研究國土空間規(guī)劃功能定位與實施

李志信 容海川城鄉(xiāng)規(guī)劃設計有限公司

1 前言

基于持續(xù)化發(fā)展的角度分析，人們所擁有的資源有限，包括土地資源和生態(tài)資源等，需求與實際擁有不均衡，如何實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展成為研究的重點。國土空間規(guī)劃的開展與落實，圍繞國土與主體功能區(qū)等各方面，結合資源擁有情況和需求，進行統(tǒng)籌分配與劃分，助力社會更好地發(fā)展。

2 國土空間規(guī)劃功能定位

根據(jù)實踐結束語，國土空間規(guī)劃指的是圍繞土地資源開發(fā)和資源保護與治理等相關活動開展的整體部署，要與社會發(fā)展以及環(huán)境保護步調(diào)保持相同。從總體定位角度來說，國土空間規(guī)劃具有戰(zhàn)略性與基礎性特點。整體規(guī)劃涉及到的國土空間開發(fā)與利用以及保護等措施，能夠為具體活動的開展提供指導與管控。規(guī)劃是基于資源環(huán)境承載力，促進資源開發(fā)和保護等工作的開展與落實。新時期，國土空間規(guī)劃更加側重促進功能區(qū)域制度構建，保障開發(fā)環(huán)節(jié)的戰(zhàn)略性，實現(xiàn)規(guī)劃的約束性，通過合理統(tǒng)籌人口分布與土地資源使用以及城市化布局等，明確空間主要功能，為開發(fā)明確方向并且控制開發(fā)強度，規(guī)范國土空間開發(fā)流程。

3 國土空間規(guī)劃的實例分析

3.1 案例概述

以《X市國土空間規(guī)劃管理條例（草案）》為例，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。對于重點地區(qū)的城市設計，要側重塑造城市風貌特色，堅持與山水自然和諧共生關系，協(xié)調(diào)市政工程組織城市公共空間功能?，F(xiàn)結合此規(guī)劃的內(nèi)容與實施進行分析。

3.2 國土空間規(guī)劃內(nèi)容

國土空間規(guī)劃是對國土空間開發(fā)保護從空間與時間上作出安排，主要包括總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃以及詳細規(guī)劃等。其中，總體規(guī)劃為詳細規(guī)劃的依據(jù)，為分區(qū)規(guī)劃與有關專項規(guī)劃提供依據(jù)與基礎。開展各類國土空間規(guī)劃，必須要依據(jù)上級國土空間規(guī)劃編制。編制的國土空間總體規(guī)劃，要將開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)新區(qū)等全部納入。總體規(guī)劃作為國土空間用途管制的主要依據(jù)，不可以擅自調(diào)整。

3.3 國土空間規(guī)劃的實施依據(jù)

按照規(guī)劃要求，建設項目需要建設新能源車輛充電設施與公共交通等相關配套設施的，則必須要和主體工程同時規(guī)劃設計、進行竣工驗收、同時交付使用，不可以擅自更改用途。

按照規(guī)定，城市設計細化為總體城市設計與重點地區(qū)城市設計。其中，總體城市設計要注重的自然與歷史文化遺產(chǎn)保護，提出空間秩序引導方案，為城市開敞空間系統(tǒng)與重要廊道等提供依據(jù)，增強國土空間的舒適性與藝術性，切實提高國土空間的品質(zhì)與價值。開展重點地區(qū)城市設計，要側重塑造城市風貌特色，堅持與山水自然共生關系，同時要協(xié)調(diào)市政工程組織城市公共空間功能，編制的設計要明確建筑空間尺度，提出具體的建筑高度和體量等控制要求。此規(guī)劃明確規(guī)定，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設，實行詳細規(guī)劃以及規(guī)劃許可的管制方式。若為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設，根據(jù)規(guī)劃管理條例要依據(jù)主導用途分區(qū)，發(fā)揮詳細規(guī)劃與規(guī)劃許可等的管制方式。除此之外，條例還明確規(guī)定在國有土地上新建與改擴建等的，項目建設單位與個人必須依法上報并且申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。同時需編制修建性詳細規(guī)劃的建設工程，要在提交申請時同時提交相關材料。

