對加強通信運營商省級評標(biāo)專家管理的若干思考

王建成

（中國電信股份有限公司龍巖分公司，福建 龍巖 364000）

1 案例簡介

某通信運營商地市分公司土建裝修施工項目公開比選，采用資格后審綜合評估法。共有14家參選人參與比選競爭，評選委員會由比選委托代理機構(gòu)從通信運營商省級評標(biāo)專家?guī)炖镫S機抽取5位評審專家組成。評審結(jié)束后，比選人對接收到的評選報告及其附件進行復(fù)核，發(fā)現(xiàn)排名第一名的中選候選人正與比選人下屬分公司發(fā)生法律訴訟，存在比選文件公告第二條“參選人資格要求”中第2.3款參選人不得存在下列情形中規(guī)定的：“（15）最近三年內(nèi)在與比選人及其下屬分公司經(jīng)濟往來中，發(fā)生嚴(yán)重違法或違約行為被終止合同，或正在進行法律訴訟的”情形。比選人將法院傳票、法院受理案件的通知書等掃描件發(fā)給比選委托代理機構(gòu)項目經(jīng)辦人，要求評選委員會依據(jù)《中國人民共和國招投標(biāo)實施條例》第二十條“招標(biāo)人采用資格后審辦法對投標(biāo)人進行資格審查的，應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)后由評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對投標(biāo)人的資格進行審查”的規(guī)定及第五十一條“有下列情形之一的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)：……（三）投標(biāo)人不符合國家或招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件”的規(guī)定重新組織進行評審，并就該錯誤進行糾正。但是，評選委員會拒絕重新組織評審，并提出由比選人在中選人公示期間，以中選人未能滿足比選文件資格條件為由自行改正，改為排名第二名中選候選人為中選人。比選人反駁，無論《中國人民共和國招投標(biāo)法》[1]《中國人民共和國招投標(biāo)法實施條例》[2]以及《通信工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》[3]等法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，還是通信運營商集團公司制定比選采購管理辦法，均未賦予比選人對資格性審查認(rèn)定錯誤進行自行改正的權(quán)利。比選人堅決要求評選委員會就評審錯誤進行整改，否則將按《中國人民共和國招投標(biāo)法實施條例》第五十一條“投標(biāo)人或其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)文件活動不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起的10日內(nèi)向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請求和必要的證明材料”的規(guī)定，采用行政救濟的途徑向通信運營商省級公司采購管理部進行投訴。雙方不同觀點交鋒，使得爭議處理陷入“拉鋸戰(zhàn)”。后在通信運營商省級公司采購管理部的多次干預(yù)下，評選委員會不得以重新組織進行評審且糾正了錯誤。

2 通信運營商省級評標(biāo)專家存在的問題

近年來，隨著招標(biāo)、比選采購方式在通信運營商采購項目中的推廣和應(yīng)用，評標(biāo)（評審）專家在采購工作中扮演著越來越重要的角色。因此，在實踐中，通信運營省級評標(biāo)專家應(yīng)該秉持相應(yīng)職業(yè)操守，強化責(zé)任心、提高業(yè)務(wù)水平，避免發(fā)生“專家欠?！被蚓C合素質(zhì)不強以及評標(biāo)專家權(quán)責(zé)分離導(dǎo)致的“硬傷”。透過上述評審案例，如何加強對評標(biāo)專家的監(jiān)管，規(guī)范評標(biāo)專家的行為，應(yīng)引起通信運營商省級及以上采購專業(yè)主管部門的高度重視。當(dāng)前，通信運營商省級評標(biāo)專家除受專家法律法規(guī)意識不強、管理考評機制不健全等因素制約外，其自身也存在如下問題。

2.1 評標(biāo)專家專業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置沒有達(dá)到與時俱進要求，部分專家綜合素質(zhì)不強

