國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新的法理及其限度

強(qiáng) 卉

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，南京210023）

2019 年南京市“兩會(huì)”上，南京市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)透露，最高人民法院已批復(fù)同意設(shè)立南京江北新區(qū)人民法院［1］。 這一消息隨即引發(fā)熱議，質(zhì)疑者認(rèn)為國(guó)家級(jí)新區(qū)并非法定行政區(qū)域，直接設(shè)立人民法院于法無(wú)據(jù)；贊成者則認(rèn)為這是國(guó)家級(jí)新區(qū)法治先行先試的創(chuàng)新舉措。 事實(shí)上，國(guó)家級(jí)新區(qū)既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新高地，也是區(qū)域法治發(fā)展的新引擎。 在新時(shí)代背景下，國(guó)家級(jí)新區(qū)基于先行先試授權(quán)，立足長(zhǎng)期改革實(shí)踐，進(jìn)一步推進(jìn)司法創(chuàng)新，是充分發(fā)揮法治動(dòng)能、引領(lǐng)區(qū)域法治發(fā)展、助力法治中國(guó)建設(shè)的應(yīng)有之義［2］。 然而，作為審慎的理論觀察者，我們需要進(jìn)一步追問(wèn)的是，國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新的法理依據(jù)何在，又必須遵循何種法治限度？

一、國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新的實(shí)踐類型

近20 年來(lái)，國(guó)家級(jí)新區(qū)一直在進(jìn)行各種司法改革創(chuàng)新探索，既有規(guī)定動(dòng)作，即各新區(qū)根據(jù)國(guó)家司法改革整體部署，結(jié)合自身特點(diǎn)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，持續(xù)開(kāi)展的以司法責(zé)任制為核心的各項(xiàng)改革試點(diǎn)，也有自選動(dòng)作，即各新區(qū)基于中央體制機(jī)制改革先行先試授權(quán)，在中央統(tǒng)一安排之外進(jìn)行的自主探索。 無(wú)論哪類創(chuàng)新探索均為新時(shí)代司法改革的不斷推進(jìn)貢獻(xiàn)了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置維度的司法創(chuàng)新

司法機(jī)構(gòu)設(shè)置是司法權(quán)力有序運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是司法改革各項(xiàng)制度落實(shí)的關(guān)鍵。 從司法機(jī)構(gòu)設(shè)置的維度考察國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新，有助于把握新區(qū)司法改革的主要矛盾。 現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)新區(qū)司法機(jī)構(gòu)設(shè)置情況大體可分為以下四類：

一是直接設(shè)置國(guó)家級(jí)新區(qū)人民法院。 截至目前，浦東新區(qū)、西海岸新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)、蘭州新區(qū)、天府新區(qū)、江北新區(qū)、雄安新區(qū)等8 個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)直接設(shè)置了新區(qū)人民法院。 第一種是浦東新區(qū)型，即將新區(qū)內(nèi)某一法院的司法管轄權(quán)擴(kuò)大至整個(gè)新區(qū)范圍，將其直接改制為新區(qū)法院。 第二種可稱為江北新區(qū)型，即重新設(shè)置新區(qū)一級(jí)人民法院，負(fù)責(zé)整個(gè)新區(qū)的司法管轄。 第三種是最具特色的雄安新區(qū)型。 作為中共中央和國(guó)務(wù)院高規(guī)格發(fā)文設(shè)立的國(guó)家級(jí)新區(qū)，雄安新區(qū)肩負(fù)著重大改革使命，其司法機(jī)構(gòu)設(shè)置是從零開(kāi)始進(jìn)行的全套創(chuàng)新。 此外，根據(jù)不同新區(qū)的具體司法需求，前述國(guó)家級(jí)新區(qū)人民法院在級(jí)別管轄上，既有對(duì)應(yīng)中級(jí)人民法院的，也有對(duì)應(yīng)基層人民法院的。