4 國土空間規(guī)劃的編制與實施策略

4.1 加強國土空間規(guī)劃編制領導

國土空間規(guī)劃的編制，要加強領導做好精心組織，為相關工作的開展提供有力依據(jù)。實踐中組建領導小組，負責空間總體規(guī)劃編制以及報審等相關工作，做好規(guī)劃組織、規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)與審查以及宣傳等各項工作。為保障編制工作的開展與落實，工作小組下設辦公室，設置在市自然資源局。組織開展國土空間規(guī)劃編制，要做好深入研究，組建多個負責小組，專門負責編制戰(zhàn)略研究和生態(tài)環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等工作，全面保證規(guī)劃編制的質(zhì)量與價值。建立健全國土空間規(guī)劃運作機制，通過組織召開辦公室會議的方式扎實推進編制工作。國土空間規(guī)劃編制工作，要由自然資源主管部門以及相關部門共同負責。制定完善的編制工作制度，細化明確各部門的職責與任務，促進編制工作的高質(zhì)量落實。負責人要圍繞國土空間規(guī)劃編制工作具體內(nèi)容，認真貫徹落實自身的職責，嚴格把控每項工序的開展與落實，保障編制工作高質(zhì)量落實。依托工作平臺，實現(xiàn)部門之間的有效溝通，及時共享國土空間規(guī)劃編制工作的進展與難題，協(xié)同處理編制問題，提高編制工作的效率與質(zhì)量，獲得高質(zhì)量的編制方案，為后期工作的開展落實提供的依據(jù)與支持。實施國土空間規(guī)劃編制責任制度，對編制工作進行檢查，分析責任落實的問題，提出改進與優(yōu)化的措施，以免造成問題。

4.2 凝聚多方力量落實

國土空間規(guī)劃編制工作具有較強的專業(yè)性，要積極完善編制架構，組建高質(zhì)量的技術小組。以某市國土空間總體規(guī)劃編制項目為例，工作組采取的是1+2+N 的組織形式，由1家規(guī)劃設計公司牽頭、2 家規(guī)劃設計公司配合、多個專題團隊。為保障國土空間規(guī)劃編制的完整性，契合地方發(fā)展要求，組織開展多次調(diào)研工作以及座談會議以及實地調(diào)查。國土空間規(guī)劃編制的工作量較大，所有的工作依靠人員完成面臨很大挑戰(zhàn)，因此積極引入技術手段，優(yōu)化調(diào)查工作方法，掌握資源環(huán)境承載力水平，強化底線約束，促進可持續(xù)發(fā)展。實踐中推廣應用大數(shù)據(jù)技術和人工智能技術等，輔助國土空間規(guī)劃工作的開展，切實發(fā)揮規(guī)劃引領與管控作用。圍繞工作需求，整合可利用資源，為各項工作的開展與落實，提供強大的技術支持，把握國土空間規(guī)劃編制的質(zhì)量，發(fā)揮規(guī)劃指導作用，實現(xiàn)對國土資源的合理開發(fā)與保護。

4.3 堅持上下聯(lián)動推進

國土空間規(guī)劃編制工作的開展與落實，要積極加強和省行政主管部門規(guī)劃工作的溝通對接，定期組織向上級部門規(guī)劃，強化對編制過程的控制。加大對基層規(guī)劃工作的技術指導，構建月檢查機制，形成上下聯(lián)動的效果，有效把握規(guī)劃編制的進度。編制規(guī)劃工作的落實，要圍繞以下內(nèi)容加以把控：1）加快推進統(tǒng)一的底圖底數(shù)。國土空間資源數(shù)據(jù)不斷變化，開展規(guī)劃編制時要盡量掌握最新的數(shù)據(jù)，為規(guī)劃編制工作的開展提供數(shù)據(jù)支持。通過對需要的空間關聯(lián)數(shù)據(jù)與信息的數(shù)據(jù)疊加，獲得符合實際情況的空間利用現(xiàn)狀與工作底數(shù)信息。2）提煉專題研究要素。積極發(fā)揮各市縣的參與力量，提煉研究的要素，為總體規(guī)劃的編制提供支持與依據(jù)[2]。3）做好突出問題的梳理。國土空間規(guī)劃的編制，要圍繞當前城市發(fā)展的突出問題，提出改進與優(yōu)化的措施，因此開展編制作業(yè)時要做好突出問題的梳理。

