研究PPP項(xiàng)目合同管理及其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策

文/劉維宇（中電建生態(tài)環(huán)境集團(tuán)有限公司）

PPP指的是公私合營(yíng)模式，合作雙方的主體為政府和社會(huì)資本，按照合同協(xié)議的形式，形成項(xiàng)目合作伙伴關(guān)系，被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者各類提供公共物品和服務(wù)等方面，發(fā)揮著積極的作用。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)資本方主要負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)等工作，根據(jù)自身的付出獲得相應(yīng)投資回報(bào)；政府方則主要負(fù)責(zé)價(jià)格與質(zhì)量的監(jiān)管。采用的PPP模式，是在特許經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，以簽訂合同協(xié)議的方式，確定主體的職責(zé)和義務(wù)，所以合同管理為重點(diǎn)部分。若合同管理與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范不到位，則會(huì)造成很大的影響。

基于此，深度分析此課題，提出有效管理辦法，有著重要的意義。

一、PPP項(xiàng)目合同參與方與合同體系構(gòu)成

根據(jù)PPP模式運(yùn)作分析，合同參與方主要如下：1）政府。其主要扮演的角色為公共產(chǎn)品或者服務(wù)的購(gòu)買者，也可以為購(gòu)買者的代理人。2）社會(huì)資本方。一般來(lái)說(shuō)，主要包括民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)以及外國(guó)企業(yè)等，通過(guò)整合資金和資源等，推進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)工作開展落實(shí)。3）融資方。合同參與方還包括融資方，例如商業(yè)銀行和出口信貸機(jī)構(gòu)等，能夠?yàn)楣こ倘谫Y，保障工程建設(shè)工作有序推進(jìn)。4）承包商與分包商。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中主要負(fù)責(zé)具體的建設(shè)工作，若項(xiàng)目規(guī)模很大，還會(huì)進(jìn)行細(xì)化分包，由相應(yīng)的企業(yè)承擔(dān)專業(yè)建設(shè)任務(wù)。5）其他主體。除了上述主體外，還包括專業(yè)運(yùn)營(yíng)商和原料供應(yīng)商以及保險(xiǎn)公司等。合作各主體方通過(guò)簽訂合同的方式，形成權(quán)利義務(wù)明晰的關(guān)系，形成PPP合同體系。在PPP項(xiàng)目中形成的合同，主要包括項(xiàng)目合同和股東協(xié)議以及履約合同等。

二、PPP模式下項(xiàng)目合同管理的主要問(wèn)題

（一）充分識(shí)別合同條款風(fēng)險(xiǎn)以及做好合同編制環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)分配

合同談判時(shí)合同條款中應(yīng)當(dāng)充分考慮合同執(zhí)行過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和各方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，合理安排風(fēng)險(xiǎn)分配。在合同簽訂前與政府進(jìn)行商談，明確雙方的權(quán)責(zé)和條件，盡量使風(fēng)險(xiǎn)可控。對(duì)合同管理常見(jiàn)的問(wèn)題，采取相應(yīng)的措施加以防范和應(yīng)對(duì)，具體如下：

（1）合同條款中應(yīng)設(shè)置合理的前提條件及前提條件未滿足時(shí)的解決條款：對(duì)不可抗風(fēng)險(xiǎn)或者其他風(fēng)險(xiǎn)造成的問(wèn)題，必須要明確解決方案，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效分配，保障項(xiàng)目有序推進(jìn)。

（2）合同條款應(yīng)對(duì)項(xiàng)目融資做出安排：明確融資方的主債權(quán)與擔(dān)保債券，同時(shí)明晰融資方的介入權(quán)等，保證工程融資的充足性和可靠性，為后續(xù)工作推進(jìn)提供支持。

（3）合同條款中應(yīng)當(dāng)約定合理的付費(fèi)機(jī)制：構(gòu)建的付費(fèi)機(jī)制關(guān)系，影響著項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配以及收益回報(bào)，為合同內(nèi)容的核心。一般來(lái)說(shuō)，多采取政府付費(fèi)或者使用者付費(fèi)以及可行性缺口補(bǔ)助，需要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際做好全面分析，選擇適宜的模式。