二是以轄區(qū)某一法院管轄新區(qū)案件。 為了既保證新區(qū)內(nèi)司法管轄的完整性和獨(dú)立性，又回避新設(shè)司法機(jī)構(gòu)所需付出的高昂成本，舟山群島新區(qū)、南沙新區(qū)和湘江新區(qū)采用了折中的辦法，即以轄區(qū)某一法院管轄新區(qū)案件，具體又包含兩種情況：一種是將轄區(qū)內(nèi)某一基層法院的案件管轄權(quán)擴(kuò)大至整個(gè)新區(qū)，但該法院的機(jī)構(gòu)級(jí)別保持不變。這種做法的代表是湘江新區(qū)。 另一種是以轄區(qū)內(nèi)某一基層法院直接作為新區(qū)法院，如南沙新區(qū)和舟山群島新區(qū)。 這種做法的立足點(diǎn)是國(guó)家級(jí)新區(qū)與原有的某一行政區(qū)劃完全重合，其基本邏輯是將原來(lái)的行政區(qū)提升到國(guó)家級(jí)新區(qū)的級(jí)別。 這種做法并沒(méi)有在實(shí)質(zhì)上改變基于原有行政區(qū)劃的司法機(jī)構(gòu)設(shè)置與案件管轄范圍。

三是原有法院設(shè)置不變但調(diào)整管轄。 這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式的代表是西咸新區(qū)。 陜西省高級(jí)人民法院將新區(qū)內(nèi)的所有案件管轄根據(jù)區(qū)域和案件類型分配給不同的基層人民法院。 這種司法機(jī)構(gòu)設(shè)置和管轄權(quán)力分配方式表面看起來(lái)動(dòng)靜很大，但本質(zhì)上還是由原來(lái)的基層法院分別管轄。

四是原有法院設(shè)置和管轄范圍均不變。 貴安新區(qū)、金普新區(qū)、福州新區(qū)、滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長(zhǎng)春新區(qū)、贛江新區(qū)等7 個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，其轄區(qū)內(nèi)案件管轄仍然屬于新區(qū)設(shè)立前的不同基層法院，沒(méi)有明顯變化。

（二）內(nèi)部管理維度的司法創(chuàng)新

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員管理是新時(shí)代司法體制改革的重要方向。 2014 年以來(lái)，多個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)以解決法院兩層架構(gòu)體制中存在的問(wèn)題為目標(biāo)，在建設(shè)以審判工作為中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式和人員配置模式上進(jìn)行了諸多有益的探索。 鑒于此類探索多屬于規(guī)定動(dòng)作范疇，故僅以蘭州新區(qū)為例加以說(shuō)明。 通過(guò)進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，蘭州新區(qū)法院將原有部門(mén)機(jī)構(gòu)合并為立案團(tuán)隊(duì)、刑事審判團(tuán)隊(duì)、民事審判團(tuán)隊(duì)、執(zhí)行法警團(tuán)隊(duì)等六個(gè)機(jī)構(gòu)，建立了扁平化的結(jié)構(gòu)模式，減少了法院管理層級(jí)，提高了工作效率，節(jié)約了司法資源。 蘭州新區(qū)法院還率先試點(diǎn)法官會(huì)議制度，將疑難復(fù)雜案件提交法官會(huì)議研究討論，會(huì)議提出指導(dǎo)意見(jiàn)，是否采納由法官或合議庭自行決定。 所有案件均由承辦法官或團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人簽發(fā)判決書(shū)，徹底摒棄庭長(zhǎng)或院長(zhǎng)審核、簽發(fā)的舊模式，真正做到“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。

（三）審判流程維度的司法創(chuàng)新

審判流程是司法權(quán)力有序運(yùn)行的重要外部指征，也是新時(shí)代司法改革的核心關(guān)切。 近年來(lái)，部分國(guó)家級(jí)新區(qū)充分發(fā)揮先行先試的改革優(yōu)勢(shì)，根據(jù)管轄區(qū)域內(nèi)的案件特征促進(jìn)司法專業(yè)化，打造出自貿(mào)、金融、知產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)在線庭審等一系列專業(yè)審判品牌。 如廣東省自由貿(mào)易區(qū)的全國(guó)首家自貿(mào)區(qū)法院南沙片區(qū)人民法院，在國(guó)家級(jí)新區(qū)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雙重政策的支持下，重點(diǎn)建設(shè)與自貿(mào)區(qū)司法保障最為密切的部門(mén)“兩庭一中心”，即商事審判庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭和自貿(mào)區(qū)商事調(diào)解中心。

以上從三個(gè)維度梳理了近年來(lái)國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新的典型實(shí)踐類型，并著重分析了其司法機(jī)構(gòu)設(shè)置的四種方式。 此外值得一提的是橫琴新區(qū)，雖然它是非國(guó)家級(jí)新區(qū)，但基于獨(dú)特的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)往來(lái)結(jié)構(gòu)，其司法機(jī)構(gòu)在特定案件中被允許有條件地適用港澳法律。 這或許會(huì)對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新帶來(lái)新的啟發(fā)。

