制度優(yōu)勢與治理效能

夏文斌，安欽棟

（1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100029；2.石河子大學 馬克思主義學院，新疆 石河子 832003）

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會提出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！盵1]制度是人類行為的規(guī)范，而制度優(yōu)勢則是一個國家在社會實踐過程中探索并總結(jié)出來的、能夠引領(lǐng)社會進步的獨特制度體系。如何把握制度優(yōu)勢的多維視角、明晰治理效能的基本標志，并在中國特色社會主義偉大實踐中不斷將我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，這是我們在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的征程中必須不斷探索、不斷總結(jié)的時代命題。

一、制度優(yōu)勢的多維視角

制度優(yōu)勢不是人類主觀意志的產(chǎn)物，而是在人們的社會實踐中逐步形成的、體現(xiàn)著對有效變革世界的行為規(guī)范的深刻把握。制度優(yōu)勢是人類在實踐探索、思想碰撞、問題倒逼和制度比較的相互交織中總結(jié)提煉而成的，甚至是在面臨挑戰(zhàn)、付出教訓的風雨歷程中總結(jié)而成的。而對于中國特色社會主義制度優(yōu)勢的認識和把握，則需要我們在更深遠的歷史時空、更鮮明的實踐探索、更開闊的國際比較中加以提煉。

（一）歷史的視角

制度從其產(chǎn)生、發(fā)展到相對固定，有一個歷史過程。確認一個制度的優(yōu)勢和劣勢，不能從制度文本出發(fā)，而必須從制度產(chǎn)生和發(fā)展的歷史過程出發(fā)。習近平指出：“中國特色社會主義國家制度和法律制度是在長期實踐探索中形成的，是人類制度文明史上的偉大創(chuàng)造?！盵2]4我們要深入分析：哪些制度在推動歷史進步中發(fā)揮過重要作用；哪些制度的提出符合歷史發(fā)展規(guī)律和中國國情且具有框架示范和價值導向的總體優(yōu)勢，但隨著現(xiàn)實條件的變化，需要作出一些局部和細節(jié)的調(diào)整；還有哪些制度盡管解決了一時的現(xiàn)實問題，但隨著歷史的發(fā)展，失去了引領(lǐng)歷史進步的價值。1992 年，鄧小平在南方談話中說：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！盵3]372

中國共產(chǎn)黨在帶領(lǐng)中國人民革命、建設(shè)和改革的歷史進程中，總是善于將歷史實踐提升為基本經(jīng)驗，進而再上升到制度層面。比如在抗日戰(zhàn)爭時期，為了反對國民黨的獨裁統(tǒng)治、建立最廣泛的抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國共產(chǎn)黨提出了政權(quán)建設(shè)的“三三制”，即在政權(quán)機構(gòu)和民意機關(guān)的人員名額分配上，代表工人階級和貧農(nóng)的共產(chǎn)黨員、代表和聯(lián)系廣大小資產(chǎn)階級的非黨左派進步分子和代表中等資產(chǎn)階級、開明紳士的中間分子各占1/3。從歷史視角來審視“三三制”的制度優(yōu)勢，我們就可以發(fā)現(xiàn)，這一制度對于團結(jié)更廣泛的力量來打擊日本帝國主義發(fā)揮了重要作用，同時對于加強民主政權(quán)建設(shè)也具有重要的引領(lǐng)意義。時過境遷，盡管當時的抗日任務已經(jīng)完成，但我們依然需要加強黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線，團結(jié)國內(nèi)外一切可以團結(jié)的力量來為實現(xiàn)中華民族偉大復興的目標任務而奮斗。從這個意義上來說，“三三制”的制度優(yōu)勢應當在新時代的具體環(huán)境中不斷得以鞏固和發(fā)展。

