大中型水利水電工程農(nóng)村移民安置方式淺析

季云川 永勝縣搬遷安置辦公室

1 前言

如今，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需要，水利水電工程數(shù)量與規(guī)模越來(lái)越大，工程移民是大中型水利水電工程建設(shè)的重要組成部分，將移民安置好不僅是水利水電工程順利建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，更是其建成后能否順利運(yùn)行的關(guān)鍵和保障，直接關(guān)系到移民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的和諧穩(wěn)定。

2 水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃工作的相關(guān)簡(jiǎn)述

水利水電工程建設(shè)征地移民安置工作，包含諸多環(huán)節(jié)和步驟，包括但不限于確定征地移民范圍、查明征地及影響范圍內(nèi)人口和實(shí)物、進(jìn)行移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)、審批移民安置規(guī)劃、實(shí)施移民安置補(bǔ)償?shù)?。為保障征地移民安置工作質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)從各方面來(lái)進(jìn)行考慮，需要思考安置區(qū)域的環(huán)境容量，采納移民群眾的合理合法訴求，從環(huán)境容量、人口規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)角度進(jìn)行科學(xué)分析，最終選擇出最佳規(guī)劃方案。一定要做好前期工作，要對(duì)所選地區(qū)的環(huán)境承載能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行調(diào)查，以了解所選區(qū)域的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，掌握準(zhǔn)確測(cè)量數(shù)據(jù)，并據(jù)此來(lái)科學(xué)編制移民安置規(guī)劃大綱，大綱中應(yīng)當(dāng)明確移民安置任務(wù)，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)移民生活質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3 安置原則

（1）采取公正、公平、公開(kāi)，以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿(mǎn)足移民生存和發(fā)展的需求。（2）顧全大局，服從國(guó)家整體安排，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益。（3）根據(jù)安置區(qū)的資源特性和安置容量，合理選擇安置方式。（4）通過(guò)對(duì)安置區(qū)土地資源的調(diào)查研究和環(huán)境容量分析，從實(shí)際出發(fā)，充分利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源優(yōu)勢(shì)，因地制宜地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，使安置后移民達(dá)到或超過(guò)原有水平。

4 大中型水利水電工程農(nóng)村移民安置方式

4.1 統(tǒng)一征地移民補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)

水利水電工程建設(shè)征地移民安置并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單工作，其涉及的內(nèi)容繁雜，環(huán)節(jié)較多，并且相關(guān)人員需要極高的綜合能力，在統(tǒng)一法律法規(guī)支持下，實(shí)施有效移民安置工作，可以使其工作有據(jù)可循、有法可依，更加保障水利水電工程建設(shè)征地移民安置工作質(zhì)量。此工作最終結(jié)果將直接影響到征地區(qū)及安置區(qū)的民生狀況，必須予以高度重視，不容忽視。做好征地移民安置補(bǔ)償工作，應(yīng)制定完善征地移民補(bǔ)償制度，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以便于有效開(kāi)展征地移民安置規(guī)劃工作。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前實(shí)際需求來(lái)不斷完善移民補(bǔ)償體系，使其更具時(shí)效性。相關(guān)部門(mén)應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況，來(lái)制定出最為合適的征地移民安置規(guī)劃方案。

4.2 促進(jìn)社會(huì)整合

移民安置規(guī)劃方案中，若單獨(dú)制定針對(duì)移民的發(fā)展方針政策，不利于移民盡快恢復(fù)發(fā)展，擺脫貧困。一方面在于移民自身文化素質(zhì)和技能水平相對(duì)較低，抵御社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)較弱，缺少生產(chǎn)開(kāi)發(fā)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，特別像三峽、丹江口水庫(kù)這些遠(yuǎn)距離移民安置，如何加強(qiáng)加快移民與安置區(qū)居民的融合是移民安置工作需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。另一方面，對(duì)于安置區(qū)居民接受外來(lái)移民，共用基礎(chǔ)設(shè)施，分享環(huán)境和自然資源的實(shí)際，政府應(yīng)該給予安置區(qū)居民一定補(bǔ)償。制定移民的發(fā)展規(guī)劃時(shí)，務(wù)必站在移民和安置區(qū)居民兩者角度上統(tǒng)籌考慮，致力于形成相互帶動(dòng)、共同發(fā)展的格局。

4.3 組織施工單位、監(jiān)理單位積極參與移民安置工作

在水利水電工程施工過(guò)程中，根據(jù)施工的具體情況，會(huì)涉及到部分征地范圍的調(diào)整，特別是輸配水區(qū)的渠系工程。由于施工單位是用地的具體單位，在征地范圍發(fā)生調(diào)整時(shí)，需要征求業(yè)主和監(jiān)理單位的意見(jiàn)，共同決定調(diào)整的范圍，這樣有利于征地移民安置工作的順利實(shí)施。項(xiàng)目法人是施工單位、監(jiān)理單位的委托方，故項(xiàng)目法人要組織施工單位和監(jiān)理單位積極參與移民安置工作。