二、國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新的法理依據(jù)

作為新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)和區(qū)域法治發(fā)展的實(shí)踐探索，中國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)的司法創(chuàng)新背后的法理依據(jù)值得深入探究。 對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新進(jìn)行法理追問(wèn)，需要觀照其在社會(huì)功能、制度結(jié)構(gòu)、發(fā)生路徑三個(gè)層次的法理內(nèi)涵與行動(dòng)邏輯。 這三個(gè)層次是依次遞進(jìn)且互為支撐的：就社會(huì)功能而言，新區(qū)司法創(chuàng)新是對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化的司法回應(yīng)；就制度結(jié)構(gòu)而言，新區(qū)司法創(chuàng)新是中國(guó)“兩個(gè)積極性”原則的司法落實(shí)；就發(fā)生路徑而言，新區(qū)司法創(chuàng)新是頂層設(shè)計(jì)與先行先試的有機(jī)結(jié)合，從而形成了復(fù)合型的制度發(fā)生路徑。

（一）新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化的司法回應(yīng)

在中國(guó)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，法律與社會(huì)的關(guān)系是法治理論與實(shí)踐的核心命題之一。傳統(tǒng)法治理論那種主要關(guān)注價(jià)值穩(wěn)定性和體系融貫性的內(nèi)向型態(tài)度已經(jīng)不適合現(xiàn)代社會(huì)的情勢(shì)，現(xiàn)代法治日益向“回應(yīng)型法”進(jìn)化［3］。 自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)矛盾變動(dòng)不居，這就更加要求我們秉持一種能動(dòng)型和回應(yīng)型的法治觀，積極運(yùn)用法治回應(yīng)社會(huì)要求。

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的中國(guó)社會(huì)主要矛盾作出新的重大政治判斷，中國(guó)現(xiàn)階段最為核心與根本的社會(huì)需求就是因應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的深刻變化。 具體到法治領(lǐng)域，不僅體現(xiàn)為立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)方面的發(fā)展不平衡不充分，還體現(xiàn)在社會(huì)治理、公平正義、民主法治等法治各要素之間，以及同一要素在不同地區(qū)間分布與推進(jìn)上的不平衡不充分，更體現(xiàn)在不同區(qū)域差異化的社會(huì)需求與法治供給之間的不平衡不充分［4］。 國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新就是對(duì)新時(shí)代法治發(fā)展主要矛盾的積極回應(yīng)。

國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新所指向的法治發(fā)展不平衡不充分，主要體現(xiàn)為新區(qū)人民的法治需求與本區(qū)域舊司法格局之間的矛盾。 國(guó)家級(jí)新區(qū)是承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開(kāi)放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，必須充分發(fā)揮創(chuàng)新體制機(jī)制的試驗(yàn)示范作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全方位擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的重要窗口、創(chuàng)新體制機(jī)制的重要平臺(tái)、輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要增長(zhǎng)極、產(chǎn)城融合發(fā)展的重要示范區(qū)等建設(shè)目標(biāo)。但現(xiàn)階段中國(guó)司法發(fā)展還不夠充分，仍然帶有社會(huì)主義初級(jí)階段的明顯特征，公正、高效、權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義司法體制、制度和機(jī)制有待進(jìn)一步健全完善。 這一狀況顯然無(wú)法滿足國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)發(fā)展和司法治理的基本需求［5］。 因此，中國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新的首要目標(biāo)就是經(jīng)由優(yōu)良司法治理的具體實(shí)現(xiàn)來(lái)推動(dòng)新區(qū)社會(huì)治理的高質(zhì)量發(fā)展，并推動(dòng)新區(qū)良好法治秩序和法律制度的自我良性生產(chǎn)。

（二）“兩個(gè)積極性”憲法原則的司法落實(shí)

