，以產(chǎn)業(yè)平臺集聚人口，有效帶動城鎮(zhèn)化人口的集聚和增長，預計產(chǎn)業(yè)帶動甘肅省可吸引城鎮(zhèn)人口增長40萬人左右。從重點政策看，針對甘肅省在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題，及時出臺促進城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策，有效吸引大量省內(nèi)外人口落戶，預計可以促進大約70萬人集中在城鎮(zhèn)居住。

綜合考慮，“十四五”期間，通過經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)帶動、政策支持、工作創(chuàng)新、人才引進、集中搬遷、區(qū)劃調(diào)整等舉措，全力提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。粗略估算，甘肅省城鎮(zhèn)人口可增加300萬人左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率預計可以達到45%以上，在“十三五”發(fā)展基礎(chǔ)上每年增長1.2個百分點。常住人口城鎮(zhèn)化率可以達到60%，每年增長約2個百分點。

(四)基本判斷

全省城鎮(zhèn)化發(fā)展空間仍然較大。甘肅省與全國城鎮(zhèn)化水平相比還有10年左右的差距，經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，貧困人口眾多，城鄉(xiāng)居民收入和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)之間生產(chǎn)效率差距仍然較大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務配套水平較低，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的動力依然非常強勁，全省總體上處于城鎮(zhèn)化快速增長階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有較大發(fā)展空間，預計“十四五”期間甘肅省城鎮(zhèn)化水平年均增幅介于1.4～1.5個百分點之間，至2025年城鎮(zhèn)化水平達到58%左右，與2017年全國城鎮(zhèn)化水平(58.52%)相當。

脫貧攻堅即將面臨“轉(zhuǎn)段”，貧困人口市民化將成為下一階段工作的重要任務。甘肅省受歷史、自然、地理等因素影響，貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深，2018年貧困人口為111萬人，貧困發(fā)生率為5.6%，高于全國水平(1.7%)，全省常住人口占全國的1.89%，而貧困人口占全國集中連片特困地區(qū)比例達到11.87%。目前甘肅省正大力實施脫貧攻堅，未來將有大量貧困人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)就業(yè)和生活。做好深度貧困地區(qū)生態(tài)移民搬遷和易地扶貧搬遷人口的集中安置工作，通過城鎮(zhèn)化妥善解決進城貧困人口的就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、落戶政策等問題，將成為“十四五”期間全省新型城鎮(zhèn)化的重點工作之一。

城鎮(zhèn)化空間布局面臨進一步優(yōu)化。甘肅中部地區(qū)經(jīng)濟比重不斷提升，資源環(huán)境承載能力較好，蘭州市作為省會城市，城市化水平高，經(jīng)濟集聚能力強，公共服務資源集中，但受地理條件限制，中心城區(qū)進一步擴展的空間已經(jīng)不足，作為國家級新區(qū)的蘭州新區(qū)發(fā)展空間較大，經(jīng)濟發(fā)展快，但發(fā)展理念有待優(yōu)化，城市功能亟待完善，需要不斷提升人口吸納能力。河西走廊地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)濟和人口比重的下滑，狹長的地形難以形成發(fā)展腹地，限制了區(qū)域中心城市的形成，部分地區(qū)自然條件嚴酷，大量吸納人口的空間有限。隴東隴南地區(qū)自然條件較好，城鎮(zhèn)化起點低，發(fā)展?jié)摿Υ?，接受關(guān)中輻射帶動作用強，近年來就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化的人口規(guī)模都較大，城鎮(zhèn)化發(fā)展較為活躍，但深度貧困人口眾多，各市州中心城區(qū)經(jīng)濟和人口承載能力有待提升。

六、推動甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

(一) 優(yōu)化城鎮(zhèn)布局

城鎮(zhèn)布局應順應經(jīng)濟發(fā)展和人口流動的客觀規(guī)律，充分發(fā)揮發(fā)展條件好、承載能力強的城市的人口吸納潛力，妥善處理部分城市收縮來來的發(fā)展問題，以都市圈和區(qū)域性中心城市為核心，輻射帶動周邊中小城鎮(zhèn)發(fā)展，提升城市群發(fā)展質(zhì)量[8]。

