創(chuàng)造性提高制度執(zhí)行力應(yīng)對地方政府治理轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

文_楊雪冬

在中國這個大國治理過程中，地方發(fā)揮著舉足輕重的作用。各級地方黨政機關(guān)發(fā)揮著國家政令的執(zhí)行者、上級政策的落實者、改革創(chuàng)新的實驗者、發(fā)展進步的示范者以及社會矛盾的直接應(yīng)對者等多重作用。經(jīng)濟快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定的“兩大奇跡”能在中國這個后發(fā)大國實現(xiàn)，離不開各級地方政府及官員的踏實工作和努力奉獻。但同時，隨著我國社會的急劇轉(zhuǎn)型，地方政府治理面臨著多重挑戰(zhàn)，必須創(chuàng)造性提高地方的制度執(zhí)行力加以應(yīng)對。

一、地方政府治理是國家治理體系的重要組成部分

早在1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中就明確提出要發(fā)揮中央與地方兩個積極性的問題。他以蘇聯(lián)為鑒指出，中國這么大，人口這么多，情況這么復(fù)雜，不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，要給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。改革開放后，激發(fā)地方活力和積極性成為改革的重要內(nèi)容，通過放權(quán)讓利，地方獲得了更大的自主空間，更強的發(fā)展動力，形成了全國各地百舸爭流、競相發(fā)展的局面。

盡管如此，在發(fā)展的不同時期，各級地方政府都承受著來自各方面的壓力，始終處于壓力下運行狀態(tài)。這些壓力包括：上級不斷調(diào)整充實的考核內(nèi)容和要求更高更細更嚴格的壓力、當?shù)孛癖娎嬖V求和突發(fā)公共事件的壓力、同級地方發(fā)展競爭的壓力、社會輿論的監(jiān)督壓力、國際社會關(guān)注的壓力等。這些來自不同方向的壓力錯綜復(fù)雜，交織在一起，在不同時期形成不同的組合，形成了地方政府運行的基本環(huán)境和條件，既從各個角度推動著地方政府治理的改革，也以各種方式制約著地方黨政機構(gòu)和官員的行為。

相對類型和強度不斷提升的壓力，地方掌握的治理資源、政策工具以及自身能力普遍不足，以致于一些地方在應(yīng)對問題和矛盾時失措無力，“懶政”“庸政”“亂政”甚至“惡政”時有發(fā)生，一些地方性事件會演變?yōu)橛绊懛秶蟮墓参C。加之地方政府直接面對廣大社會公眾，出現(xiàn)腐敗問題更易于被后者感知，發(fā)生社會矛盾時更直接與后者接觸，因此公信力和形象容易受到挫傷，這會進一步提高地方政府的治理成本。與此同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，地方之間的治理效能差異明顯拉大，治理能力已經(jīng)成為決定各地發(fā)展差距最重要的因素，地方政府間的競爭主題從發(fā)展速度比拼轉(zhuǎn)化為治理水平的較量，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化成為各級地方政府的歷史性使命。

二、新時代地方政府治理面臨的新挑戰(zhàn)

中國特色社會主義進入了新時代，國家治理現(xiàn)代化作為戰(zhàn)略目標已經(jīng)明確下來。2013年，黨的十八屆三中全會首次將國家治理現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標，提出到2020年完成確定的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。2019年，黨的十九屆四中全會專門作出了關(guān)于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定，系統(tǒng)梳理了中國的根本制度、基本制度、重要制度以及主要制度機制，明確了國家治理現(xiàn)代化的總目標和階段性任務(wù)，要求把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。對于各級地方黨政部門來說，必須按照國家治理現(xiàn)代化的總要求，把改進地方治理的行為從自發(fā)探索轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行動，創(chuàng)造性地提高制度執(zhí)行力。