4.4 社會(huì)保障安置

社會(huì)保障安置即對(duì)滿(mǎn)足一定條件的農(nóng)村移民，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障措施安置，經(jīng)地方政府審查同意，上級(jí)移民主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，由移民本人、遷入地政府、保險(xiǎn)公司三方簽訂養(yǎng)老保險(xiǎn)合同，將其生產(chǎn)安置經(jīng)費(fèi)作為投?；穑瑩芨督o保險(xiǎn)公司，由保險(xiǎn)公司按規(guī)定核發(fā)養(yǎng)險(xiǎn)證，每月支付養(yǎng)老金數(shù)額。并且該安置方式根據(jù)地方政策，通過(guò)補(bǔ)充繳納部分費(fèi)用，可與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老并軌。社會(huì)保障安置的優(yōu)點(diǎn)是：①基本可以解決適齡移民的溫飽問(wèn)題，可持續(xù)性強(qiáng)，有利于維護(hù)和促進(jìn)這部分移民的穩(wěn)定。②操作相對(duì)簡(jiǎn)便，以土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和集體補(bǔ)償中的部分資金作為養(yǎng)老金上交，定期獲得補(bǔ)助的方式安置移民，操作相對(duì)簡(jiǎn)便，后續(xù)問(wèn)題較少。其缺點(diǎn)主要是對(duì)資金投入要求較高，一般來(lái)說(shuō)，單靠土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)解決不了資金籌措問(wèn)題，要求地方政府具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和投入，實(shí)際操作有一定的困難。

4.5 落實(shí)相關(guān)恢復(fù)政策和措施

結(jié)合以往部分水利水電工程移民安置經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，存在部分地方政府截留挪用移民資金或使用移民資金不當(dāng)?shù)男袨?，給移民帶來(lái)了巨大的傷害和影響。因此針對(duì)政府在移民工作中可能出現(xiàn)的不規(guī)范行為，要充分發(fā)揮社會(huì)組織或中介機(jī)構(gòu)的作用，他們和政府沒(méi)有直接利益關(guān)系，更易取得移民信任，因此在移民安置及發(fā)展中讓社會(huì)組織或中介機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督政府行為，促使政府的移民安置及后期扶持政策更加透明和公正，提高移民對(duì)政府的信任度。

4.6 銜接留用地政策

留用地政策是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被征收后，按照征地面積或集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模，安排一定比例的村級(jí)留用地，用于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)收益分紅的形式分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，增加農(nóng)民收入。在產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的城市郊區(qū)、工業(yè)園區(qū)等征地區(qū)域，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用留用地投資建設(shè)廠(chǎng)房、倉(cāng)庫(kù)出租或開(kāi)發(fā)其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，能夠獲得良好的投資匯報(bào)和長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。而對(duì)于其他一些地區(qū)，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)后，出現(xiàn)了虧本經(jīng)營(yíng)的情況，反而削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，因此一些地方政府在推行留用地政策時(shí)，采取了回購(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)的方式，按照征地面積兌付留地貨幣化補(bǔ)助。對(duì)于涉及留用地政策的水利水電工程建設(shè)征地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可利用庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)資源開(kāi)發(fā)建設(shè)農(nóng)家樂(lè)、民宿和觀(guān)光旅游等項(xiàng)目，或立足安置區(qū)產(chǎn)業(yè)條件，利用留地補(bǔ)助發(fā)展門(mén)面、庫(kù)房、出租房等自有物業(yè)，解決移民失地后的生產(chǎn)安置問(wèn)題。目前，留用地政策作為水利水電工程移民生產(chǎn)安置方式的情況不多，除地區(qū)產(chǎn)業(yè)條件外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的弱勢(shì)市場(chǎng)化地位也是重要原因，其難以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲益，但隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的壯大、移民經(jīng)營(yíng)意識(shí)的提升，以及城市拆遷等其他工程的嘗試，留用地政策將是水利水電工程移民城鎮(zhèn)化后的重要生產(chǎn)安置措施。

4.7 自謀職業(yè)安置

對(duì)于可以脫離或已脫離土地資源、農(nóng)業(yè)收入占家庭收入比例較低、有特長(zhǎng)自行解決生產(chǎn)出路的移民可以選擇自謀職業(yè)安置方式，選擇這種安置方式的移民應(yīng)具備一定的專(zhuān)業(yè)技能和文化水平。