加強蘭白都市圈在甘肅中部地區(qū)的輻射帶動作用。近年來，甘肅中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快，但吸納人口速度較慢，經(jīng)濟比重和人口比重變動出現(xiàn)偏離，吸納人口的潛力尚未充分發(fā)揮，尤其是省會蘭州市，在經(jīng)濟快速增長的同時，并未同步吸納更多的人口。未來，以蘭白都市圈為核心的甘肅中部地區(qū)將有潛力憑借較強的經(jīng)濟實力，優(yōu)越的區(qū)位條件，明顯的交通優(yōu)勢，集中的教育科研資源，較好的資源環(huán)境承載能力等優(yōu)勢，吸納省內(nèi)更多人口集聚。尤其是國家級新區(qū)蘭州新區(qū)的建設(shè)，為甘肅省構(gòu)建了具有較大發(fā)展空間和較強增長潛力的發(fā)展載體，隨著未來新區(qū)發(fā)展理念的逐步優(yōu)化和城市功能的日趨完善，將有潛力進一步吸引全省人口的集聚?！笆奈濉逼陂g，應充分發(fā)揮以蘭州為核心的蘭白都市圈的核心帶動作用，繼續(xù)發(fā)揮蘭州規(guī)模效應，提升對吸納人口的配套服務能力，更新蘭州新區(qū)建設(shè)發(fā)展理念，加快建設(shè)蘭州白銀國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，推進白銀資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力。加強交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)，提高都市圈一體化水平。探索互利共贏的稅收分享機制和征管協(xié)調(diào)機制，鼓勵社會資本參與都市圈建設(shè)與運營。

提升天水區(qū)域中心城市在隴東隴南地區(qū)的帶動能力。隴東隴南地區(qū)自然條件較好，接受關(guān)中輻射帶動作用強，近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，一些城市近年來也在不斷出臺政策，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)支撐力度不斷加大，對人口的吸引力不斷加大。天水市作為該地區(qū)的區(qū)域中心城市，城鎮(zhèn)人口規(guī)模快速擴大，還吸引了一定比例的外出人口回流，根據(jù)《甘肅統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2010年天水市流出人口規(guī)模為43.77萬人，2017年為36.98萬人，流出人口規(guī)模減小了6.79萬人，出現(xiàn)了人口回流現(xiàn)象。但近年來出現(xiàn)了經(jīng)濟支撐能力不突出，中心城區(qū)人口承載能力不足的現(xiàn)象。“十四五”期間應加強政策和資金扶持，加強與關(guān)中地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡互聯(lián)互通，積極建立城市之間的緊密聯(lián)系，充分借力關(guān)中地區(qū)發(fā)展資源，協(xié)同構(gòu)建以綠色生態(tài)為特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，不斷提高中心城區(qū)經(jīng)濟和人口承載能力，促進城市集約發(fā)展，提升綜合服務功能，形成在隴東隴南地區(qū)具有較強輻射帶動作用的區(qū)域中心。

依托河西走廊節(jié)點型城市，構(gòu)建絲綢之路文化走廊。受自然和地理條件的限制，河西走廊進一步吸納人口的空間有限，未來應以“一帶一路”建設(shè)為契機，發(fā)揮河西走廊厚重的絲路文化底蘊優(yōu)勢，加大對外開放，構(gòu)建文化和城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的國際交流合作平臺，充分挖掘文化資源，加強城市精細化管理水平，不斷提高沿線節(jié)點型城市的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，建設(shè)絲綢之路文化走廊。

推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，不斷提高中小城市產(chǎn)業(yè)支撐能力和公共服務品質(zhì)，促進人口就地就近城鎮(zhèn)化。強化縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務補短板，提高服務鎮(zhèn)區(qū)居民和周邊農(nóng)村的能力。提高貧困地區(qū)中小城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務水平，全力保障和改善民生。

引導收縮城市從擴張向縮量規(guī)劃治理轉(zhuǎn)變。甘肅已經(jīng)出現(xiàn)了一定數(shù)量的收縮城市，“十四五”期間應遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，轉(zhuǎn)變慣性的增量思維，避免大規(guī)模的城市空間擴張帶來的人氣不足和債務隱患問題，充分利用存量空間，引導人口和公共資源向城區(qū)集中，提高集約化發(fā)展水平，降低城市運營成本。