當前面對深刻社會變革和歷史轉(zhuǎn)型，各級地方政府治理面臨著多種挑戰(zhàn)，以下挑戰(zhàn)尤其值得關(guān)注。

第一，時代的挑戰(zhàn)。地方治理面臨的各種挑戰(zhàn)都是在時代變革大背景下產(chǎn)生的。馬克思早就說過，“問題是時代的格言，是表現(xiàn)時代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實際的呼聲”。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要有時代方位感，我們的事業(yè)越前進、越發(fā)展，新情況新問題就會越多，面臨的風險和挑戰(zhàn)就會越多，面對的不可預(yù)料的事情就會越多。經(jīng)過40多年的改革開放，我國正處于近代以來最好的發(fā)展時期，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，二者同步交織、相互激蕩，構(gòu)成了治理現(xiàn)代化的基本背景。對于各級地方黨政機構(gòu)來說，大的時代變化必然會在本地產(chǎn)生小的時代環(huán)境，因此既要努力把握住工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、全球化等大時代變革給本地發(fā)展帶來的新機遇，更要認真分析這些變革對本地人民生活方式、思維方式、價值選擇、行為習(xí)慣等產(chǎn)生的深刻影響，認真評估這些變革在地方治理各個領(lǐng)域中可能誘發(fā)的風險，時刻警惕“黑天鵝”事件、“灰犀牛”事件的出現(xiàn)，不能有“承平日久，平安無事”的懈怠念頭，更不能犯時代錯位的思維錯誤和行動滯后的行動錯誤。

第二，人民對美好生活的新期待與本區(qū)域內(nèi)發(fā)展的不平衡不充分是地方政府治理要面對的主要矛盾。人民是治理的主體，也是治理的中心。對于各級地方政府來說，“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這個中國社會主要矛盾更為現(xiàn)實更為具體。隨著當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)、自然生態(tài)條件等因素的變化，這個矛盾會表現(xiàn)出不同的形式，衍生出不同的問題，凸顯地方治理內(nèi)部的不均衡不充分。更為重要的是，人民群眾在地方治理中的主體意識日益增強，對于民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等權(quán)利認識更為清晰，要求更為具體個性化，但利益訴求更為分散，社會共識的確立更有難度。人口和信息的快速流動，對長期采取的依據(jù)戶籍人口配置資源、用屬地化方法解決問題的思維方法、決策原則以及政策措施不斷提出挑戰(zhàn)，并增大解決相關(guān)問題解決的難度。地方政府既沒有無限的資源來滿足各種訴求，也不能指望中央制定的各項政策自然而然地轉(zhuǎn)化為適合當?shù)厍闆r的可操作措施，更不能將自己已經(jīng)熟悉的一種方法、一項措施、一套方案作為包治百病的“良方”。

第三，政府—社會—市場關(guān)系已經(jīng)成為地方治理要調(diào)節(jié)的基本關(guān)系。現(xiàn)代化的國家治理是多元參與、協(xié)商合作的治理。經(jīng)過40多年的改革開放，市場體制不斷完善，社會力量不斷壯大，已經(jīng)成為國家治理體系的有機組成部分，如何協(xié)調(diào)國家—社會—市場三者關(guān)系成為國家治理現(xiàn)代化的核心議題。長期以來，一些地方政府把主要精力投在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟上，親商而不親民，重資本輕社會，既扭曲了市場環(huán)境的建設(shè)，也忽視了社會建設(shè)，在當?shù)厣闲纬闪艘环N畸形的政府—社會—市場關(guān)系，政商關(guān)系、政社關(guān)系不健康，公共資源投放不合理，公共產(chǎn)品提供不均衡，地方治理短板缺陷明顯。在改革開放不斷深化過程中，市場和社會力量發(fā)展迅速，相對于政府部門來說，無論是企業(yè)還是社會組織在人才、管理、專業(yè)化等方面都形成了一定的優(yōu)勢，在相當長一段時期存在的政府推動、引領(lǐng)發(fā)展的模式正在轉(zhuǎn)化為市場、社會倒逼政府改革的模式。各級地方黨政官員必須調(diào)整思維，放低身段，學(xué)會通過法律手段和法治方式解決問題，通過合作方式調(diào)配資源，通過不斷學(xué)習(xí)來把握改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

第四，中國發(fā)展戰(zhàn)略的不斷完善要求地方政府不斷改進統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作方式，全面提升領(lǐng)導(dǎo)能力。黨的十八大以來，在習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，中國的發(fā)展有了更為清晰的路線圖和明確的時間表。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、“兩個一百年”奮斗目標、“四個全面”戰(zhàn)略布局、“五位一體”總體布局等戰(zhàn)略安排的提出、“三大攻堅戰(zhàn)”等主要任務(wù)的明確、改革日程的緊密安排以及督查督辦等制度的強化，使得各項要求落實到地方形成了工作全面開展、“一個不能落下”的局面。一些地方長期存在的只有分工、沒有集中的領(lǐng)導(dǎo)機制必須調(diào)整；長期習(xí)慣的只搞經(jīng)濟增長“單打一”，抓“盆景式”工作典型的方式，以及做“三拍”（拍腦門、拍胸脯、拍屁股）領(lǐng)導(dǎo)干部的工作態(tài)度，正在失去存在的空間。各級地方政府必須樹立新的發(fā)展理念，增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多項工作、確保各項工作齊頭并進有序開展的能力，建立分工合作、責權(quán)對等、流程簡化、程序清晰的整體化治理機制，調(diào)配好有限的治理資源，精準投放，提高效率。

