中國天然氣供應(yīng)安全形勢及建議

白 俊 張雄君

（北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)研究院，北京 100011）

0 引言

2017年以來，中國國內(nèi)天然氣供應(yīng)安全受到了越來越多的關(guān)注，一是因?yàn)閲鴥?nèi)冬季天然氣供應(yīng)偏緊甚至不足，LNG價格出現(xiàn)大漲，二是因?yàn)檫M(jìn)口管道氣數(shù)次出現(xiàn)意外短供，三是天然氣對外依存度不斷走高。這些現(xiàn)象使得人們對加快推進(jìn)天然氣利用產(chǎn)生了疑慮，擔(dān)心甚至懷疑是否有足夠的天然氣供應(yīng)來支撐天然氣市場進(jìn)一步發(fā)展。政府力推煤炭的清潔能源替代，提出“宜電則電、宜氣則氣”，最近在表述上已經(jīng)調(diào)整為“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”[1-2]，似乎不再強(qiáng)調(diào)煤炭的替代問題，這種調(diào)整在一定程度上影響了人們對發(fā)展天然氣市場的信心。不過，這些問題并沒有動搖中國能源清潔低碳發(fā)展戰(zhàn)略，天然氣在能源轉(zhuǎn)型過程中還將發(fā)揮更大的作用[3-4]。從發(fā)展趨勢上看，中國天然氣供應(yīng)安全是有保障的，并且供應(yīng)安全還將進(jìn)一步得到改善，不能因?yàn)槌霈F(xiàn)的一些問題就亂了方寸，需要保持發(fā)展天然氣的定力。為此，通過分析造成對中國天然氣供應(yīng)安全擔(dān)憂的深層原因，從國內(nèi)和全球供應(yīng)潛力、供應(yīng)主體和通道的多元化、進(jìn)口依存度與供應(yīng)安全的關(guān)系，以及天然氣供應(yīng)安全與“馬六甲困局”的關(guān)系等角度闡述了對中國天然氣供應(yīng)安全的新認(rèn)識，并提出進(jìn)一步加強(qiáng)供應(yīng)安全保障的建議。

1 天然氣供應(yīng)安全概述

天然氣供應(yīng)安全是指天然氣供給的保障情況，主要包括數(shù)量是否充足、穩(wěn)定可靠性高低和價格是否合理3個維度。如果消費(fèi)者需要天然氣時能夠及時足量獲得，供應(yīng)持續(xù)穩(wěn)定可靠，價格上可承受、可負(fù)擔(dān)，則天然氣供應(yīng)安全是有保障的。

過去20多年，中國天然氣市場經(jīng)歷了高速增長，無論國內(nèi)生產(chǎn)、進(jìn)口、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和消費(fèi)利用都大踏步向前。2000年以來天然氣消費(fèi)量年均增速達(dá)到15%，明顯快于經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速和能源消費(fèi)量增速，2018年天然氣消費(fèi)量同比增速高達(dá)18%。中國已經(jīng)是世界第三大天然氣消費(fèi)國和第一大天然氣進(jìn)口國，天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比從2000年的2.2%提高到2018年的7.8%。天然氣的高速發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)增長、能源清潔低碳利用和民生改善起到了較好的推動作用。雖然在天然氣供應(yīng)方面也曾出現(xiàn)過一些問題，但大部分都是局部的、暫時的，并且很快得到了解決，天然氣供應(yīng)安全總體上還是得到了較好的保障。

2 對天然氣供應(yīng)安全擔(dān)憂的原因

供應(yīng)緊張、價格大漲、進(jìn)口短供和進(jìn)口依存度增加是導(dǎo)致對天然氣供應(yīng)安全擔(dān)心的直接因素，背后更深層次的原因則是天然氣需求增加過快、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足和市場改革進(jìn)程不協(xié)調(diào)。

2.1 天然氣消費(fèi)需求過于旺盛

任何一個行業(yè)長期高速度擴(kuò)張都會難以為繼，天然氣行業(yè)也一樣。過去20多年天然氣市場總體上都處在高速發(fā)展中，這得益于市場自發(fā)需求增長，也得益于政府政策拉動。天然氣是清潔低碳、靈活高效的優(yōu)質(zhì)能源，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平改善，人們對天然氣的需求量自然會增加，對天然氣的價格承受力也逐漸增加。為了響應(yīng)人民群眾對清潔空氣的訴求，近年來政府先后推出大氣污染防治和保衛(wèi)藍(lán)天行動計(jì)劃，以天然氣替代燃煤是最便捷有效的實(shí)施辦法，一些地方在推廣天然氣替代燃煤過程中沒有統(tǒng)籌考慮到實(shí)際供應(yīng)能力情況，過度超前發(fā)展，導(dǎo)致天然氣需求量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，加劇了短期供需矛盾。