引導沿黃地區(qū)實現(xiàn)綠色發(fā)展。甘肅位于黃河流域上游，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)屏障意義重大，蘭州、白銀、臨夏等沿黃城市，以及位于黃河支流流域的城市，在發(fā)展中需要杜絕粗放的發(fā)展模式，堅持綠色可持續(xù)發(fā)展，更加強調(diào)人與自然和諧相處，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口，科學劃定城市發(fā)展邊界，因地制宜探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，堅決抑制不合理用水需求，著力保護流域水質(zhì)，提升水源涵養(yǎng)能力，使資源利用更加節(jié)約，讓生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過程。

(二)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

按照尊重意愿、自主選擇原則，以人的城鎮(zhèn)化為核心，充分利用城市提供的非農(nóng)就業(yè)機會，有序引導有意愿有能力的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到省外或就地進城市民化，從以鼓勵落戶為目標轉(zhuǎn)向以提供平等公共服務和均等發(fā)展機會為目標，不斷增加進城農(nóng)業(yè)人口的獲得感、幸福感和歸屬感，積極關(guān)注推動貧困人口市民化工作，同時從根本上解決貧困人口問題。

引導農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)出就業(yè)。當前甘肅轉(zhuǎn)到省外就業(yè)的農(nóng)業(yè)人口相對不多，“十四五”時期應加強對農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移服務，做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動技能培訓，加強與省外勞務市場對接力度，建立就業(yè)信息發(fā)布平臺，發(fā)揮好政府和市場就業(yè)中介組織的作用，積極引導有能力有意愿的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)到省外就業(yè)，做好外出轉(zhuǎn)移就業(yè)人口在農(nóng)村的權(quán)益保障工作。

提供均等的基本公共服務。讓全體居民能夠平等地享受各項社會基本公共服務，是以人為本的新型城鎮(zhèn)化應有之義，也是現(xiàn)代化建設(shè)的基本內(nèi)容。建立多渠道住房保障體系，加強大型易地扶貧搬遷安置區(qū)城鎮(zhèn)設(shè)施的配套建設(shè)，優(yōu)先安排進城務工人員居住，建立穩(wěn)定租期和租金等方面的制度，支持其通過住房租賃市場租房長期穩(wěn)定居住。明確一定比例的公辦中小學，優(yōu)先安排貧困人口隨遷子女，確保以公辦學校為主安排農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女就學。

有針對性的加強職業(yè)技能培訓。就業(yè)問題是解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵所在，健全覆蓋貫穿農(nóng)民學習工作終生、適應就業(yè)創(chuàng)業(yè)和成長需要的終身職業(yè)培訓制度，打通農(nóng)民職業(yè)發(fā)展上升通道。把用工企業(yè)納入培訓體系，由政府出資，采取機構(gòu)提供前半程通用能力培訓、企業(yè)提供專業(yè)化職業(yè)技能培訓的方式，實現(xiàn)培訓和就業(yè)的順利對接。未來應不斷加大對農(nóng)村貧困人口較多地區(qū)的勞務對接服務力度，優(yōu)先向農(nóng)村貧困人口提供職業(yè)技能培訓，鼓勵引導企業(yè)積極吸納進城貧困人口就業(yè)。

探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶宅基地指標進城”，推動落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在原籍宅基地復墾騰退的建設(shè)用地指標由輸入地使用。

(三)提升產(chǎn)業(yè)支撐能力

城鎮(zhèn)化直接表現(xiàn)為城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，伴隨著城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化。從一些國家的發(fā)展歷程來看，在城市化成熟之前，實體經(jīng)濟過早空心化將成為經(jīng)濟增長的障礙，近年來甘肅省工業(yè)發(fā)展速度放緩，還面臨著大量農(nóng)村貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)問題，必須堅定不移的提升實體經(jīng)濟發(fā)展水平，不斷吸納人口就業(yè)，加強對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐能力。為解決甘肅省經(jīng)濟支撐能力不足的問題，“十四五”期間必須堅持創(chuàng)新驅(qū)動，堅持綠色發(fā)展，促進各類要素聚集，積極發(fā)展“十大生態(tài)產(chǎn)業(yè)”，搶占“五個制高點”，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高城鎮(zhèn)經(jīng)濟承載能力，吸納農(nóng)村就業(yè)人口，促進人口向城鎮(zhèn)集聚，推動全省城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