目前，通信運營商評標(biāo)種類日益增多且各類別千差萬別，加上不同招標(biāo)方式、比選方式又有不同的評標(biāo)（評審）辦法，而通信運營商的評標(biāo)專家的專業(yè)類別是參照工信部專家?guī)鞂I(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)置，具有濃郁的通信行業(yè)色彩，同時其省級專家?guī)斓慕ㄔO(shè)特別是非通信類專業(yè)部分，并沒有根據(jù)采購種類如土建裝修項目、電梯設(shè)備項目以及保安服務(wù)項目等的增加，與時俱進地不斷更新或補充相對應(yīng)類別專業(yè)的專家，造成部分專業(yè)專家數(shù)量明顯不足，有的專業(yè)甚至出現(xiàn)了空白點。真正精通本領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和市場情況，又完全參透法律法規(guī)綜合素質(zhì)強、一專多能的評標(biāo)專家嚴(yán)重不足。由于通知評標(biāo)專家參與評標(biāo)只能告知評標(biāo)的地點及時間，不能向評標(biāo)專家透露任何項目相關(guān)信息，有的評標(biāo)專家匆匆趕到評標(biāo)現(xiàn)場，開始評標(biāo)才發(fā)現(xiàn)評標(biāo)項目與自己的專業(yè)或知識結(jié)構(gòu)相距甚遠(yuǎn)，很容易導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果出現(xiàn)偏離或失誤，有的評標(biāo)結(jié)果甚至違背了公平公正原則，經(jīng)不起后續(xù)合同執(zhí)行、項目審計以及巡視組巡查等考驗。

2.2 評標(biāo)專家自由裁量權(quán)大，評標(biāo)專家工作責(zé)任心及職業(yè)操守需加強

當(dāng)投標(biāo)（參選）文件少、難度低時，評標(biāo)專家往往可以認(rèn)真對待；反之，有時候開標(biāo)室會議桌上的投標(biāo)（參選）文件堆積如山，客觀上造成評標(biāo)難度大、工作量大，評標(biāo)專家可能會在形式評審階段及一些細(xì)微的偏差上入手，不能全面把握眾多投標(biāo)（參選）文件，降低了評審工作的質(zhì)量。若因此全面否定評標(biāo)文件，投標(biāo)（參選）人為參與投標(biāo)（比選）付出的勞動與心血也會因此付之東流，甚至?xí)虼硕斐闪鳂?biāo)。評標(biāo)專家擁有獨立評審權(quán)，由于缺乏有效的約束機制，造成評委自由裁量權(quán)大。特別在一些招標(biāo)（比選）文件文字表述容易引其歧義時，容易使評標(biāo)出現(xiàn)誤判，或者使評標(biāo)專家提出的依據(jù)并不適用，經(jīng)不起推敲。

例如，在某裝修項目的比選過程中，比選文件設(shè)置了“項目技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)具有土建、建筑工程、建筑裝飾或工民建等相關(guān)專業(yè)的中級及以上職稱”的資格條件，某評審專家將上述文字理解成作為項目技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)同時具有上述全部專業(yè)的職稱方為符合資格條件。比選委托代理機構(gòu)項目經(jīng)辦人向該評審專家解釋，比選人所表達(dá)應(yīng)是滿足其一專業(yè)中級及以上職稱即可，但該評審專家并不認(rèn)同比選委托代理機構(gòu)項目經(jīng)辦人的解釋。比選委托代理機構(gòu)項經(jīng)辦人鑒于評審專家獨立評審權(quán)具有“超然”地位，作為委托代理機構(gòu)又不便與該評審專家構(gòu)成爭辯，只能將采購項目經(jīng)辦人請進評標(biāo)室。在評標(biāo)室里，擁有物資管理工程專業(yè)理工科和漢語言文學(xué)專業(yè)文科雙重教育背景的采購項目經(jīng)辦人與該評審專家進行辯論。采購項目經(jīng)辦人闡釋道，該句的文字表述中有一個“或”字，判斷的依據(jù)重在這個“或”字，所以這些條件是并列關(guān)系而不是包涵關(guān)系，上述專業(yè)只要滿足其中之一即可，且按我國現(xiàn)行職稱評定制度，一位專業(yè)技術(shù)人員不可能同時具有上述眾多專業(yè)的中級及以上職稱，這是基本常識。在雙方爭辯無果的情況下，最后評選委員會采用少數(shù)服從多數(shù)的表決方式，終止了雙方的爭辯，采納了采購項目經(jīng)辦人的意見，并在評選報告內(nèi)的“澄清、說明、補正事項紀(jì)要”處將評選委員會的決議及采購項目經(jīng)辦人的原意進行完整記錄。當(dāng)天的評審若按上述評審專家的理解和裁量，所有參選文件將在形式評審階段全部被否決，這無疑將大大增加項目比選時間成本。該采購項目經(jīng)辦人在后續(xù)的招標(biāo)文件或比選文件中，將涉及上述該句的表述修改為“項目技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)具有土建、建筑工程、建筑裝飾或工民建等相關(guān)專業(yè)（注：滿足其一專業(yè)即可）的中級及以上職稱”，即增加了括號及備注，以免下一次招標(biāo)或比選評審再碰到類似問題。

