論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位
——兼議我國行政復(fù)議立法宗旨的變動

方 軍

(司法部 行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局，北京 100088)

自行政復(fù)議統(tǒng)一立法以來，行政復(fù)議的性質(zhì)界定及與此相適應(yīng)的功能定位問題，一直是理論界和實(shí)務(wù)部門爭論的焦點(diǎn)。據(jù)筆者觀察，極難發(fā)現(xiàn)有哪一領(lǐng)域的法律制度像行政復(fù)議立法這樣長期糾結(jié)于性質(zhì)定位問題，而且因性質(zhì)功能的不同理解而給制度設(shè)計和實(shí)務(wù)操作帶來如此巨大的影響。

我國最近三十年行政復(fù)議制度發(fā)展和實(shí)踐的結(jié)果表明，行政復(fù)議性質(zhì)界定和功能定位是行政復(fù)議立法宗旨的核心內(nèi)容，對行政復(fù)議具體制度體系的構(gòu)建具有支配性效應(yīng)。可以說，行政復(fù)議性質(zhì)界定決定了行政復(fù)議功能定位，行政復(fù)議的性質(zhì)功能則綜合決定了行政復(fù)議體制機(jī)制、程序規(guī)則、法律效力以及與相關(guān)法律制度的銜接關(guān)系。而據(jù)此建立的具體制度體系，又從實(shí)踐的角度驗(yàn)證著立法者關(guān)于行政復(fù)議性質(zhì)功能的判斷是否準(zhǔn)確反映了行政復(fù)議的內(nèi)在規(guī)律和要求。因此，行政復(fù)議立法宗旨特別是其所框定的行政復(fù)議性質(zhì)功能，值得認(rèn)真研究。

一、行政復(fù)議統(tǒng)一立法之前行政法學(xué)界共識：“行政司法”說和權(quán)利救濟(jì)導(dǎo)向

20世紀(jì)80年代是我國行政法制建設(shè)迅速恢復(fù)和迅猛發(fā)展的時期，也是我國行政法律理論確立和成長的活躍期，行政復(fù)議相應(yīng)迎來了理論建構(gòu)的第一個“黃金期”。由于當(dāng)時的行政復(fù)議立法和實(shí)踐處于重新起步的階段，學(xué)者對行政復(fù)議的研究很大程度上是在歸納概括和比較分析域外相關(guān)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。80年代初期出版的高等學(xué)校法學(xué)教材《行政法概要》在“國家行政管理的法律監(jiān)督”一章以較大篇幅介紹外國行政法律制度概況，其中詳細(xì)講解了行政救濟(jì)制度，指出“在一些資本主義國家，由于不法行政行為致使當(dāng)事人權(quán)益受到損害，通常采取行政救濟(jì)制度來解決。例如日本，舊中國的國民黨政府也采用這種制度”?！八^行政救濟(jì)，是指當(dāng)事人因國家行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)處分，而使其權(quán)利或利益遭受損害時，依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)請求撤銷或改變不當(dāng)?shù)幕蛘哌`法的行政行為?！?1)該著作還進(jìn)一步論及法國行政法院和英美法系行政裁判所(英國)以及行政裁判機(jī)構(gòu)(美國)的設(shè)置、體系和職能等。參見王珉燦：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第156-159頁。隨后，行政法學(xué)界逐漸形成了行政司法的概念和理論，把行政機(jī)關(guān)處理行政糾紛的行政復(fù)議制度(2)這里指的是廣義上的行政復(fù)議制度，不限于單行立法明確規(guī)定“行政復(fù)議”的情形，還包括法律法規(guī)中規(guī)定的復(fù)查、復(fù)核、申訴處理等。視為具有行政司法屬性和權(quán)利救濟(jì)功能的一種具體制度。

行政司法概念的提出，最初在某種程度上似乎是為建立行政訴訟制度服務(wù)的。當(dāng)年行政法學(xué)界對行政訴訟曾有過兩種理解：一種是狹義上的理解，把行政訴訟限制在司法機(jī)關(guān)(法院)對行政案件審理的范圍內(nèi)；另一種則是廣義上的理解，把行政機(jī)關(guān)對行政案件的處理也作為行政訴訟的一部分。“廣義的行政訴訟把行政機(jī)關(guān)對行政案件的處理也包括在內(nèi)，這是從訴訟本身的特點(diǎn)出發(fā)的。訴訟是法定的有權(quán)的第三者，對雙方當(dāng)事人的爭議和糾紛，依法按一定程序作出的有強(qiáng)制力的公正的判決。按照這一理解，行政機(jī)關(guān)對行政案件的處理，即行政司法，從實(shí)質(zhì)上看，與法院的訴訟一樣，也同樣是一種訴訟活動，可以把行政司法看成一種準(zhǔn)司法行為，因而也可以作為行政訴訟的一部分?！盵1]這樣，廣義和狹義的行政訴訟有可能達(dá)到和諧統(tǒng)一，行政司法成為行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的重要方面。為了適應(yīng)行政管理范圍擴(kuò)大和技術(shù)性專門性提高的現(xiàn)實(shí)，必須賦予行政司法在處理行政糾紛方面相應(yīng)的法律地位，成為廣義訴訟的組成部分，同時，為克服行政司法的局限和滿足人們對公正的要求，賦予司法機(jī)關(guān)(法院)對行政案件的最后裁判權(quán)(3)姜明安教授曾主張：“現(xiàn)在，如果我們把對所有行政爭議案件的處理都納入法律的軌道，作出統(tǒng)一的程序規(guī)定(統(tǒng)稱行政訴訟法)，使對公民申訴的處理也一定程度地司法化，對于改變我們的現(xiàn)狀以至改變?nèi)藗冚p視‘法治’的觀念都是很有好處的。……從有利于徹底轉(zhuǎn)變?nèi)藗冇^念和改變現(xiàn)狀來說，還是不如制定統(tǒng)一的《行政訴訟法》效果好?！眳⒁娊靼?、劉鳳鳴：《行政訴訟立法的若干問題研究》，《法律學(xué)習(xí)與研究》1988年第3期，第16-19頁。。