2.2 天然氣基礎(chǔ)設(shè)施不足

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施包括管道、儲氣庫和LNG接收站等，設(shè)施不足最主要體現(xiàn)在儲氣庫上。經(jīng)過多年建設(shè)，中國地下儲氣能力依然只相當(dāng)于年度天然氣消費(fèi)量的4%左右，遠(yuǎn)低于國際上超過12%的平均水平，和歐洲主要天然氣消費(fèi)國30%左右的儲氣能力相比差距更大。

過低的儲氣能力導(dǎo)致季節(jié)調(diào)峰能力彈性不足，加劇了冬季需求高峰時的供需矛盾。利用上游氣田調(diào)峰會對氣田正常運(yùn)行和氣井生產(chǎn)能力造成影響，強(qiáng)制壓減下游企業(yè)用氣需求又打亂了企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。另外，近年來管道建設(shè)也明顯滯后，管道投資不足，管道之間互聯(lián)互通不足，對全國范圍內(nèi)的資源調(diào)劑和統(tǒng)籌平衡也構(gòu)成了制約。

2.3 天然氣市場改革進(jìn)程不協(xié)調(diào)

中國政府提出“放開兩頭、管住中間”的天然氣價格市場化改革基本思路，但配套改革進(jìn)度不一。上游勘探開發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的體制改革步伐遲緩，供應(yīng)主體多元化發(fā)展緩慢，缺乏有效競爭，在這樣的情況下過快放開天然氣供應(yīng)價格管制導(dǎo)致價格上漲亂象，影響了整個產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。LNG進(jìn)口名義上已放開，但新市場主體參與LNG進(jìn)口還存在各種隱形障礙和現(xiàn)實(shí)條件制約。下游涉及民生，市場順價不通暢、不及時，價格交叉補(bǔ)貼，過度管制和管制不到位并存，影響行業(yè)效率和供應(yīng)保障[5]。

3 對天然氣供應(yīng)安全形勢的認(rèn)識

未來中國天然氣供應(yīng)安全既與國內(nèi)天然氣供應(yīng)狀況關(guān)聯(lián)，也與全球天然氣市場發(fā)展有關(guān)，從各方面條件來看天然氣供應(yīng)安全總體上是有基礎(chǔ)、有保障的。在國內(nèi)改革和政策到位的前提下，天然氣供應(yīng)安全狀況還會進(jìn)一步改善。

3.1 國內(nèi)天然氣供應(yīng)潛力有待進(jìn)一步釋放

國內(nèi)生產(chǎn)是保障天然氣供應(yīng)安全的基礎(chǔ)。過去20多年中國天然氣產(chǎn)量是全球增長最快的國家之一，產(chǎn)量規(guī)模已經(jīng)從2000年全球排名第17位上升到2013年全球排名第6位，并呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢。中國天然氣資源非常豐富，傳統(tǒng)“富煤貧油少氣”的概括并不準(zhǔn)確，無論是常規(guī)氣資源還是頁巖氣和煤層氣等非常規(guī)氣資源的潛力很大，產(chǎn)量增長潛力也很大[6]。目前常規(guī)氣處于勘探開發(fā)早期，非常規(guī)氣處于勘探開發(fā)初期。近期隨著勘探開發(fā)力度加大，天然氣儲量增長成果顯著。但受制于目前上游體制改革進(jìn)展較為緩慢，市場競爭不足，國內(nèi)生產(chǎn)潛力和效率遠(yuǎn)沒釋放出來，國內(nèi)天然氣生產(chǎn)成本存在著下降的空間。

3.2 全球天然氣供應(yīng)潛力巨大

全球天然氣資源非常豐富，供應(yīng)潛力和新增產(chǎn)能巨大，全球天然氣生產(chǎn)國都在努力尋找新的消費(fèi)需求市場。歐洲、北美、日本和韓國等發(fā)達(dá)國家能源需求量進(jìn)入平臺期甚至下降階段，在應(yīng)對氣候變化和“凈零碳排放”戰(zhàn)略及政策驅(qū)動下，發(fā)達(dá)國家天然氣需求也趨于飽和，增量空間有限，荷蘭、英國、日本等國家消費(fèi)量已經(jīng)開始下降。美國頁巖油氣革命的巨大成功不僅促成美國能源獨(dú)立，美國天然氣也在積極向外尋找新的市場，正在推動改變?nèi)蛱烊粴赓Q(mào)易格局和貿(mào)易模式。俄羅斯天然氣供應(yīng)將不斷擴(kuò)大，供應(yīng)潛力遠(yuǎn)未釋放。鑒于中國每年消費(fèi)了全球半數(shù)的煤炭且煤炭在能源消費(fèi)中依然占比接近60%，天然氣作為替代煤炭、實(shí)現(xiàn)減少污染物排放和減少碳排放最現(xiàn)實(shí)可靠的能源，增量需求空間巨大，正好契合全球天然氣供應(yīng)不斷擴(kuò)大的形勢。