“兩個(gè)積極性”是中國(guó)處理央地關(guān)系的基本憲法原則。 從縱向功能基礎(chǔ)而言，這一原則繼承了實(shí)驗(yàn)試錯(cuò)的中國(guó)現(xiàn)代治理傳統(tǒng)；從橫向結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)而言，現(xiàn)代中國(guó)地方自主性的發(fā)展為“兩個(gè)積極性”的充分發(fā)揮提供了基礎(chǔ)條件。 當(dāng)代中國(guó)改革開(kāi)放偉大成就的核心經(jīng)驗(yàn)之一，就是央地關(guān)系從集權(quán)化向分權(quán)化的轉(zhuǎn)變［6］。 中共十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》再次強(qiáng)調(diào)指出：“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”。 國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新就是“兩個(gè)積極性”原則在區(qū)域司法領(lǐng)域的深化落實(shí)。

在司法領(lǐng)域充分發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，其必要性首先源自外部客觀條件的約束。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)、政治和文化的不平衡不充分發(fā)展，具有鮮明的地方性和區(qū)域性特點(diǎn)。 這一基本的社會(huì)發(fā)展格局，決定了司法治理也會(huì)呈現(xiàn)出不平衡不充分發(fā)展的基本特征。 當(dāng)代中國(guó)司法治理的不平衡不充分本身就是多層次和多方面的，如司法創(chuàng)新所依托的“人、財(cái)、物”保障，不同地區(qū)不同層級(jí)的司法機(jī)關(guān)之間治理能力和治理水平的差異，等等。 國(guó)家級(jí)新區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)及人財(cái)物優(yōu)勢(shì)帶來(lái)較強(qiáng)的司法治理能力，這是充分發(fā)揮新區(qū)積極性、展開(kāi)司法創(chuàng)新的基本背景。

在司法領(lǐng)域充分發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，其必要性還源自內(nèi)部主觀需求的激勵(lì)。 法治建設(shè)是國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)成就的重要標(biāo)志和有力保障。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治建設(shè)是良好營(yíng)商環(huán)境的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 司法則是法治的核心環(huán)節(jié)，對(duì)維護(hù)良性經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)極其重要。 法治還是國(guó)家級(jí)新區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志。 法治先行先試和區(qū)域法治競(jìng)爭(zhēng)是全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的生動(dòng)呈現(xiàn)。 法治尤其是司法創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)而且可以成為新時(shí)代區(qū)域發(fā)展的可靠助力［7］。 法治尤其是司法治理，還是化解社會(huì)矛盾和緩解權(quán)利沖突的有效工具，旨在運(yùn)用良法實(shí)現(xiàn)善治的司法創(chuàng)新，能有效推動(dòng)新區(qū)社會(huì)治理法治化進(jìn)程，優(yōu)化新區(qū)總體社會(huì)環(huán)境。

在司法領(lǐng)域充分發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，也是中國(guó)司法改革進(jìn)程的重要路徑。 推動(dòng)司法治理格局和制度向前發(fā)展，不是一蹴而就的事情，而是要通過(guò)“理論—實(shí)踐—立法”之間的有機(jī)互動(dòng)乃至更加復(fù)雜的循環(huán)往復(fù)過(guò)程，來(lái)找尋最適合的方式方法和制度模式。 國(guó)家級(jí)新區(qū)法治實(shí)踐需要法治中國(guó)藍(lán)圖的宏觀指導(dǎo)及必要規(guī)范，法治中國(guó)藍(lán)圖也需要國(guó)家級(jí)新區(qū)法治實(shí)踐的價(jià)值整合及制度創(chuàng)新［8］。 在國(guó)家級(jí)新區(qū)進(jìn)行司法改革和試點(diǎn)活動(dòng)，既服務(wù)于探索司法治理和司法供給針對(duì)特定區(qū)域的改革，又可以加快區(qū)域法治和司法治理的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，努力推進(jìn)全面依法治國(guó)的時(shí)代進(jìn)程，推進(jìn)各區(qū)域司法治理能力和水平的自我充分發(fā)展［9］。

（三）頂層設(shè)計(jì)與先行先試相結(jié)合的發(fā)生路徑

包括司法制度在內(nèi)的法律秩序的生成，本質(zhì)上是一種制度化過(guò)程。 中國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新的發(fā)生路徑具有頂層設(shè)計(jì)與先行先試相結(jié)合的復(fù)合型特征。 所謂頂層設(shè)計(jì)型發(fā)生路徑，即制度形成源自國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制要求與預(yù)先設(shè)計(jì)，并服務(wù)于超越本區(qū)域的更為宏大的政治共同體目標(biāo)；所謂先行先試型發(fā)生路徑，即制度形成的動(dòng)力源自本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下的真實(shí)需求，主要由地方自行設(shè)計(jì)創(chuàng)造，中央對(duì)此給予支持和承認(rèn)。 國(guó)家級(jí)新區(qū)的司法創(chuàng)新是前述兩種發(fā)生路徑的復(fù)合形態(tài)：部分創(chuàng)新源自國(guó)家頂層設(shè)計(jì)下的司法改革試點(diǎn)，服務(wù)于總體戰(zhàn)略或區(qū)域協(xié)調(diào)等外部目標(biāo)；部分創(chuàng)新源自本地先行先試的創(chuàng)新，主要服務(wù)于新區(qū)健康發(fā)展的自身需求。

