農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

文/ 金鄉(xiāng)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 薛華 崔琪/ 金鄉(xiāng)縣羊山鎮(zhèn)經(jīng)管站 趙立娣

開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、增強農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活力、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、增添農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)任務(wù)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是對集體土地等資源性資產(chǎn)，在完成確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；對集體公益設(shè)施等非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點探索建立集體統(tǒng)一運行管護的有效機制，更好地為集體經(jīng)濟組織成員提供公益性服務(wù)。對經(jīng)營性資產(chǎn)，著力推進確權(quán)到戶和股份制改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不是要把集體資產(chǎn)“分光吃凈”，而是要保持集體資產(chǎn)的完整性，便于經(jīng)營和保值增值，并通過股份合作的形式，明確集體成員的收益分配份額，真正讓農(nóng)民成為集體資產(chǎn)管理的參與者和受益者。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，應(yīng)在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。改革范圍包括：改革一般以村級集體經(jīng)濟組織為主，經(jīng)民主協(xié)商同意，以片區(qū)、自然村為單位進行改革；組級集體經(jīng)濟組織財務(wù)賬目完整，產(chǎn)權(quán)歸屬清晰且群眾有要求的，可以組為單位進行改革；鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟組織以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行改革。改革的主要工作任務(wù)包括清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理、注冊登記等，明確集體經(jīng)濟組織的市場主體地位，健全集體資產(chǎn)運營的管理、監(jiān)督和收益分配機制。

三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重點任務(wù)

一是全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提。鎮(zhèn)街、村、組農(nóng)民集體所有的資源性、經(jīng)營性、非經(jīng)營性資產(chǎn)都要進行清產(chǎn)核資，并將所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，不能打亂原集體所有的界限，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表集體行使所有權(quán)。

二是合理確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員身份。這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，統(tǒng)籌做好所有村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題。

三是推進股份合作制改革。在全面清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，對經(jīng)營性資產(chǎn)和納入改革范圍內(nèi)的其他資產(chǎn)，折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員；對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，不易折股量化到戶，要根據(jù)其不同投資來源和有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一運行管護，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理；對資源性資產(chǎn)，加快做好確權(quán)登記頒證及信息化管理工作。股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，集體股的設(shè)立與否及所占比例由村集體經(jīng)濟組織成員大會或者代表大會討論決定。成員股可以僅設(shè)置人口股，也可以根據(jù)實際需要設(shè)置人口股和農(nóng)齡股等；股權(quán)管理提倡實行靜態(tài)管理，不隨人口增減變動而調(diào)整。

四是建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，要在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，依法代表成員集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求建立完善的組織治理結(jié)構(gòu),一切運作都必須公開透明,完成改革的村（組）都應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，可根據(jù)成員結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)情況等，建立經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社，設(shè)立股東（代表）大會、理事會（董事會）和監(jiān)事會。

五是拓展集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，建立健全集體資產(chǎn)監(jiān)督管理及分配機制，不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。積極探索賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保等權(quán)能，促進農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。

四、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

一是思想認(rèn)識不到位。在推進集體產(chǎn)權(quán)改革的過程中,仍有一些領(lǐng)導(dǎo)沒有真正認(rèn)識到改革的重要性。有些干部工作怕難，不愿捅“馬蜂窩”。甚至個別村干部思想守舊，認(rèn)為改革后行使權(quán)力受限,工作不積極不主動。大部分村居干部年齡較大,學(xué)歷不高,習(xí)慣于按上級部署機械開展工作,政策領(lǐng)會不深,創(chuàng)新能力不強。同時大部分群眾平時忙于家庭事務(wù)和生產(chǎn),農(nóng)閑時節(jié)外出務(wù)工，對村里事務(wù)關(guān)注較少，改革對群眾吸引力不大，具體實施過程極易出現(xiàn)問題。

二是清產(chǎn)核資工作不徹底。有的村因歷史原因荒山、機動地等集體資產(chǎn)底子難以澄清,個別村干部不愿觸及深層次矛盾,造成登記資產(chǎn)與實有資產(chǎn)有出入,很難經(jīng)得起相關(guān)的審計和巡察。有的村居存在債務(wù)糾紛,有些債務(wù)時間較長,且村委班子經(jīng)過多次換屆,債權(quán)債務(wù)認(rèn)定及登記都存在難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體“三資”管理監(jiān)管力量薄弱，職能分散、人員少，監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。

三是成員資格界定不嚴(yán)謹(jǐn)。集體組織成員資格的取得方式有三種，即自然取得、依法取得、民主取得。有的村具體操作中還是存在著界定不規(guī)范、范圍不明確、公示不及時、程序走形式、影像資料保存不完善、風(fēng)險點管控預(yù)防機制不健全等細(xì)節(jié)問題。成員資格界定在改革中缺乏一定的政策依據(jù)。