4.8 生產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃

（1）種植業(yè)規(guī)劃。通過(guò)政府扶持，在保證基本口糧田種植的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物的種植，確保庫(kù)區(qū)征地移民人均收入不降低甚至得到提高。（2）養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃。在現(xiàn)場(chǎng)走訪(fǎng)調(diào)查中，建設(shè)征地涉及村組并未形成有規(guī)模的養(yǎng)殖業(yè)，少量農(nóng)戶(hù)放養(yǎng)的當(dāng)?shù)赝廉a(chǎn)的雞鴨，利用得天獨(dú)厚的條件，養(yǎng)殖小批量此類(lèi)放養(yǎng)家禽用于商品出售，大部分農(nóng)戶(hù)仍然以養(yǎng)豬和稻田養(yǎng)魚(yú)為主，并不作為固定收入的一部分。根據(jù)移民安置村組及水庫(kù)實(shí)際情況，養(yǎng)殖業(yè)以引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)養(yǎng)豬和家禽為主。同時(shí)庫(kù)區(qū)有稻田養(yǎng)魚(yú)的習(xí)慣，水利水電建成后有了水源的保證，建議大力引導(dǎo)個(gè)體的稻田養(yǎng)魚(yú)。（3）移民培訓(xùn)規(guī)劃。建設(shè)征地區(qū)多數(shù)移民文化素質(zhì)偏低，農(nóng)業(yè)適用技術(shù)推廣和運(yùn)用困難，接受新的信息慢，要發(fā)展生產(chǎn)，科技是動(dòng)力，必須做好移民培訓(xùn)工作，保證移民每戶(hù)人家能掌握1～2門(mén)農(nóng)業(yè)適用技術(shù)。

4.9 購(gòu)買(mǎi)公益性崗位安置

根據(jù)移民技能水平、文化程度和地方政府實(shí)際狀況，合理確定公益性崗位數(shù)量，符合資格條件的移民可以選擇這種安置方式，結(jié)合移民安置規(guī)劃、移民勞動(dòng)力供養(yǎng)系數(shù)和公益性崗位收入水平科學(xué)計(jì)算可容納的移民數(shù)量。

4.10 堅(jiān)持以人為本原則

在進(jìn)行水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃工作時(shí)，一定要堅(jiān)持以人為本原則，將保障移民合法權(quán)益作為工作核心，充分考慮到移民群眾日后生活質(zhì)量，為其尋找適宜其居住的區(qū)域環(huán)境。不僅要考慮此區(qū)域的地理環(huán)境位置，了解地區(qū)生態(tài)環(huán)境條件，還要從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行思考。而且要盡量保持移民群眾搬遷之前的生活習(xí)慣，吸收其合理合法的建議，處理好各方之間利益關(guān)系，旨在達(dá)成各方互贏(yíng)的局面?？晒膭?lì)和促使移民群眾參與到水庫(kù)建設(shè)工程中，使其具有同一個(gè)目標(biāo)，謀求共同利益，以此來(lái)創(chuàng)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施，提升征地移民的社會(huì)影響力。另外，在實(shí)施征地移民安置規(guī)劃工作時(shí)，可公開(kāi)相關(guān)信息，使工作更加透明化，擴(kuò)大參與度，使移民群眾擁有表達(dá)自己意愿的權(quán)利和渠道。

4.11 加強(qiáng)移民安置驗(yàn)收管理

建議省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)移民安置驗(yàn)收管理，在相關(guān)條例和水利水電行業(yè)移民安置驗(yàn)收規(guī)程相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定適合本區(qū)域?qū)嶋H情況的驗(yàn)收管理制度，嚴(yán)格對(duì)大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收的條件進(jìn)行把關(guān)，對(duì)不具備移民安置驗(yàn)收條件的，不進(jìn)行移民安置驗(yàn)收；對(duì)移民安置未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的，堅(jiān)決不開(kāi)展相應(yīng)階段的工程驗(yàn)收，不得截?cái)嗪恿骰蛳麻l蓄水。同時(shí)，針對(duì)竣工驗(yàn)收進(jìn)度滯后的問(wèn)題，建立由省級(jí)部門(mén)協(xié)同合作的竣工驗(yàn)收保障機(jī)制，對(duì)不開(kāi)展或不按計(jì)劃開(kāi)展移民安置竣工驗(yàn)收的，經(jīng)省級(jí)移民主管部門(mén)協(xié)調(diào)未果后，采取省級(jí)投資或能源主管部門(mén)下調(diào)上網(wǎng)電價(jià)，或省級(jí)水利主管部門(mén)控制運(yùn)行水位等措施，以督促地方政府、項(xiàng)目法人積極開(kāi)展移民安置竣工驗(yàn)收。

5 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村安置不需要大規(guī)模開(kāi)墾和調(diào)劑土地，移民生產(chǎn)和搬遷安置進(jìn)度加快，有利的促進(jìn)了水利水電工程建設(shè)，在這種形勢(shì)下，根據(jù)移民自身特點(diǎn)和城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新移民安置模式后，能夠較好地平衡各方利益，移民能獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定收益，為水利水電事業(yè)和諧開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了有利條件。