2.3 權(quán)責(zé)不對等，且缺乏有效的懲戒機制

評標(biāo)（評選）委員會作為與采購項目相對應(yīng)而成立的臨時機構(gòu)，掌握著投標(biāo)人或參選人能否中標(biāo)（中選）的“生死尤關(guān)大權(quán)”，但又無需為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這一“硬傷”既是最多被“詬病”之處，又極易給公正評審埋下不必要的隱患。由于缺乏必要且行之有效的監(jiān)督措施，目前評標(biāo)專家評審陷入依靠專家自身的職業(yè)道德底線及崗位責(zé)任意識來約束的尷尬境地。與此同時，雖然國家招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章及各通信運營商集團公司制定的評標(biāo)專家管理辦法規(guī)定了對專家進行行政處罰的主體、客體及處罰方式、處罰標(biāo)準(zhǔn)，但沒有明確具體如何進行處罰。事實上，在具體采購實踐中，具有處罰權(quán)的監(jiān)管部門很少通過主動監(jiān)督追究違規(guī)專家的責(zé)任，基本上是如果沒有接到相應(yīng)的投訴就不主動進行查處，因而懲處范圍窄、懲處力度小，幾乎對違規(guī)專家起不到震懾作用。例如：2019年年度某通信運營商省級公司采購管理部門唯一發(fā)起的一張對5位評標(biāo)專家處以“暫停參加評標(biāo)半年”的處罰單，也是在采購項目評審結(jié)果會簽階段因采購需求部門經(jīng)辦人發(fā)生泄密事件，未中標(biāo)人獲取評審過程信息，向通信運營商省級公司紀(jì)檢監(jiān)察部門舉報中標(biāo)人業(yè)績造假，后由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭進行徹查過程中發(fā)現(xiàn)某一評標(biāo)專家在中標(biāo)人的業(yè)績分上打分有誤，而后該通信運營商省級公司采購管理部門才被動對5位評審專家開具了處罰單。

3 加強通信運應(yīng)商省級評標(biāo)專家管理的若干思考

本文上述所提及的評審案例，在通信運營商日常招標(biāo)、比選采購活動中并非個例，加強對通信運營商省級評標(biāo)專家的管理迫在眉睫。如何進一步完善通信運營商評標(biāo)專家管理辦法，貫徹“選用育留”的思路，真正將評標(biāo)專家管好、用好至關(guān)重要。在實踐操作層面上，建議從如下5個方面入手，加強對通信運營商省級評標(biāo)專家的管理。

3.1 定期補充和更新通信運營商省級專家?guī)?，確保專家?guī)臁靶钏亍背；畛Ｐ?/h3>

3.1.1 廣泛征集優(yōu)秀人才

根據(jù)采購類別的變動及通信技術(shù)的更新迭代，廣泛征集優(yōu)秀人才，把更多領(lǐng)域的優(yōu)秀人才尤其是符合專家入庫標(biāo)準(zhǔn)且被評定為通信運營商A、B、C、D級人才盡可能充實到專家?guī)熘校粩鄶U大專家?guī)煲?guī)模，同時建議適度且合理降低冷僻、特殊專業(yè)評標(biāo)專家入庫“門檻”，最大限度地避免部分專業(yè)專家空白的現(xiàn)象。

3.1.2 嚴(yán)格細(xì)化分類

適度淡化通信行業(yè)專家分類的色彩，科學(xué)合理分類，細(xì)化具體專業(yè)，準(zhǔn)確分類與管理，既有利于提高評標(biāo)專家抽取時評標(biāo)專家專業(yè)與評標(biāo)項目特征的匹配度，又可以有效避免專家評審自己不擅長或不熟悉的項目，從而有效提高評審質(zhì)量。

3.1.3 及時吐故納新，建立起動態(tài)維護更新機制

在及時吸納新的專家入庫的同時，應(yīng)定期淘汰知識相對老化、對市場或技術(shù)變化不了解、職業(yè)操守欠佳、受過行政部門處罰的專家，建立起專家能進能出、定期更新的動態(tài)維護管理機制。