（4）合同條款中應(yīng)當(dāng)包括政府承諾的內(nèi)容：通過(guò)列出承諾內(nèi)容，以此來(lái)約定政府的義務(wù)，保障項(xiàng)目效率和各項(xiàng)工作的推進(jìn)。

（二）做好合同實(shí)施環(huán)節(jié)的管理

項(xiàng)目履約過(guò)程中需圍繞合同做好全面嚴(yán)格地把控，最大程度上把風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)，并依據(jù)合同對(duì)項(xiàng)目履約進(jìn)行控制，保證質(zhì)量安全的前提下，控制成本增強(qiáng)收益。主要通過(guò)以下幾方面進(jìn)行管理：

（1）建立專業(yè)的合同管理團(tuán)隊(duì)：組建專門的工作小組負(fù)責(zé)合同項(xiàng)目管理工作，將合同項(xiàng)目管理工作與PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)全過(guò)程相互結(jié)合，發(fā)揮合同的約束和規(guī)范作用，促使PPP項(xiàng)目各項(xiàng)工作有序推進(jìn)和落實(shí)，實(shí)現(xiàn)管理的價(jià)值與作用。

（2）制定標(biāo)準(zhǔn)合同管理流程，將合同管理與項(xiàng)目履約進(jìn)行匹配拉通：合同管理團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)與項(xiàng)目其他團(tuán)隊(duì)部門如履約、財(cái)務(wù)進(jìn)行緊密合作，制定以合同條款為準(zhǔn)則的項(xiàng)目履約標(biāo)準(zhǔn)化流程，將履約交付流程、驗(yàn)收流程、開票流程、合同變更流程、績(jī)效考核流程進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，使項(xiàng)目各個(gè)部門能夠按照合同條款進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)作，最大限度控制合同風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（3）建立與外部單位的對(duì)接溝通機(jī)制：加強(qiáng)與政府方、融資方等外部單位的對(duì)接溝通，建立相應(yīng)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)外部工作流程。盡量使項(xiàng)目履約做到有據(jù)可依，有規(guī)可循，管理留痕。

三、PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)定與監(jiān)管辦法

（一）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)定

自從2013年以來(lái)，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委等中央部委出臺(tái)系列PPP政策文件，進(jìn)而推動(dòng)PPP模式的廣泛應(yīng)用。其中，財(cái)政部出臺(tái)的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的通知以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》等，圍繞財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制，提出了相應(yīng)的要求。隨著PPP的推進(jìn)，地方政策文件不斷增多，但是沒(méi)有提及地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制[1]。從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的角度來(lái)說(shuō)，認(rèn)真貫徹現(xiàn)行的政策要求；通過(guò)控制項(xiàng)目投資規(guī)模，強(qiáng)化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理力度；組建專門的管理隊(duì)伍，負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，切實(shí)保障風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制；積極采取事前準(zhǔn)入監(jiān)管模式，不斷提高管理水平[2]。