4.4 調(diào)動群眾的力量

國土空間規(guī)劃編制工作的開展與落實，要積極倡導公眾參與積極性。實踐中利用多媒體的作用，依托各類媒體平臺，面向公眾進行問卷調(diào)查，吸納民意，集中群眾智慧，凝聚民心，圍繞城市交通和基礎設施以及居住環(huán)境等組織開展調(diào)查工作[3]。深度挖掘群眾的力量，為推進各項基礎工作的落實提供支持。通過凝聚群眾的力量，切實為國土空間規(guī)劃編制工作的開展與落實提供支持與保障，實現(xiàn)規(guī)劃高質(zhì)量編制的目標。目前來說，國土空間規(guī)劃編制工作中群眾的參與度不高，要積極做好宣傳工作。將新媒體平臺引入到工作實踐，用于前期的宣傳支持，使得群眾能夠?qū)量臻g規(guī)劃編制的重要性有著清晰地認識，進而積極參與編制工作，為此項工作的推進提供力量支持。通過公開與公示等方式，吸收更多的意見與建議，結合本地區(qū)的資源情況與發(fā)展戰(zhàn)略，進行深度分析，提出高質(zhì)量的方案。

4.5 落實國土空間規(guī)劃

若想發(fā)揮國土空間規(guī)劃的價值與作用，要積極落實國土空間規(guī)劃。首先，要做好規(guī)劃的宣傳。將規(guī)劃的內(nèi)容和要求，以多種形式宣傳到位，比如文件形式和媒體形式等，使得相關部門和單位以及人員能夠?qū)量臻g規(guī)劃內(nèi)容與要求，有著相應的了解，為規(guī)劃的實施提供依據(jù)與支持，保障規(guī)劃的功能與價值實現(xiàn)[4]。其次，要明確規(guī)劃的實施管理職責，由相關部門與人員具體負責，嚴格把控國土空間規(guī)劃的價值實現(xiàn)，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃功能定位。最后，做好規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查。圍繞各類項目的開展與落實全過程，做好監(jiān)督檢查看是否遵循國土空間規(guī)劃。從國土空間資源保護與合理開發(fā)利用角度來說，要始終堅守底線思維，按照劃定的生態(tài)保護紅線，構建完善的溝通聯(lián)動機制，認真做好規(guī)劃與實施。時代不斷發(fā)展變化，國土空間規(guī)劃編制與實施會遇到很多新機遇與新挑戰(zhàn)，要積極轉變思維，做好全面把控，踐行城市發(fā)展新思路，優(yōu)化空間布局，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃功能定位，提高國土空間資源的利用率，實現(xiàn)規(guī)劃的價值[5]。

4.6 增強思想認識，完善規(guī)劃方案

各縣市要提高思想站位，將高質(zhì)量編制國土空間規(guī)劃作為政治任務，作為推動本城市發(fā)展的頭等大事抓緊抓實，并且將思想與行動統(tǒng)一到省委省政府以及市委市政府決策部署上來。規(guī)劃工作的開展與落實，必須嚴格遵循國土空間規(guī)劃編制工作流程，做好工作進度的把控，吃透上級精神，明確存在的問題，經(jīng)過反復研究，明確規(guī)劃工作定位，按照國土空間規(guī)劃標準，遵循實際情況，編制規(guī)劃方案。注重研究解決問題，認真貫徹高質(zhì)量發(fā)展理念，融入到國土空間規(guī)劃編制工作每個方面。堅持基本原則，圍繞實際問題，發(fā)揮各個部門的聯(lián)動作用，做好溝通與指導，保障工作扎實落實。國土空間規(guī)劃編制完成后，要做好動態(tài)優(yōu)化。一般來說，規(guī)劃的最終形成需要經(jīng)過很長時間，要不斷進行優(yōu)化與改進。這需要相關負責人高度重視后期工作，發(fā)揮群眾與專家以及相關部門等的力量，對國土空間規(guī)劃方案進行改進，確定高質(zhì)量的規(guī)劃方案，促進各項工作的開展與落實。重點對規(guī)劃不合理的部分，做好優(yōu)化與改進，保障規(guī)劃的質(zhì)量。

5 結束語

綜上所述，國土空間規(guī)劃功能定位與實施，要站在統(tǒng)籌發(fā)展的角度，做好全面的把控。文中結合實踐，提出加強國土空間規(guī)劃編制領導；凝聚多方力量落實；堅持上下聯(lián)動推進；調(diào)動群眾的力量；落實國土空間規(guī)劃等措施。國土空間規(guī)劃涉及到的內(nèi)容很多，關系著社會經(jīng)濟的發(fā)展，必須要做好全面嚴格的把控，保障規(guī)劃的價值與作用實現(xiàn)。