（二）現(xiàn)實的視角

現(xiàn)實社會是由不同的需求、不同文化背景的人所組成的。馬克思提出，人的本質(zhì)是“一切社會關(guān)系的總和”[4]501。在復雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，人們的利益沖突不可避免，為了破解由于利益紛爭而給社會秩序帶來的不穩(wěn)定因素，就需要我們建構(gòu)制度以規(guī)范人們的行為。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟向縱深領(lǐng)域推進，一系列新的問題也隨之出現(xiàn)，其中生態(tài)環(huán)境保護就成為了一個突出的問題。由于我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的任務尚未完成，經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在矛盾導致生態(tài)紅線屢屢被突破，重發(fā)展、輕保護或者先發(fā)展、后保護的理念和行動，給我國的生態(tài)環(huán)境保護工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。為此，十九屆四中全會進一步明確了生態(tài)保護的制度體系，包括實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，建立全面的資源高效利用制度，健全生態(tài)保護和修復制度，嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度，等等。習近平曾指出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”[5]264。新時代生態(tài)文明建設(shè)要堅持“人與自然和諧共生”的基本原則，堅持“綠水青山就是金山銀山”重要戰(zhàn)略發(fā)展理念。新中國成立70 多年來，特別是改革開放40 多年來，我國深刻吸取西方發(fā)達國家先發(fā)展、后治理的教訓，通過多措并舉，加強制度建設(shè)，在更高層面構(gòu)建人與自然和諧統(tǒng)一的關(guān)系，使得經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的能力進一步加強，人們保護自然的意識進一步提升。應當承認，正是因為中國特色社會主義制度能夠面對現(xiàn)實問題、解決現(xiàn)實問題，所以其制度優(yōu)勢方能得到廣泛的實現(xiàn)。正如習近平所指出的，“衡量一個社會制度是否科學、是否先進，主要看是否符合國情、是否有效管用、是否得到人民擁護”[2]7。

（三）比較的視角

制度優(yōu)勢既要縱向比較，更要橫向比較。中華人民共和國70 多年所走過的道路，特別是改革開放40 多年的風雨歷程，走過了西方發(fā)達國家兩三百年的現(xiàn)代化歷程。從社會主義與資本主義制度的比較視角來看，之所以說社會主義必將超越資本主義制度，是因為以下幾點：一是制度的價值目標不同。資本主義制度的價值是為少數(shù)人服務的，從根本上體現(xiàn)著資本對勞動的剝削。社會主義制度則體現(xiàn)著人民性，體現(xiàn)著人民當家作主的廣泛群眾基礎(chǔ)。二是制度實現(xiàn)主體不同。資本主義制度所強調(diào)的是精英政治，而社會主義制度則以民主集中制為重要的治理方式，集中全國人民之智慧來共同治理國家?？傊?，資本主義制度沒有從根本上解決資本與勞動的對立，所以它不可能長久地調(diào)動最廣大勞動者的積極性和創(chuàng)造性。對此，馬克思曾有過深刻的分析：“如果說資本增長得迅速，那么工人之間的競爭就增長得更迅速無比，就是說，資本增長得越迅速，工人階級的就業(yè)手段即生活資料就相對地縮減得越厲害。”[6]36320 世紀二三十年代，資本主義陣營爆發(fā)的經(jīng)濟危機使得資本主義制度嚴重受挫，由美國發(fā)端的經(jīng)濟大蕭條延及整個世界，進而導致了第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)。美國歷史學家斯塔夫里阿諾斯指出：“1929 年初，股票市場的價格跌到了最低點，世界范圍的經(jīng)濟蕭條隨之而來，而且蕭條的強烈程度和延續(xù)時間都是空前的。造成這一意想不到結(jié)局的一個原因似乎是嚴重的國際經(jīng)濟不平衡，這種不平衡是在（第一次世界大戰(zhàn)之后） 美國大規(guī)模地成為債權(quán)國時發(fā)展起來的?！盵7]696

二、全面把握治理效能的內(nèi)在涵義

治理效能是一個治理行動所產(chǎn)生的效果和作用。治理效能具有多維指標，同時體現(xiàn)著針對不同主體而表達出的不同價值屬性，亦即一項治理有益于某一階層，則被稱之有高效能；而對于不利的某一階層的人來說，他們就可能判定這一治理行為是無效的。如何全面把握治理效能的內(nèi)在涵義，是我們提升治理效能的前提。