3.3 全球天然氣供應(yīng)安全度不斷提高

和全球石油供應(yīng)主要集中在中東地區(qū)不同，全球天然氣供應(yīng)地區(qū)更為分散，除了中東之外，北美、俄羅斯、中亞、大洋洲、北歐、東南亞、西北非等地都有很多天然氣出口，東非和東地中海也展現(xiàn)出出口潛力，天然氣出口主體日趨多元化，有利于分散供應(yīng)風(fēng)險。傳統(tǒng)天然氣供應(yīng)主要采用長期合同和點(diǎn)對點(diǎn)管道運(yùn)輸形式，靈活性和安全冗余度不足。但近年來LNG市場得到了更快的發(fā)展，LNG船運(yùn)比管道運(yùn)輸更加靈活安全，LNG在全球天然氣貿(mào)易中的份額不斷提升，其占比已從2003年的27%提高到2018年的35%。LNG合同期限趨于縮短，目的地限制逐漸取消，現(xiàn)貨市場不斷擴(kuò)大，天然氣亞洲溢價收窄，全球市場融合加深，天然氣正在向成為下一個流動性強(qiáng)的能源大宗商品方向發(fā)展，這些趨勢有利于提高全球天然氣供應(yīng)安全。近5年，中國LNG進(jìn)口量增長近2倍，LNG進(jìn)口來源國也從傳統(tǒng)供應(yīng)國澳大利亞、印度尼西亞、馬來西亞、卡塔爾等擴(kuò)展至巴布亞新幾內(nèi)亞、尼日利亞、俄羅斯、赤道幾內(nèi)亞、阿曼、埃及等10多個國家，來源日益豐富[7-8]。

3.4 資源稟賦、進(jìn)口依存度和供應(yīng)安全沒有必然聯(lián)系

雖然人們常常把資源稟賦優(yōu)劣、進(jìn)口依存度高低作為能源供應(yīng)安全的重要考量因素，但這些和能源供應(yīng)安全程度沒有必然聯(lián)系。日本和韓國國內(nèi)缺乏天然氣資源，幾乎不生產(chǎn)天然氣，但通過LNG長期采購合同、采購來源多元化、LNG生產(chǎn)項(xiàng)目投資入股、建立國內(nèi)LNG儲備和實(shí)施調(diào)峰管理等多種方式保障了天然氣供應(yīng)安全。歐洲主要天然氣消費(fèi)國也通過大規(guī)模儲備能力建設(shè)、多元化供應(yīng)來源、提高能源利用效率和發(fā)展替代能源等手段保障能源供應(yīng)安全。委內(nèi)瑞拉擁有非常豐富的油氣資源，但國內(nèi)能源供應(yīng)安全卻得不到有效保障。天然氣進(jìn)口國和出口國是互相依賴的關(guān)系，進(jìn)口國在擔(dān)心供應(yīng)是否安全可靠的同時，出口國也擔(dān)心需求是否持續(xù)穩(wěn)定可靠，項(xiàng)目投資能否順利回收并獲取相應(yīng)利潤。雖然天然氣供應(yīng)緊張時出口國具有更大話語權(quán)，但天然氣供應(yīng)寬松時進(jìn)口國也會占據(jù)優(yōu)勢，這都是天然氣周期發(fā)展過程中此一時彼一時的事情，長期合作與互利共贏是進(jìn)口國和出口國雙方共同的訴求。如果所有國家都追求全方位自給自足，就不會有全球產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)貿(mào)往來，全球化帶來的效率提升和互利共贏就不可能實(shí)現(xiàn)，而由于各國資源稟賦的不同，追求全面自給自足既是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的，更是不必要的。在天然氣供應(yīng)問題上以某個進(jìn)口依存度數(shù)值作為安全邊界的意義不大。

3.5 天然氣供應(yīng)基本上不存在“馬六甲困局”