國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新首先是在司法改革這一頂層設(shè)計(jì)的框架內(nèi)進(jìn)行的。 2014 年6 月6 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，標(biāo)志著新時(shí)代中國(guó)司法體制改革正式啟動(dòng)；2014年7 月，最高人民法院發(fā)布《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》，新時(shí)代司法改革具體部署得以展開(kāi)；2014 年12 月18 日，上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州7 個(gè)試點(diǎn)省市的司法體制改革方案獲得中央政法委批復(fù)同意，新時(shí)代司法改革試點(diǎn)工作全面推進(jìn)。 之后的2015年、2016 年，中央政法委又分別確定兩個(gè)批次的改革試點(diǎn)。 國(guó)家級(jí)新區(qū)的很多司法創(chuàng)新，就是作為改革試點(diǎn)的一部分加以推進(jìn)的。 例如，江蘇省南京市中級(jí)人民法院被確定為開(kāi)展審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的試點(diǎn)法院，由此開(kāi)啟了江北新區(qū)的一系列審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革探索。 2014 年，根據(jù)江蘇省高院《關(guān)于開(kāi)展人民法庭審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》的部署要求，江北新區(qū)范圍內(nèi)的浦口法院江浦法庭被確立為審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的試點(diǎn)法庭，并隨即啟動(dòng)了改革試點(diǎn)工作。 這種改革無(wú)疑更多地服務(wù)于國(guó)家總體戰(zhàn)略。

在頂層設(shè)計(jì)的框架之外，各國(guó)家級(jí)新區(qū)同樣先行先試展開(kāi)各種司法創(chuàng)新。 國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，要積極探索有利于新區(qū)健康發(fā)展的體制機(jī)制，新區(qū)每年圍繞1～2 個(gè)重大問(wèn)題開(kāi)展試驗(yàn)探索，為其他地區(qū)發(fā)展提供示范、借鑒，創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的制度和機(jī)制；優(yōu)先安排新區(qū)開(kāi)展國(guó)家和省（區(qū)、市）重大改革試點(diǎn)，支持新區(qū)在改革創(chuàng)新中先行先試。 可見(jiàn)，新區(qū)相對(duì)于司法改革試點(diǎn)的統(tǒng)一安排，享有額外的先行先試權(quán)。 國(guó)家發(fā)改委2017 年印發(fā)的《國(guó)家級(jí)新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新工作要點(diǎn)》中，南沙新區(qū)被鼓勵(lì)探索建立法院主導(dǎo)、社會(huì)參與、多方并舉、法制保障的國(guó)際化、專業(yè)化、社會(huì)化多元糾紛解決平臺(tái)，優(yōu)化法治環(huán)境；南京江北新區(qū)被允許開(kāi)展專利、商標(biāo)、版權(quán)“三合一”知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合管理體制改革試點(diǎn)。 這些司法創(chuàng)新探索都呈現(xiàn)出鮮明的新區(qū)特色，與全國(guó)其他地方相比體現(xiàn)出創(chuàng)新性和先進(jìn)性。

三、國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新的法治限度

國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新雖然有著豐富的實(shí)踐類型和較為堅(jiān)實(shí)的法理依據(jù)，但是在實(shí)踐中，還必須恪守基本的法治限度，以彰顯全面依法治國(guó)的時(shí)代精神。