3.2 落實評標(biāo)專家屬地化培訓(xùn)制度，對評標(biāo)專家實行資格復(fù)審年檢制度

3.2.1 落實評標(biāo)專家屬地化培訓(xùn)制度

雖然各通信運營商集團公司制定的評標(biāo)專家管理辦法均有“評標(biāo)專家原則上每3年應(yīng)當(dāng)至少參加一次評標(biāo)專家培訓(xùn)教育并通過相應(yīng)的測試”的規(guī)定，但實踐中往往存在培訓(xùn)響應(yīng)率低、培訓(xùn)人員相對固定的尷尬情況。這固然與評標(biāo)專家都有自身工作且大都是單位業(yè)務(wù)骨干等原因有關(guān)，更重要的原因在于評標(biāo)專家接受再教育意識不強、培訓(xùn)內(nèi)容不具備吸引力、培訓(xùn)方式不具備創(chuàng)新性及互動性不強等。因此，一是建議以通信運營商地市公司所在地為范圍進行屬地化培訓(xùn)，并采用小批量、多批次的短期輪訓(xùn)辦法，力爭每年培訓(xùn)入庫專家2～3次，并使之形成制度，為專家?guī)旖ㄔO(shè)持續(xù)注入更多源頭活水；二是培訓(xùn)前多做調(diào)研，就培訓(xùn)內(nèi)容及培訓(xùn)方式可更多征詢地市分公司采購專業(yè)管理部門及屬地評標(biāo)專家的意見和建議，做到每次培訓(xùn)既內(nèi)容充實又便于吸收，既有針對性又有實用性。

3.2.2 借鑒“記者證”的年檢復(fù)審制度模式，對評標(biāo)專家實行資格復(fù)審年檢制度

把培訓(xùn)考試不合格、不參與培訓(xùn)以及年度評標(biāo)考核積分欠佳的評標(biāo)專家及時淘汰，建立起一支高素質(zhì)的評標(biāo)專家隊伍，保證評標(biāo)工作公正有序進行。

3.3 提高投標(biāo)（比選）委托代理機構(gòu)評標(biāo)現(xiàn)場掌控能力和應(yīng)急事項處置能力，盡可能減少評標(biāo)環(huán)節(jié)評標(biāo)專家失誤及違規(guī)行為的發(fā)生

作為投標(biāo)（比選）委托代理機構(gòu)，在唱價及評標(biāo)階段要加強評標(biāo)現(xiàn)場的管理，包括：對唱價及評標(biāo)現(xiàn)場實施全程錄音、錄像監(jiān)控，并在評標(biāo)階段嚴(yán)格控制評標(biāo)專家的外出；評標(biāo)期間及時收繳評標(biāo)專家通信工具，確有緊急溝通事項的需在監(jiān)控范圍內(nèi)撥打或接聽電話；簽訂評標(biāo)專家承諾書時，主動詢問有沒有與投標(biāo)（參選）人有利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)主動回避的專家；對招標(biāo)（比選）文件評選辦法里評標(biāo)容易出錯或計分規(guī)則較復(fù)雜的部分如業(yè)績分的計算等，給予適當(dāng)信息提示；密切關(guān)注評標(biāo)現(xiàn)場每一位評標(biāo)專家言談舉止，發(fā)現(xiàn)個別專家發(fā)表帶有傾向性言論或發(fā)現(xiàn)有損公正評標(biāo)事件時，應(yīng)及時且果斷地加以制止；對招標(biāo)（比選）文件內(nèi)文字理解上存在歧義或有爭議之處，或針對投標(biāo)（參選）文件需要啟動澄清程序，或?qū)儆谛枰駴Q投標(biāo)（參選）的，均應(yīng)組織全體評標(biāo)專家進行集體討論，達(dá)成共識后或采用少數(shù)服從多數(shù)的表決方式并經(jīng)評委總?cè)藬?shù)2/3以上同意后，方可付之實施；在評審工作結(jié)束前，委托代理機構(gòu)工作人員認(rèn)真檢查現(xiàn)場資料，及時收回所有相關(guān)評審資料，并提醒評審專家不得將評標(biāo)材料及評審底稿、評審產(chǎn)生的廢紙帶出評標(biāo)會場；評審工作結(jié)束后，委托代理機構(gòu)工作人員應(yīng)再次重申評審工作紀(jì)律，告知評審專家不得向投標(biāo)（參選）人或相關(guān)的人員透露有關(guān)此次評標(biāo)（評審）的任何情況或細(xì)節(jié)。