四是工作程序不嚴(yán)謹(jǐn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作涉及面廣，工作繁雜，需要投入大量工作精力和人力，特別是在村級開展工作過程中，需要一部分人集中一段時間全面開展工作，有時候需要晚上到農(nóng)戶家中調(diào)查核實相關(guān)數(shù)據(jù)和簽訂確認(rèn)書。有的村在清產(chǎn)核資核實、人員確認(rèn)和入戶確認(rèn)、股權(quán)設(shè)置等方面工作不細(xì)致、不扎實。

五是對股權(quán)管理的認(rèn)識存在偏差。改革中，提倡采取靜態(tài)的管理模式，股權(quán)可以繼承和有條件的轉(zhuǎn)讓。 但是在改革中，股權(quán)管理是采取靜態(tài)管理模式還是動態(tài)模式,即是否隨著當(dāng)?shù)厝丝诘脑鰷p變動而變動，各村認(rèn)識還不一致。在實踐過程中發(fā)現(xiàn)，采取動態(tài)管理，不但成本高，程序復(fù)雜，也不利于股權(quán)的流動。改革村都成立了集體經(jīng)濟股份合作社，合作社領(lǐng)到了政府頒發(fā)的集體經(jīng)濟組織登記證明書，股民領(lǐng)到了象征權(quán)利的股權(quán)證書。但到此改革僅僅完成了一半。下一步如何探索建立市場化運作的現(xiàn)代管理機制和財務(wù)管理制度、盈余分配方案，最終發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，讓群眾得到更多實惠，享受改革的紅利，才是改革成功的關(guān)鍵。

五、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來，各試點單位取得了明顯成效。就下一步經(jīng)濟合作社如何規(guī)范運營、如何健康發(fā)展、如何實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)資源的有效管理，壯大集體經(jīng)濟，造福集體組織成員提以下建議。

一是落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、夯實主體責(zé)任。鎮(zhèn)（街）主要領(lǐng)導(dǎo)作為改革的具體操作者，要提高認(rèn)識，敢于擔(dān)當(dāng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鎮(zhèn)（街）各部門，強化工作凝聚力、形成工作合力，提升攻堅克難的戰(zhàn)斗力。村兩委負(fù)責(zé)同志作為改革的具體執(zhí)行者，要結(jié)合實際，破解難題，勇于擔(dān)當(dāng)，勇于干事。要加強宣傳引導(dǎo)，農(nóng)民是改革的參與者、貢獻(xiàn)者和受益者，要激發(fā)群眾的首創(chuàng)精神，確保百姓的知情權(quán)、參與權(quán)。

二是服務(wù)改革大局，有序推進改革。改革過程中要嚴(yán)格工作程序，對改革的清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置、公示確認(rèn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，都要堅持公示、公開，群眾會議通過等程序辦理，確保到位規(guī)范。對改革后的集體經(jīng)濟組織，可以考慮在稅收、金融、用地等方面的配套支持政策。

三是搭建交易平臺，拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)能。健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，探索建立以土地承包經(jīng)營權(quán)和集體股權(quán)聯(lián)合抵押，實現(xiàn)抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)；規(guī)范集體股權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)和家庭繼承、保障有償退出和繼承權(quán)。同時加強股權(quán)監(jiān)管信息化建設(shè)，改革過程中同步開發(fā)建設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟股份合作社股權(quán)管理信息平臺，將合作社成員基本信息、股權(quán)量化、資產(chǎn)管理、收益分紅等改革要素納入平臺管理，逐步實現(xiàn)股權(quán)管理信息化、流轉(zhuǎn)規(guī)范化和監(jiān)督制度化。

四是強化資產(chǎn)監(jiān)管、規(guī)范運用機制。新成立的集體經(jīng)濟組織多以承包、租賃等方式運營。要大力發(fā)展集體經(jīng)濟，促進集體資產(chǎn)安全完整、保值增值和可持續(xù)發(fā)展。完善財務(wù)管理、收益分配等制度，實行定期財務(wù)公開，強化財務(wù)監(jiān)督審計。要加強鎮(zhèn)街三資代理建設(shè)，實現(xiàn)村級財務(wù)代理規(guī)范化，加強預(yù)算管理，優(yōu)化代管機制，依托政務(wù)專網(wǎng)，實現(xiàn)上網(wǎng)做賬、動態(tài)管理、實時監(jiān)督“三資”管理的新型監(jiān)管模式。結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，按照組織機構(gòu)、人員選舉、財務(wù)核算、議事決策、資產(chǎn)管理“五個分開”的要求，把基層自治組織與集體經(jīng)濟組織職能分離，對村級治理結(jié)構(gòu)進行重組，形成農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟組織運行新機制。

五是探索多種形式、壯大集體經(jīng)濟。改革的目的是為了發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕是社會主義本質(zhì)的價值追求。聚焦開發(fā)資源增收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展增收、土地增值增收、服務(wù)創(chuàng)新增收、股份分紅增收等形式，充分利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；利用生態(tài)環(huán)境和人文歷史，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游；利用閑置的各類房產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，想方設(shè)法發(fā)展集體經(jīng)濟，千方百計增加農(nóng)民收入。