（一）堅(jiān)持司法權(quán)中央事權(quán)屬性

在現(xiàn)代法治國(guó)家，國(guó)家事權(quán)可分為中央事權(quán)和地方事權(quán)。 常見(jiàn)的中央事權(quán)如國(guó)防軍事外交等，必須由中央集中統(tǒng)一行使；地方事權(quán)則具有明顯的地方特色，容許地方在一定范圍內(nèi)自行其是。司法權(quán)是從國(guó)家主權(quán)中派生的公權(quán)力，既具有糾紛解決的功能，也肩負(fù)著保障法制統(tǒng)一的重任，這就決定了司法權(quán)不能由地方掌握，而應(yīng)當(dāng)是集中統(tǒng)一行使的中央事權(quán)［10］。 從域外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，“在美國(guó)建國(guó)后的200 多年的歷史中，即使是在分裂活動(dòng)最為激烈的19 世紀(jì)中葉以及在分裂勢(shì)力最為強(qiáng)大的南部各州，美國(guó)的聯(lián)邦法院系統(tǒng)也一直站在維護(hù)聯(lián)邦統(tǒng)一的立場(chǎng)上，從未被地方分裂勢(shì)力所控制。 在前蘇聯(lián)，情況則恰恰相反，其法院系統(tǒng)完全依行政區(qū)劃而設(shè)，其轄區(qū)與同級(jí)行政轄區(qū)完全相同，地方法官的任命也由同級(jí)地方行政機(jī)關(guān)把持。 當(dāng)分裂勢(shì)力控制了地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)時(shí)，司法機(jī)關(guān)也同樣在劫難逃”［11］。 在當(dāng)代中國(guó)司法改革進(jìn)程中，既要注重發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，更要堅(jiān)持司法權(quán)是中央事權(quán)的基本屬性，維護(hù)中央對(duì)司法改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

近年來(lái)國(guó)家級(jí)新區(qū)的司法創(chuàng)新總體上堅(jiān)持和維護(hù)了司法權(quán)是中央事權(quán)的基本屬性。 一方面，國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新總體上服從并服務(wù)于國(guó)家司法改革整體部署和試點(diǎn)安排，旨在滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)高質(zhì)量司法的需求；另一方面，國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新還服從并服務(wù)于中央對(duì)于有關(guān)新區(qū)的基本定位與建設(shè)要求，其與新區(qū)其他領(lǐng)域建設(shè)舉措共同構(gòu)成了新區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理變革的重要成果和表征。

具體來(lái)看，近年來(lái)國(guó)家級(jí)新區(qū)司法機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整形式和改革程度各有不同。 一方面，這表明新區(qū)司法創(chuàng)新的措施和程度差異主要取決于該新區(qū)范圍內(nèi)司法需求的差別，是因地制宜地根據(jù)不同司法環(huán)境進(jìn)行的差異化創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了新區(qū)所在地方和司法系統(tǒng)的審慎與克制；另一方面，我們也要注意到，中央之所以設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)并賦予其廣泛的體制機(jī)制改革空間和先行先試權(quán)能，就是希望新區(qū)能有步驟有計(jì)劃地為國(guó)家發(fā)展、體制改革和社會(huì)進(jìn)步探索出新的可能路徑。 因此，新區(qū)在一定程度和范圍內(nèi)的司法創(chuàng)新符合國(guó)家期待和中央授權(quán)。 從司法機(jī)構(gòu)設(shè)置的維度來(lái)看，目前各新區(qū)的創(chuàng)新做法均經(jīng)過(guò)最高人民法院或其他有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)或同意，充分體現(xiàn)了中央對(duì)司法事權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）遵循法律保留原則的要求

法律保留原則是現(xiàn)代法治的基本原則之一。其基本指向有兩個(gè)方面：一是為了使政府執(zhí)法行為受到立法的制約，且不得干涉司法活動(dòng)，二是為了保護(hù)公民權(quán)利不受行政行為的肆意損害［12］。20 世紀(jì)以來(lái)，法律保留原則的涵攝范圍與規(guī)范意義得以不斷拓展，法律保留原則除了早期的橫向分權(quán)與制衡的維度，還具有了縱向的控權(quán)功能。法律保留原則在中國(guó)憲法和法律中也有明確體現(xiàn)，并直接指向司法制度。 《憲法》第3 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。 全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！薄稇椃ā返? 條第2 款規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”由此確立了中國(guó)憲法上的民主集中制原則和法制統(tǒng)一原則，并明確了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系。 《人民法院組織法》第3 條據(jù)此規(guī)定：“人民法院依照憲法、法律和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定設(shè)置?！薄读⒎ǚā返? 條進(jìn)一步規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：……（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)。 ……（十）訴訟和仲裁制度……”綜合這些條文規(guī)定和法律保留的法理可知，中國(guó)司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置與司法制度的建構(gòu)，在原則上都必須遵循民主集中制和法制統(tǒng)一的要求，遵循法律保留原則的限制。 當(dāng)代中國(guó)司法體制改革進(jìn)程中，新的司法機(jī)構(gòu)設(shè)置、新的審判制度改革以及地方司法體制改革探索，都要在法制統(tǒng)一和法律保留的框架內(nèi)進(jìn)行。