由于中國石油進(jìn)口快速增加，超過70%的石油進(jìn)口又都通過馬六甲海峽船運(yùn)回國，被潛在敵對方封鎖阻斷航道造成供應(yīng)中斷的隱憂揮之不去。這被稱之為中國能源安全的“馬六甲困局”。為減少“馬六甲困局”風(fēng)險，中國利用得天獨(dú)厚的大陸縱深優(yōu)勢，在陸上已建成中緬、中哈和中俄三大油氣進(jìn)口通道，促進(jìn)了資源來源多元化和運(yùn)輸路徑分散化，但馬六甲海峽依然是中國依賴的最主要石油運(yùn)輸通道。天然氣進(jìn)口依存度遠(yuǎn)低于石油，其中占比大約50%的管道天然氣進(jìn)口和馬六甲海峽無關(guān)，LNG進(jìn)口中也只有約1/4經(jīng)過馬六甲海峽，封鎖阻斷對天然氣供應(yīng)的沖擊影響很小。

需要特別指出的是，“馬六甲困局”思維本身也存在局限性，馬六甲海峽不僅是中國的貿(mào)易通道，也是其他很多國家共同的貿(mào)易通道；不僅是能源國際貿(mào)易通道，也是其他大宗商品和制成品的國際貿(mào)易通道，封鎖阻斷造成的破壞影響具有國際性和連鎖效應(yīng)。如果封鎖阻斷是專門針對中國的能源貿(mào)易，既需要進(jìn)行特別甄別，妨礙正常航運(yùn)物流，也會對油氣出口方構(gòu)成打擊。針對性的封鎖阻斷無異于戰(zhàn)爭行為，在極端戰(zhàn)爭狀態(tài)下，固定集中的管道運(yùn)輸更容易被破壞更難以修復(fù)，破壞造成的陸地環(huán)境影響具有局部性，因此更容易成為襲擊目標(biāo)；移動分散的海運(yùn)相對更為安全，船只破壞造成的海洋環(huán)境影響更容易擴(kuò)散，更容易引起國際社會的關(guān)注和抗議。一些為緩解“馬六甲困局”而提出的替代方案如中巴油氣通道和克拉地峽航道等既缺乏實(shí)施可行性，也不能真正解決供應(yīng)安全問題。要保障包括天然氣在內(nèi)的能源供應(yīng)安全乃至保障國家經(jīng)濟(jì)安全，最重要的是要和國際社會結(jié)成廣泛的利益共同體，你中有我我中有你，一榮俱榮一損俱損，從而減少封鎖阻斷等極端形式出現(xiàn)的可能性。

4 保障中國天然氣供應(yīng)安全的建議

國內(nèi)外的天然氣資源潛力、政策導(dǎo)向和能源市場發(fā)展趨勢都有利于我國擴(kuò)大天然氣消費(fèi)利用，有利于保障天然氣供應(yīng)安全。但要進(jìn)一步提高天然氣供應(yīng)安全，做到天然氣的長期可持續(xù)發(fā)展，還需要通過深化國內(nèi)改革，努力實(shí)現(xiàn)天然氣增供應(yīng)和降成本，發(fā)揮價格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，同時積極參與全球能源治理，促進(jìn)全球天然氣市場融合，推動塑造良好的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境。

4.1 加快推動上游市場主體多元化競爭

雖然國內(nèi)天然氣生產(chǎn)增長較快，但和需求增長比起來仍然不足。需要通過深化改革，加大國內(nèi)勘探開發(fā)和生產(chǎn)力度，釋放資源潛力。通過競爭提效率、降成本、增供應(yīng)[9]。一是完善常規(guī)天然氣、頁巖氣和煤層氣區(qū)塊退出機(jī)制，對已出讓但尚未達(dá)到國家規(guī)定勘探投入和工作量標(biāo)準(zhǔn)的一律收回，在重新向社會招標(biāo)出讓時原企業(yè)不得參與；二是逐步提高天然氣探礦權(quán)的投入標(biāo)準(zhǔn)和要求；三是對勘探期稅費(fèi)實(shí)施減免，取得成果后再補(bǔ)繳，對首次參與國內(nèi)勘探開發(fā)的企業(yè)予以特別支持；四是在取消外資進(jìn)入勘探開發(fā)領(lǐng)域的合資合作限制后，要進(jìn)一步清理外資參與國內(nèi)勘探開發(fā)的各種隱性約束；五是完善地質(zhì)資料匯繳工作，區(qū)塊退出時相關(guān)地質(zhì)資料要同時匯繳并免費(fèi)提供給新勘探主體使用；六是建立探礦權(quán)采礦權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，完善轉(zhuǎn)讓、儲量及價值評估等規(guī)則。