（一）從效率與公平的統(tǒng)一中把握治理效能

治理效能首先要體現(xiàn)效率，這種效率就表現(xiàn)在通過某項治理方案和行動，經(jīng)濟增長率得到顯著提升，區(qū)域和國家面貌發(fā)生巨大變化。但僅僅看到這一點，尚沒有完全把握治理效能的要義所在。我們要進一步分析，這種效率是不是建立在相對公平的基礎(chǔ)之上，是否會給全社會帶來整體效益，并且這一切是不是在節(jié)約治理成本的情況下獲得的。我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，一些所謂的經(jīng)濟社會治理看似雷厲風行，其迅速帶來了巨大的經(jīng)濟效益，而且為相關(guān)官員帶來了巨大的政績，但殊不知這是通過破壞公平規(guī)則得來的，由此可能造成的整體效率的損失不可估量。事實上，我們強調(diào)效率與公平的整體統(tǒng)一，其實質(zhì)意義就在于要注重將效率與公平聯(lián)系起來考評治理效能。離開公平的效率和離開效率的公平都不可能提升治理效能。比如，當前城市的房地產(chǎn)開發(fā)，作為當前中國的一項重要經(jīng)濟發(fā)展方式，確實在帶動一個地區(qū)的經(jīng)濟增長、提高人民群眾的生活品質(zhì)方面發(fā)揮著重要作用。但我們僅僅看到這一點還不夠，還必須從人民群眾整體的公平獲益情況中去加以考評，特別是要深入研究如何在維護農(nóng)民利益、堅決不突破農(nóng)耕地剛性約束的角度來有序推進房地產(chǎn)開發(fā)。在這個問題上，美國的市場化房地產(chǎn)政策是我們的前車之鑒。他們在政府“人人享有住房”的號召之下，催生了過度借貸?！斑@種干預使許多人過度借貸，在本不應該擁有財產(chǎn)的情況下卻擁有了財產(chǎn)。這就是2008 年導致大衰退的金融危機的實質(zhì)?！盵8]118在國際貿(mào)易交易中，我們看到一個國家和地區(qū)往往會不適當?shù)靥岣哧P(guān)稅，其意圖就是增加本國收入并保護本國產(chǎn)品不受沖擊，但這種做法難以從根本上達到目的，且只能導致市場治理的混亂?！?969 年以前，哥倫比亞的煙草進口稅率在100%以上時，實際上不可能買到付過關(guān)稅的香煙。在這種高稅率下，對香煙實際征得的進口稅為零，市場上充斥著走私進來的各類外國香煙?！盵9]392

（二）從社會發(fā)展與人的發(fā)展的統(tǒng)一中把握治理效能

近代中國，從曾經(jīng)引領(lǐng)世界文明的歷史大國淪為任西方列強宰割的半封建、半殖民地國家，其中一個重要原因，就是當時的國家統(tǒng)治者不思進取、不思改革，沒有將發(fā)展作為國家和社會治理的重要標尺。正如馬克思對當時的中國現(xiàn)狀所言：“一個人口幾乎占人類1/3 的大帝國，不顧時勢，安于現(xiàn)狀，人為地隔絕于世界因此竭力以天朝盡善盡美的幻想自欺?！盵6]716新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨一直將推進社會發(fā)展與人的全面發(fā)展作為重要治理目標，盡管在這一過程中也曾出現(xiàn)過一些波折，如“文革”時期治理目標的迷失，還比如曾出現(xiàn)過的重視社會發(fā)展而相對忽略人的全面發(fā)展等等。但無論如何，我們的社會治理是沿著社會發(fā)展與人的全面發(fā)展相統(tǒng)一的方向進行的。對此，鄧小平曾深刻指出：“社會主義的優(yōu)越性，歸根到底是要大幅度發(fā)展社會生產(chǎn)力，逐步改善、提高人民的物質(zhì)生活和精神生活?！盵10]251進入新時代，習近平高度關(guān)注社會發(fā)展和人的全面發(fā)展的有機統(tǒng)一，將其作為社會治理成敗得失的一個重要尺度。目前，中國的經(jīng)濟總量已接近100 萬億人民幣，人均達到1 萬美元，特別是我國提出的“兩個一百年”奮斗目標，都在激勵著全國各族人民向著共同方向前行。在這一過程中，習近平反復強調(diào)的是以人民為中心，高度重視脫貧攻堅，調(diào)動各方力量，加快形成全社會參與的大扶貧格局。充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)越性，從系統(tǒng)治理、綜合治理的視角來推進脫貧攻堅，從而保障社會發(fā)展和人的全面發(fā)展目標的實現(xiàn)，這正是我國社會治理的優(yōu)勢和特色所在。