具體到國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新問(wèn)題上，既有的改革舉措總體上遵循了法律保留原則，但也有值得商榷之處。 例如江北新區(qū)人民法院的設(shè)置，即引發(fā)了熱議。 從學(xué)理上看，國(guó)家級(jí)新區(qū)并非一級(jí)行政區(qū)劃，沒(méi)有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，如果其人民法院僅由最高人民法院批準(zhǔn)即得以設(shè)立，或許與憲法和法院組織法規(guī)定的人民法院由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的原則精神相抵牾。 一方面，建議相關(guān)新區(qū)及所在省市在實(shí)際工作中要充分尊重相關(guān)人大及其常委會(huì)的權(quán)威和地位，為重大創(chuàng)新舉措爭(zhēng)取權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)與背書(shū)；另一方面，建議中央機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)制度供給，明確國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新的范圍和權(quán)限，在充分授權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新的監(jiān)督。

（三）遵循法治改革試點(diǎn)授權(quán)程序

當(dāng)代中國(guó)的司法體制改革既強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，也注重先行先試，在包括國(guó)家級(jí)新區(qū)在內(nèi)的全國(guó)各地開(kāi)展了一系列改革試點(diǎn)，取得了顯著成效；當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，更是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要試驗(yàn)區(qū)，被中央授予廣泛的先行先試權(quán)，承擔(dān)著引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)。

具體到國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新問(wèn)題上，其既包括作為規(guī)定動(dòng)作的司法改革試點(diǎn)，又包括作為自選動(dòng)作的先行先試探索。 就前者而言，2014 年6月6 日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，以及2014 年7 月最高人民法院發(fā)布的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》，均為司法體制改革試點(diǎn)工作規(guī)劃了基本的時(shí)間表、路線圖和施工方案。 就后者而言，從設(shè)立時(shí)間最早、運(yùn)行最為成熟的浦東新區(qū)實(shí)施“證照分離”改革的實(shí)踐中，我們也可以總結(jié)出國(guó)家級(jí)新區(qū)先行先試權(quán)運(yùn)行的基本操作模式和程序方案，即“具體授權(quán)＋法律調(diào)整＋復(fù)制推廣”模式［13］。 無(wú)論二者有何具體樣態(tài)的差別，都深刻蘊(yùn)含著國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革的程序法理。

近年來(lái)國(guó)家級(jí)新區(qū)進(jìn)行的司法創(chuàng)新總體上遵循了法治改革的程序法理，但也有未盡之處需完善：第一，符合司法改革試點(diǎn)的合法性要求，即至少要從形式與實(shí)質(zhì)兩方面遵從相應(yīng)的要求和程序。 也就是說(shuō)，最高人民法院在國(guó)家級(jí)新區(qū)進(jìn)行司法創(chuàng)新時(shí)應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大提出明確的方案，由全國(guó)人大審議之后，由其納入立法程序并進(jìn)行授權(quán)；立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《立法法》所規(guī)定的程序在自己的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)涉及到司法的一系列法律制度進(jìn)行修改和完善。 第二，司法改革的結(jié)果必然體現(xiàn)為一系列法律規(guī)則和制度的制定或修改，因此在試點(diǎn)的過(guò)程中要盡量做到體系完整、不留空白、邏輯完備、用語(yǔ)規(guī)范、表述具體，盡可能將能夠預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題都加以考量。 第三，國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新必須以區(qū)域內(nèi)以及受到其創(chuàng)新行為影響的其他區(qū)域社會(huì)公眾的利益和需求為依據(jù)，以其接受程度為根基，符合公眾的普遍價(jià)值期待。 第四，要符合國(guó)家發(fā)展和司法改革的整體目標(biāo)，與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等改革相配合，漸進(jìn)式地推進(jìn)司法創(chuàng)新［14］。