完善省域產(chǎn)業(yè)布局。引導蘭白都市圈產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，形成以高端制造業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強蘭州新區(qū)、蘭州高新區(qū)、蘭白承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)等重要產(chǎn)業(yè)載體建設(shè)，構(gòu)建以先進制造和綠色生產(chǎn)為重點的中部綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。完善酒嘉承接先進高載能產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，提升河西走廊先進制造業(yè)承接能力。提升天水承接裝備制造和再制造產(chǎn)業(yè)示范區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚能力，構(gòu)建隴東隴南綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)。

因地制宜發(fā)展黃河流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)。作為黃河流域的上游地區(qū)，甘肅省應引導黃河流域各市縣從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，因地制宜發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、中醫(yī)中藥、文化旅游、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保等綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，積極探索富有本地特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子。祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)、甘南黃河水源涵養(yǎng)區(qū)等生態(tài)功能重要的地區(qū)，不宜發(fā)展大規(guī)模產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，也不宜進行大規(guī)模的城市建設(shè)，應以保護生態(tài)，涵養(yǎng)水源為主，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品。

優(yōu)化蘭州科技創(chuàng)新環(huán)境，提升對全省的引領(lǐng)能力。從世界工業(yè)化、城市化發(fā)展的歷程來看，城市歷來是創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的主要平臺，而且只有在城市化發(fā)展到一定階段，城鄉(xiāng)要素充分交流以后，農(nóng)村活力才能被激發(fā)。城市人口的增加不僅會提高城市總產(chǎn)值，而且會提高人均生產(chǎn)效率。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，得益于人口，尤其是高素質(zhì)人才在城市中集聚，同時大量的科研機構(gòu)和科研經(jīng)費投入，提供了專業(yè)化、多樣化的交流網(wǎng)絡環(huán)境，使得技術(shù)創(chuàng)新在城市中更容易實現(xiàn)。蘭州作為省會城市，擁有蘭州大學、中國科學院蘭州分院等一大批知名高校和優(yōu)質(zhì)科研機構(gòu)，與國內(nèi)外知名高校和科研院所也有著良好的合作關(guān)系?！笆奈濉逼陂g，蘭州需要不斷優(yōu)化公共服務配套和生態(tài)文化環(huán)境水平，發(fā)揮知名高校和科研院所的科研創(chuàng)新優(yōu)勢，加強對高素質(zhì)人才的吸引力，進一步增強城市發(fā)展的包容性，降低創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的成本，推動社會縱向流動，充分激發(fā)各類市場主體的活力，不斷提高科技創(chuàng)新和成果應用對全省產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)能力，促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

發(fā)展優(yōu)質(zhì)便捷的城鎮(zhèn)服務業(yè)。滿足人民基本生活需求的服務業(yè)是城市存在的基礎(chǔ)，也是一個城市的魅力所在。城市是能提供舒適、便捷生活條件的場所，未來的城市發(fā)展需要不斷提高城區(qū)人口密度，增加各級城市臨街商業(yè)服務業(yè)場所供給，為城市居民工作和生活提供便利的消費服務設(shè)施條件，建設(shè)活力街區(qū)，留住城市生活的“煙火氣”，更好的服務市民生活。與此同時，也需要創(chuàng)造城市便利創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的空間和政策條件，讓服務業(yè)業(yè)主穩(wěn)定下來，提高服務質(zhì)量，打造百年“服務老店”，為消費升級提供條件[9]。

結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展高水平職業(yè)教育。深入貫徹落實習近平總書記考察山丹培黎學校時的重要講話精神，緊密對接全省產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展職業(yè)教育，培養(yǎng)專業(yè)化技術(shù)人才，培育一大批大國工匠，服務甘肅省實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

(四)提高城市發(fā)展品質(zhì)

城市是人民的，城市建設(shè)需要堅持以人民為中心的發(fā)展理念，拿出“繡花”功夫，構(gòu)建精致化的城市空間，建立精細化的治理體系，積極應用新技術(shù)，貫徹生態(tài)文明理念，不斷提高城市品質(zhì)，讓群眾過得更幸福。