（三）從現(xiàn)實階段性和歷史長期性的統(tǒng)一中把握治理效能

治理效能體現(xiàn)著主體對客體的改造，這種改造既體現(xiàn)著現(xiàn)實的變化，也體現(xiàn)著更長的歷史時空的變化，因而對于治理效能的測評，就需要我們從現(xiàn)實與歷史的統(tǒng)一中來把握。所謂現(xiàn)實階段性，是指以問題為導向，解決了影響社會發(fā)展的緊迫性和瓶頸性問題，由此解放了生產(chǎn)力，推進了社會的變革。所謂歷史性，是指某一治理規(guī)劃，不可能實現(xiàn)一蹴而就的效果，而是需要在長久的時空當中馳而不息地加以推進。對于這兩者我們需要將其作為一個整體來思考和研究。這也意味著，我們需要從現(xiàn)實階段性中來把握歷史長期性，否則這種現(xiàn)實治理效能就難以復制、不可持續(xù)；我們需要從歷史長期性中來把握現(xiàn)實階段性，否則這種治理的歷史效能就難以從根本上解決現(xiàn)實問題。當然，我們還要動態(tài)地看待這兩者的關(guān)系。階段性是歷史的階段性，當某一階段性治理任務完成之后，又會迎來新的階段性治理任務。歷史性是階段的歷史性，某項治理的歷史性從來就不是某個固定不變的歷史治理模式而決定的，總是由無數(shù)個不同階段性治理目標匯集而成的，這種歷史性匯集不是“1+1”式的線性相加，而是體現(xiàn)為一種動態(tài)的變化。例如我國從1994 年以來所推進的財稅體制改革，就是一個既著眼于現(xiàn)實問題，更放眼長遠未來的一次重要的治理改革。20 世紀80 年代，為了鼓勵地方財稅創(chuàng)收的積極性，實行了“包干制度”，這一制度盡管在當時起到了一定的積極作用，但從長遠歷史來看，弊端和不足就表現(xiàn)得非常明顯。因為它既造成了中央政府的財政收入與調(diào)控能力的下降，也使得各地方為了自身利益而刻意分割市場，導致市場有序流通的活力被扼制，從長遠來說國家經(jīng)濟的動力也必然會受到抑制。通過這次由“包干制”到“分稅制”的財稅治理改革，不僅使得中央的財力和調(diào)控力大增，也使得市場經(jīng)濟流通更加規(guī)范有序，而地方財力同樣也獲得了新的可持續(xù)增長空間。

三、將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

（一）強化黨的全面領(lǐng)導，增強全社會的制度執(zhí)行力

中國特色社會主義制度的優(yōu)越性是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國各族人民在偉大的實踐中獲得的，更是在付出了代價和教訓之后獲得的，因而需要我們倍加珍惜，需要我們在實踐中全面執(zhí)行。而要執(zhí)行好中國特色社會主義制度，則需要做到以下幾點：一是通過加強黨的全面領(lǐng)導，強化制度執(zhí)行力。中國共產(chǎn)黨既是中國特色社會主義制度的制定者，也是這一制度的執(zhí)行者。要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導優(yōu)勢，調(diào)動各方面積極因素，全力、全方位落實各項制度?！爸贫鹊纳υ谟趫?zhí)行。各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度”[1]。對于當代中國而言，要切實將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，就必須將制度優(yōu)勢內(nèi)在地融匯進治理過程之中，避免上有政策、下有對策的實用主義做法。否則這樣的治理表面上似乎有效，但因為缺乏制度支撐和保障、更缺乏理論的研究，往往只具有表面一時的效果，長此以往，只能使我們的治理效能受損。二是注重理論和經(jīng)驗總結(jié)，提升全社會制度執(zhí)行力的自覺性。要通過廣泛細致的思想政治工作，從中國特色社會主義所取得的偉大成就出發(fā)，從發(fā)生在廣大群眾身邊的現(xiàn)實變化出發(fā)，引導廣大人民群眾充分認識到中國特色社會主義制度已經(jīng)落地生根并取得了巨大成效，引導他們以更大的熱情來大力推進制度的順暢執(zhí)行。列寧在俄國革命初期就特別強調(diào)理論的總結(jié)以及對廣大人民群眾的教育。早在1910 年他就指出：“歷史發(fā)展的辯證法就是這樣，前一時期的迫切任務是在國內(nèi)生活的各方面實現(xiàn)直接改革，后一時期的迫切任務是總結(jié)經(jīng)驗，使更廣大的階層掌握這種經(jīng)驗，使無比廣大的群眾能夠更堅決、更自覺、更自信、更堅定地再向前進?！盵11]281三是優(yōu)化黨員干部的考評體系。將制度執(zhí)行作為一項重要權(quán)重指標納入考評體系之中，特別是要考察干部將制度優(yōu)勢與本地本部門的實際相結(jié)合、創(chuàng)造性地開展工作并取得成效的情況，對此要大力進行表彰和提拔。反之，對黨的各項制度把握得不深不透，在實際工作中缺乏將制度轉(zhuǎn)化為治理效能舉措的干部要及時進行處理。如此，就會在全社會中形成一種將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的氛圍和價值取向。