（二）監(jiān)管辦法

從我國(guó)的PPP項(xiàng)目改革實(shí)踐情況分析，2020年《金磚國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)字平臺(tái)技術(shù)報(bào)告》、G20《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與PPP》等報(bào)告全部納入中國(guó)PPP制度建設(shè)和財(cái)政管理以及信息平臺(tái)等。在信息監(jiān)管服務(wù)方面，積極探索管理新手段，構(gòu)建了貫穿中央、省、市、縣四級(jí)管理系統(tǒng)，橫向聯(lián)通財(cái)政和行業(yè)主管部門的PPP綜合信息平臺(tái)，達(dá)到了縱向到底、橫向到邊的監(jiān)管格局。通過(guò)構(gòu)建信息平臺(tái)，集成了財(cái)政用戶和行業(yè)主管部門以及項(xiàng)目公司等，實(shí)現(xiàn)了全面監(jiān)管。采用大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能技術(shù)以及云計(jì)算技術(shù)等，促使平臺(tái)升級(jí)，同時(shí)功能不斷完善?；诂F(xiàn)代化技術(shù)的管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目入庫(kù)人工智能化審核[3]。構(gòu)建了上線績(jī)效管理智能化系統(tǒng)，促使政府監(jiān)管和服務(wù)以及信息披露水平得到顯著提高，切實(shí)保障了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。除此之外，采取全生命周期管理模式。在項(xiàng)目管理方面，充分利用財(cái)政承受能力論證和風(fēng)險(xiǎn)分配以及全生命周期管理等各類工具，高質(zhì)量落實(shí)財(cái)政績(jī)效管理工作，達(dá)到低成本高效率的目的，促使財(cái)政預(yù)算管理水平得到提高[4]。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP項(xiàng)目合同管理和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制，必須要落實(shí)到具體，做好全面嚴(yán)格把控，切實(shí)保障管理效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。文中結(jié)合實(shí)踐，對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制要點(diǎn)與做法進(jìn)行分析，總結(jié)了具體的措施，共享給相關(guān)人員參考借鑒。

相關(guān)鏈接

隨著一帶一路戰(zhàn)略的深入發(fā)展，大量的中國(guó)能源和基礎(chǔ)設(shè)施公司探索并開展“走出去”參與境外PPP項(xiàng)目。在Public –Private –Partnership 項(xiàng)目中，中國(guó)公司(無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè))的身份是第二個(gè)“P”，即來(lái)自東道國(guó)境外的“Private”投資人，與第一個(gè)“P”(東道國(guó)政府或者代表政府的國(guó)有公司)簽訂長(zhǎng)達(dá)幾十年的項(xiàng)目協(xié)議，建設(shè)、融資并運(yùn)營(yíng)維護(hù)東道國(guó)重要的基礎(chǔ)設(shè)施和能源項(xiàng)目資產(chǎn)。

有人說(shuō)，PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)資本的一場(chǎng)婚姻。在走出去的PPP項(xiàng)目中，我們中國(guó)公司作為來(lái)自東道國(guó)境外的社會(huì)資本，為了確保在未來(lái)的幾十年的項(xiàng)目周期內(nèi)享受一場(chǎng)融洽、穩(wěn)定的婚姻，以及在出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候確保一個(gè)比較主動(dòng)的地位，應(yīng)該在戀愛(ài)期(項(xiàng)目前期就從法律、合同以及投資架構(gòu)設(shè)計(jì)方面)就做好鋪墊。

國(guó)際上，為了鼓勵(lì)外國(guó)投資，許多國(guó)家與他國(guó)簽訂了雙邊投資保護(hù)協(xié)定(Bilateral Investment Treaty 或者BIT)或多邊投資保護(hù)協(xié)定(Multilateral Investment Treaty 或者M(jìn)IT)，承諾互相對(duì)對(duì)方國(guó)家的個(gè)人或公司在自己境內(nèi)的投資進(jìn)行保護(hù)和支持。這些雙邊或多邊投資保護(hù)協(xié)定給締約方國(guó)家創(chuàng)設(shè)了國(guó)際條約的國(guó)際法義務(wù)，也就是說(shuō)，即使在外國(guó)投資人與東道國(guó)沒(méi)有就具體投資項(xiàng)目簽訂任何合同或者協(xié)議的情況下，仍然可能有權(quán)要求東道國(guó)對(duì)來(lái)自另一方國(guó)家的投資人在東道國(guó)的投資進(jìn)行一定程度的保護(hù)。同時(shí)，如果東道國(guó)未按照投資保護(hù)協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)為外國(guó)投資人提供保護(hù)，投資保護(hù)協(xié)定還給予了外國(guó)投資人通過(guò)指定的爭(zhēng)議解決方式，要求東道國(guó)進(jìn)行賠償?shù)臋?quán)利。