第五，社會經(jīng)濟的發(fā)展對地方政府干部隊伍的質(zhì)量和能力提出更高要求。毛澤東曾說，正確的路線確定之后，干部就是決定的因素。吸收優(yōu)秀人才并把他們放在合適的崗位上，一直是中國治理取得成功的重要經(jīng)驗。在中國的治理實踐中，各級干部不僅是具體問題的解決者，還是公共道德的示范者。各地治理水平的差異與當?shù)馗刹康哪芰妥饔玫陌l(fā)揮有著重要關(guān)系。隨著社會分工的深入，民主法治參與意識的普及和增強，地方治理必須更加專業(yè)化、精準化、透明化，同時要擴大公眾的有序參與。這對廣大干部提出了更高要求，不能只靠行政手段，層層施加壓力，向上級單向負責等方式來解決具體問題。此外，雖然反腐敗已經(jīng)取得壓倒性勝利，但是較長時期存在的腐敗問題，損害了各級干部的形象，增大了地方治理的道義成本。激勵機制的不完善挫傷了干部的工作積極性，造成了隊伍的不穩(wěn)定，產(chǎn)生了“逆淘汰”傾向。

三、以深化改革提升地方政府治理能力

對于不同地方來說，上述五個挑戰(zhàn)會以具體的矛盾問題乃至突發(fā)公共危機表現(xiàn)出來，沖擊地方政府治理的短板和軟肋，倒逼治理方式的升級轉(zhuǎn)型。作為國家治理體系的重要部分，地方治理改革首先是作為國家治理的執(zhí)行者存在的，因此必須遵循國家治理現(xiàn)代化的總體安排，提高制度執(zhí)行力，將中央提出的各項要求落實到位?！爸贫鹊纳υ谟趫?zhí)行”，國家的整體治理效能是靠地方的有效執(zhí)行力來實現(xiàn)的，只有把地方的問題解決在地方層面，才能提高國家治理效能；只有實現(xiàn)了地方治理的現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

對于各級地方政府來說，在落實中央的各項要求過程中，更要認真分析查找自己的問題、短板、漏洞、弱項，勇于擔當、敢于負責，根據(jù)本地的實際情況，緊緊圍繞以人民為中心的發(fā)展思想和治理原則，創(chuàng)造性地開展工作，發(fā)揮好習(xí)近平總書記提出的“改革創(chuàng)新偵察兵、先遣隊”作用，積極努力將中央倡導(dǎo)的理念、提出的原則本地化、具體化、可操作化，避免為了與上級保持一致采取“上下一般粗”的工作方式，為了顯示自己的權(quán)威對下提出“一刀切”的要求。只有各級地方政府根據(jù)本地實際創(chuàng)造性地開展工作，才能真正有效地減少社會詬病、干部厭倦的官僚主義、形式主義。

各級地方政府要在時代變革中切實理解現(xiàn)代治理的內(nèi)在含義和本質(zhì)要求，不能將治理簡單等同于單方面的管制，樹立和不斷強化源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、協(xié)同治理、協(xié)商治理等現(xiàn)代治理意識；要根據(jù)社會發(fā)展變化，構(gòu)建有效的參與協(xié)商機制，激發(fā)社會活力，將社會經(jīng)濟主體動員起來，在協(xié)商合作中實現(xiàn)黨對各個領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)；要不斷提高專業(yè)化水平，善于發(fā)揮不斷成長壯大的社會、市場力量，面對不斷出現(xiàn)的社會問題和人民訴求實現(xiàn)精準治理；要充分利用信息技術(shù)，不斷進行機制創(chuàng)新、流程再造，持續(xù)改進本地各個領(lǐng)域、各個部門的治理水平，提高整體治理水平和治理效能，把以人民為中心的發(fā)展思想落實到各項工作之中。