（二）在制度優(yōu)勢和治理效能的雙向聯(lián)動中，實現(xiàn)雙向轉(zhuǎn)化

制度優(yōu)勢的發(fā)揮和治理效能的顯現(xiàn)，都不可能僅是靜態(tài)的自我評價。也就是說，我們不能只是從理論推演來評價一項制度的優(yōu)與劣，而必須通過治理效能的實踐來評價制度的性質(zhì)和價值。同樣，我們也不能只從治理效能本身來評價自己，而需要融入制度優(yōu)勢及其落實推進情況來評判治理效能。在兩者的雙向聯(lián)動中促進雙向轉(zhuǎn)化，這是我們將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的基本要求。當我們強調(diào)社會主義以人民為中心的制度優(yōu)勢時，也必須看到脫貧攻堅的治理效能，看到就業(yè)治理效能等等。當我們研究中國經(jīng)濟治理效能的提升，研究綜合國力和生產(chǎn)力水平提升的情況時，就需要回溯中國特色社會主義基本制度的優(yōu)越性，論述中國特色社會主義制度為什么能，而其他社會制度為什么不能，如此，才能將我們的治理效能何以提升的依據(jù)研究得更透更實。當然，從歷史發(fā)展的進程來說，制度優(yōu)勢和治理效能都不是絕對不變的。面對新情況、新挑戰(zhàn)，我們或許會在治理效能中發(fā)現(xiàn)過去的方式方法需要進行調(diào)整，進而我們也需要通過當下的治理實踐，進一步發(fā)展和優(yōu)化中國特色社會主義制度。如此循環(huán)往復，我們就能做到無論風云如何變幻，都能在可持續(xù)的進程中推進制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化?？傊?，我們必須辯證地認識制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能這一歷史過程，這一過程不是一個從制度到治理的線性單向的過程，而是兩者相互融合、互為條件、相互聯(lián)動的過程。

（三）在合規(guī)律性與合目的性的結(jié)合中實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化

制度優(yōu)勢能否真正有效地轉(zhuǎn)化為治理效能，取決于兩個前提：一是制度優(yōu)勢能否體現(xiàn)出社會歷史規(guī)律性的優(yōu)勢。歷史上的統(tǒng)治者，為了美化其統(tǒng)治的合法性，往往將其統(tǒng)治制度描繪成最好、最具優(yōu)勢的制度。但事與愿違，隨著這種反動統(tǒng)治者的倒臺，這一所謂的制度優(yōu)勢也如過眼煙云，消失得無影無蹤。與之形成鮮明對比的是，中國特色社會主義制度是根據(jù)馬克思主義基本原理，在波瀾壯闊的社會主義偉大實踐中形成的，所以這一制度日益顯示出強大的生命力和無比的優(yōu)越性，因為中國特色社會主義制度是對歷史唯物主義關(guān)于社會基本矛盾、社會發(fā)展的動力、社會結(jié)構(gòu)的構(gòu)建等社會歷史規(guī)律的深刻把握。正是對這些科學真理的全面把握和運用，才使得中國特色社會主義制度所體現(xiàn)出的優(yōu)勢能夠經(jīng)得起歷史和人民的檢驗，才能夠形成指導中國人民革命、建設(shè)和改革的根本制度。對此，馬克思早就指出：“理論一經(jīng)掌握群眾，也會變成物質(zhì)力量?！盵4]11毛澤東也認為：“代表先進階級的正確思想，一旦被群眾掌握，就會變成改造社會、改造世界的物質(zhì)力量?！盵12]320二是制度優(yōu)勢是否體現(xiàn)在符合人民群眾的目的需要。在中國革命和建設(shè)史上，就曾出現(xiàn)過一些自稱精通馬克思主義理論的人，不考慮中國的實際和人民的訴求，片面從馬克思、恩格斯的“本本”中尋找答案，結(jié)果所形成的制度難以解決實際問題，更得不到廣大人民群眾的認同。為此，就需要我們從合目的性的角度來研究這種轉(zhuǎn)化問題。所謂合目的性，是指現(xiàn)實事物所體現(xiàn)的主體需要和訴求。在人類改造世界的歷史長河之中，首先第一位的是人本身的需要，需要是生產(chǎn)的動力，生產(chǎn)是滿足需要的基本方式。任何一種制度和治理方式，只有滿足人們生產(chǎn)和發(fā)展的需要，才能夠解決重大現(xiàn)實問題，契合廣大人民群眾的訴求，才得以真正形成其治理效能。

從這個意義上講，只有從合規(guī)律性與合目的性的結(jié)合中來把握制度優(yōu)勢與治理效能的轉(zhuǎn)化，才能從根源上把握住制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的標準和價值。然而，對于從合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一中來把握制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化而言，必須從一個整體系統(tǒng)中加以認識。也就是說，我們不能孤立地用合規(guī)律性與合目的性去界定制度和治理，而是要從制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的整體系統(tǒng)中理解一種新治理模式的出現(xiàn)，這種治理模式既是合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一，也是制度優(yōu)勢與治理效能的統(tǒng)一，這是一個質(zhì)變的過程。