（四）避免新的司法行政化地方化

長(zhǎng)期以來(lái)，司法權(quán)行政化地方化一直是中國(guó)司法領(lǐng)域的固疾，也是近年來(lái)司法提質(zhì)改革的重點(diǎn)方向。 國(guó)家級(jí)新區(qū)從司法機(jī)構(gòu)設(shè)置到內(nèi)部管理改革再到審判流程優(yōu)化的一系列創(chuàng)新探索，是新時(shí)代司法體制改革與司法現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，也是對(duì)既有的司法權(quán)力內(nèi)部架構(gòu)與外部關(guān)系的深刻調(diào)整。 在進(jìn)行司法創(chuàng)新的過(guò)程中，國(guó)家級(jí)新區(qū)和有關(guān)方面還要謹(jǐn)防新的司法行政化地方化問(wèn)題的出現(xiàn)。 從縱向關(guān)系看，司法權(quán)是中央事權(quán)，遵循這個(gè)邏輯，司法不能地方化。 從橫向關(guān)系看，司法權(quán)要區(qū)別于行政權(quán)，所以不能行政化。 只是因?yàn)樵趪?guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新中，其作為一個(gè)可能出現(xiàn)的直觀弊端，有必要在此予以特別強(qiáng)調(diào)。

國(guó)家級(jí)新區(qū)本身具有避免司法行政化地方化的優(yōu)勢(shì)條件。 國(guó)家級(jí)新區(qū)一般具有特殊區(qū)位優(yōu)勢(shì)、較好的物質(zhì)保障和特別改革授權(quán)，可以擺脫既有的歷史包袱，輕裝上陣，采取較為果斷和有效的措施，建構(gòu)起現(xiàn)代化的司法權(quán)運(yùn)行方式和保障體系，包括扁平化的組織結(jié)構(gòu)、精簡(jiǎn)化的人員配置和有效的司法保障機(jī)制，從而避免司法權(quán)力運(yùn)行受到地方政府部門(mén)的干擾。 但實(shí)踐中，個(gè)別新區(qū)在調(diào)整設(shè)置司法機(jī)構(gòu)之際，仍然參照既有的行政區(qū)劃級(jí)別配備司法機(jī)構(gòu)人員和組織結(jié)構(gòu)，這就在某種程度上回到了司法行政化的老路。 還有個(gè)別新區(qū)在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之際，仍然沿用過(guò)去的方式方法，擔(dān)負(fù)了維穩(wěn)等諸多司法外職能，這些都可能影響國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新的效能。 為了進(jìn)一步避免國(guó)家級(jí)新區(qū)司法創(chuàng)新中的行政化地方化傾向，首先要堅(jiān)持司法權(quán)中央事權(quán)屬性，涉及司法工作人員選拔制度、司法體制重大調(diào)整和裁判標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，都應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一部署。 其次要對(duì)新區(qū)范圍內(nèi)司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的必要調(diào)整，以便更加清晰地劃分司法管轄權(quán)，滿足由于新區(qū)設(shè)立所增加的司法需求。 目前有8 個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)置新區(qū)一級(jí)人民法院，這是一種值得肯定的改革趨向。 再次，進(jìn)一步深化司法體制改革，確保司法權(quán)獨(dú)立、法官獨(dú)立和法院獨(dú)立，進(jìn)一步推動(dòng)司法職業(yè)化，即標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化，確保法官獨(dú)立思考的可能性及其空間。 此外，還有兩個(gè)具體問(wèn)題：一是國(guó)家級(jí)新區(qū)人民法院如果普遍設(shè)立，其院長(zhǎng)應(yīng)該由哪一級(jí)人大選舉產(chǎn)生，由哪一級(jí)人大常委會(huì)任命？ 我們認(rèn)為，國(guó)家級(jí)新區(qū)人民法院院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)由新區(qū)所在省級(jí)人大選舉產(chǎn)生，由省級(jí)人大常委會(huì)任命，以便與人財(cái)物統(tǒng)管改革保持一致。 二是國(guó)家級(jí)新區(qū)人民法院院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)向何種機(jī)關(guān)作報(bào)告？ 鑒于國(guó)家級(jí)新區(qū)法院設(shè)置差異較大，我們認(rèn)為，暫時(shí)可根據(jù)法院級(jí)別向同級(jí)人大作報(bào)告，但同級(jí)人大對(duì)報(bào)告中涉及新區(qū)的問(wèn)題只進(jìn)行評(píng)議，如有建議確需提出的可提請(qǐng)省級(jí)人大審查、評(píng)議和作出決議［15］。