積極應用新技術(shù)，加強智慧化精細化的城市管理。智慧城市建設(shè)將不斷提高城市居民的獲得感與幸福感，數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市運營管理模式將不斷提高城市運營效率，基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的新一代信息技術(shù)的推廣和應用，將會影響到城鎮(zhèn)化發(fā)展的方方面面，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要不斷擁抱新技術(shù)。應加快推進蘭州、金昌、白銀等7個國家智慧城市試點建設(shè)，積極應用新一代互聯(lián)網(wǎng)科技，完善網(wǎng)絡信息基礎(chǔ)設(shè)施，建立數(shù)字化城市管理平臺，加強城市經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施運營、能源調(diào)度和節(jié)能、社保體系運營、治安網(wǎng)格化監(jiān)控等的系統(tǒng)集成，增強城市管理綜合統(tǒng)籌能力。

轉(zhuǎn)變蘭州新區(qū)發(fā)展理念。促進功能集聚，集中精力打造城市核，推動城市的公共服務、行政管理、商務金融、商業(yè)消費等功能在空間上疊加集聚，打造城市功能完備的城市核心。通過功能、服務、消費等功能的疊加來塑造城市核，承載人口消費和服務功能，集聚城市人氣，推動功能集聚，塑造城市新核。加密新城新區(qū)路網(wǎng)密度，提高消費便利度，按照中央城市工作會議精神要求，實行“小街區(qū)，密路網(wǎng)”的布局模式，降低城市開發(fā)尺度，率先在城市核心區(qū)加密道路密度，降低道路間距，增加便于行人和非機動車出行的各類設(shè)施供給，增加臨街商業(yè)服務業(yè)場所供給，為新區(qū)的居民工作和生活提供便利的設(shè)施條件，增加消費便利化設(shè)施條件，建設(shè)活力街區(qū)。實施土地混合利用，提高空間利用效率，允許和鼓勵土地混合使用，通過用途混合利用提升資產(chǎn)價值，同步降低居民和企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和居住成本，豐富產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)。放寬對土地和建筑用途轉(zhuǎn)變的行政審批條件，簡化審批程序，對符合規(guī)劃的可以實行備案制，優(yōu)化營商環(huán)境，切實提高新區(qū)建設(shè)投資便利化程度。

(五)建立城鄉(xiāng)融合機制

甘肅省城鎮(zhèn)化水平仍低于全國平均水平，農(nóng)村人口眾多，未來隨著全省城市化水平的提高，隨著農(nóng)村進城人口的不斷增多，農(nóng)村人口減少是一個基本趨勢，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須在這一個基本趨勢下推進。當前農(nóng)村存量用地存在巨大空間可以利用，應充分利用耕地、宅基地和集體建設(shè)用地等存量用地，探索發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進城鄉(xiāng)要素流動，充分盤活農(nóng)村資源。把耕地資源合理利用與生態(tài)保護結(jié)合起來，積極發(fā)展高原夏菜等特色農(nóng)業(yè)，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，創(chuàng)造要素融合、設(shè)施融合和公共服務均等的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局[10]。

創(chuàng)新規(guī)劃管理。鑒于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地在空間使用上的不確定性，在土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃修編時，要根據(jù)發(fā)展的實際需要，預留一定規(guī)模建設(shè)用地，這部分用地在規(guī)劃時不落到具體空間上，未來根據(jù)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的實際需要再逐步落地，這樣既實現(xiàn)了“一本規(guī)劃，一張藍圖”管到底，也有效保障了發(fā)展用地需求。

創(chuàng)新指標使用方式。對可以公開出讓的用地，要采取土地“招拍掛”方式供地；對部分與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的用地需求，可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際狀況捆綁供地；對于具有一定發(fā)展基礎(chǔ)條件的村莊，可以將指標留給有需求的村集體，允許村集體經(jīng)濟組織以用地指標入股方式參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓村集體共享發(fā)展紅利。

采用點狀供地和彈性供地等靈活形式，促進休閑旅游與農(nóng)業(yè)的結(jié)合，積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。簡化農(nóng)村集體建設(shè)用地用于餐飲、住宿等鄉(xiāng)村休閑服務業(yè)發(fā)展和休閑娛樂設(shè)施建設(shè)的行政審批程序。探索小塊用地開發(fā)，吸引中小投資者參與投資建設(shè)。