作為投標(biāo)（比選）委托代理機構(gòu)在清標(biāo)及評審結(jié)果復(fù)核階段，若發(fā)現(xiàn)在客觀分項評定上某評標(biāo)專家做出錯誤的評判，或評標(biāo)委員會成員對客觀評審因素評分出現(xiàn)不一致時，應(yīng)及時向評標(biāo)專家或評標(biāo)委員會提出相關(guān)復(fù)核建議；若發(fā)現(xiàn)在分值匯總時出現(xiàn)計算錯誤，應(yīng)及時要求評標(biāo)委員會進行改正；在主觀分評定上，要運用好“評審比較表附件”輔助工具，即某一評標(biāo)（評審）專家就某一主觀評分項打分偏離度超過全體專家打分平均分的30%，且與平均分不在同一評分區(qū)間內(nèi)的，需要該評標(biāo)（評審）專家寫明個人意見或?qū)€人評審情況進行說明并簽字確認(rèn)，最大限度壓縮評標(biāo)（評審）專家自由量裁的空間，減少人為因素的影響[4]。

此外，建議招標(biāo)人或比選人在編制招標(biāo)（比選）文件時，除了制定詳細(xì)嚴(yán)格的指標(biāo)體系和打分標(biāo)準(zhǔn)外，應(yīng)盡量增加客觀分評分項，減少主觀分項的項數(shù)設(shè)置，并把主觀分項每項分值控制在5分以內(nèi)，乃至壓縮至更小分值范圍內(nèi)，同時減少每個主觀打分項分值的上限和下限之間的間距。當(dāng)然，僅靠評標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)不足以完全實現(xiàn)采購工作公平、公正的目標(biāo)，更重要的是要完善相關(guān)法律法規(guī)，從制度層面加以保障。

3.4 嘗試建立積分制專家考核體系

創(chuàng)新評標(biāo)專家動態(tài)管理機制，可嘗試建立積分制，即所有專家都有相同的起始積分，根據(jù)“一標(biāo)一評”評價記錄按規(guī)定在基數(shù)上加減一定分值。對分值高即責(zé)任心強、評標(biāo)工作表現(xiàn)突出的評標(biāo)專家給予適當(dāng)獎勵；對受到監(jiān)管部門處罰、分值減到警戒線的專家暫停評標(biāo)資格，重新組織進行學(xué)習(xí)，繼續(xù)表現(xiàn)不佳的專家將予以除名。積分制可為評標(biāo)專家的“優(yōu)勝劣汰”提供可量化且詳盡的考核依據(jù)，使考核管理更加嚴(yán)謹(jǐn)而有效。

3.5 抓住“牛鼻子”，提高評標(biāo)專家的監(jiān)管力度，主動出擊，不定期對采購項目開展形式多樣的監(jiān)督檢查，及時獎優(yōu)罰劣

按照通信運營商現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察工作模式，紀(jì)檢監(jiān)察部門已由“臺前監(jiān)督”走向“幕后監(jiān)督”。而通信運營商省級公司及地市分公司采購專業(yè)管理部門本身又承擔(dān)著繁重的采購任務(wù)和采購指標(biāo)管控任務(wù)，每一個招投標(biāo)項目或比選項目都派一名工作人員參與全過程的監(jiān)督并不現(xiàn)實。面對這種現(xiàn)狀，通信運營商省級公司或地市公司采購專業(yè)管理部門可結(jié)合每年“1+X”檢查，主動出擊，不定期抽取一定比例采購項目，邀請紀(jì)檢監(jiān)察部門共同參與，或進行線下事后檢查總結(jié)，或幕后在線監(jiān)督檢查評標(biāo)全過程，或在事先不通知情況下親臨評標(biāo)現(xiàn)場進行突擊飛行式檢查，力求通過形式多樣的監(jiān)督檢查，及時獎優(yōu)罰劣，營造“一次犯錯，永不錄用”的強腕機制，以此全面提升評標(biāo)專家整體素質(zhì)，加強評標(biāo)專家隊伍建設(shè)。

4 結(jié) 論

評標(biāo)專家在通信運營商招標(biāo)及比選日常采購活動中扮演著至關(guān)重要的角色，其對法律法規(guī)的熟知度以及其自身知識結(jié)構(gòu)、道德品質(zhì)等，對評標(biāo)結(jié)果的客觀性和公正性有著舉足輕重的影響。因此，針對目前通信運營商省級評標(biāo)專家管理存在的問題，要有針對性地完善和改進評標(biāo)專家管理機制。