4.2 發(fā)揮價格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用

天然氣供應(yīng)安全包含著價格可承受可負(fù)擔(dān)的含義，這并不等于天然氣價格不能上漲，而是要求天然氣價格的變動不能離譜，不能嚴(yán)重脫離供需基本面實(shí)際情況，不能超出消費(fèi)者的承受能力和忍耐限度。天然氣價格改革進(jìn)程要和產(chǎn)業(yè)鏈體制改革進(jìn)程相匹配，在加強(qiáng)壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的同時，有序放開可競爭環(huán)節(jié)形成市場競爭，根據(jù)市場競爭發(fā)育程度逐步減少價格管制，同步強(qiáng)化對串謀和濫用市場支配地位等不正當(dāng)競爭行為的監(jiān)管，逐步形成由市場來決定天然氣在不同季節(jié)、不同時段、不同區(qū)域、不同用戶的差別價格體系，通過合理價格變動來調(diào)節(jié)供應(yīng)和需求，發(fā)揮市場具有的自我調(diào)節(jié)功能。

4.3 著力加大儲氣設(shè)施能力建設(shè)

提升儲氣能力是解決季節(jié)性供需矛盾的主要舉措，一是鼓勵現(xiàn)有油氣企業(yè)引入社會資本參股地下儲氣庫建設(shè)，按比例分享儲氣能力權(quán)益；二是加快放開儲氣地質(zhì)構(gòu)造的使用權(quán)，鼓勵符合條件的市場主體利用枯竭油氣藏、鹽穴等建設(shè)地下儲氣庫，盡快提高社會儲氣能力；三是配套完善油氣、鹽業(yè)等礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、廢棄核銷機(jī)制以及已開發(fā)油氣田、鹽礦作價評估機(jī)制，確保新市場主體進(jìn)入儲氣庫領(lǐng)域的政策能夠有效落地；四是鼓勵探索多種儲氣庫運(yùn)營模式，調(diào)動儲氣庫建設(shè)積極性；五是支持LNG儲罐集約規(guī)?；ㄔO(shè)。

4.4 加強(qiáng)管網(wǎng)建設(shè)投資和互聯(lián)互通

一是以國家油氣管網(wǎng)公司組建為契機(jī)，優(yōu)化跨省長輸管網(wǎng)規(guī)劃布局，加大管網(wǎng)互聯(lián)互通投資與建設(shè)；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨省管網(wǎng)和省內(nèi)長輸管網(wǎng)的運(yùn)行調(diào)度關(guān)系，全面實(shí)現(xiàn)天然氣運(yùn)輸和銷售分離，禁止天然氣運(yùn)輸企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷；三是確保管道開口和管輸能力的公平有序開放；四是加強(qiáng)對管輸環(huán)節(jié)監(jiān)管，保障安全運(yùn)行，提高運(yùn)行效率，保證服務(wù)到位，控制成本費(fèi)用，保證合理收益[10-12]。

4.5 確保LNG進(jìn)口設(shè)施公平開放

一是鼓勵現(xiàn)有LNG接收站項(xiàng)目擴(kuò)大接卸能力、存儲能力和氣化外輸能力；二是新建接收站岸線資源優(yōu)先向新市場主體開放，接收站項(xiàng)目確保能夠和國家管網(wǎng)公司所屬管網(wǎng)系統(tǒng)聯(lián)通；三是保障國家管網(wǎng)公司控制的LNG接收站能力向社會公平開放使用[13]。

4.6 加大海外天然氣資源多元化引進(jìn)力度

一是支持各類資本參與海外天然氣氣田開發(fā)和天然氣液化項(xiàng)目投資；二是鼓勵以多種合作形式將境外天然氣資源引進(jìn)回國；三是在保障國家石油公司合作主體地位的前提下，支持其他市場主體開展與俄羅斯、蒙古和中亞國家的天然氣合作項(xiàng)目，拓寬合作渠道和合作方式；四是在政府指導(dǎo)下組建LNG國際采購聯(lián)盟，提高集體貿(mào)易談判能力。

4.7 依托國際組織促進(jìn)國際天然氣市場共同安全

支持國際能源組織倡導(dǎo)天然氣市場的公平有序發(fā)展，支持全球天然氣市場的共享共治，打造更加廣泛的利益共同體，保障供需雙方的共同天然氣安全[14]；發(fā)揮中國對國際天然氣聯(lián)盟（IGU）的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力，促進(jìn)天然氣推廣利用，推動行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的協(xié)調(diào)和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的交流共享；推動提升全球天然氣市場的透明度、天然氣貿(mào)易的市場流動性和天然氣價格的聯(lián)動性，縮減區(qū)域性價差，促進(jìn)全球天然氣市場進(jìn)一步融合。