與此相適應(yīng)，至80年代末，行政法學(xué)界主流觀點(diǎn)都傾向于在行政司法框架內(nèi)闡述行政復(fù)議的有關(guān)問題。當(dāng)時行政司法是作為與行政立法、行政執(zhí)法相區(qū)別的“行政機(jī)關(guān)的司法活動”，其基本形式包括行政復(fù)議、行政仲裁和行政裁決，其作用首要的是保護(hù)公民、法人和國家的合法權(quán)利不受非法侵犯(權(quán)利救濟(jì))，同時也有促進(jìn)公民、法人、國家機(jī)關(guān)依法辦事以及減輕人民法院和當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的效果[2]。行政復(fù)議作為行政司法的一種，對其裁決的效力并不當(dāng)然等同于行政執(zhí)法的效力，有人主張行政復(fù)議裁決“具有拘束力和確定力，但不具有執(zhí)行力，只有超過法定期限，當(dāng)事人不向法院起訴的情況下，行政裁決才具有執(zhí)行力”，有人則主張“并不具有法律效力，只有當(dāng)起訴期滿、相對方不起訴的情況下才具有法律效力”，還有人提出要按照行政復(fù)議是否屬于終局的情況進(jìn)一步分析[3]。當(dāng)時學(xué)者研究行政司法和行政復(fù)議，主要參照對象是西方行政司法制度，包括法國行政法院、英國行政裁判所、美國行政司法機(jī)構(gòu)(獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)和擁有行政司法權(quán)力的其他行政部門)，并認(rèn)為“縱觀西方國家行政司法產(chǎn)生和發(fā)展的過程，我們可以得出這樣的結(jié)論：行政司法的產(chǎn)生是必然的，不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的”，“行政復(fù)議是一種涉及范圍最廣的行政司法行為，幾乎所有的行政管理領(lǐng)域都涉及行政復(fù)議的問題。行政復(fù)議在行政司法中占有最主要的地位”[4]。

二、行政復(fù)議統(tǒng)一立法初期的制度調(diào)整：“內(nèi)部監(jiān)督”說與偏重行政監(jiān)督

行政復(fù)議統(tǒng)一立法的最初成果體現(xiàn)為1990年12月國務(wù)院發(fā)布的《行政復(fù)議條例》。用今天的眼光看，影響這部行政法規(guī)關(guān)于行政復(fù)議性質(zhì)功能定位的因素比較復(fù)雜，其中最值得我們注意的是制定《行政訴訟法》過程中理論界對于行政訴訟模式各種方案的取舍以及行政機(jī)關(guān)自身對于行政復(fù)議的認(rèn)知定位。就前者而言，學(xué)者曾就行政訴訟模式形成三種主要方案：(1)仿照法國雙軌制架構(gòu)，建立中國行政法院體系；(2)仿照英美行政司法-普通法院銜接的單軌制架構(gòu)，在行政系統(tǒng)設(shè)置行政裁判所(行政復(fù)議)，實(shí)行行政救濟(jì)窮盡原則，從而建立行政司法與普通司法有機(jī)銜接、緊密結(jié)合的廣義訴訟體系；(3)在法院普遍設(shè)置行政審判庭，可以直接受理行政案件，實(shí)行當(dāng)事人選擇或議或訴原則，在這種方案中，行政復(fù)議前置只是一種法定例外。行政法學(xué)界反復(fù)討論的結(jié)果，上述第三種得到多數(shù)人認(rèn)同，且隨著各級法院普遍設(shè)立行政審判庭的實(shí)踐而成為既定事實(shí)，行政司法的法律意義因之降低。就后者而言，20世紀(jì)80年代人們對行政復(fù)議和行政訴訟的討論都是在加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督的語境下展開的，而《行政訴訟法》頒布之前制定的法律、法規(guī)、規(guī)章有近百部規(guī)定了行政復(fù)議的內(nèi)容，這些內(nèi)容都是按照內(nèi)部層級監(jiān)督的原理規(guī)定的(比如，適應(yīng)上下級業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督的需要而逐步確立了條條管轄體制)，同時，行政系統(tǒng)對外部監(jiān)督本能的疑懼和排斥，也加重了通過對行政復(fù)議全面實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督化的改造以消解行政訴訟潛在壓力的傾向。

《行政訴訟法》出臺后，該法關(guān)于行政復(fù)議以及行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的規(guī)定，亟須通過相應(yīng)專門立法予以落實(shí)，國務(wù)院《行政復(fù)議條例》因此應(yīng)運(yùn)而生，這部條例于1990年12月24日公布，1991年1月1日起施行。在原國務(wù)院法制局關(guān)于該條例草案的說明中，開篇就直言不諱地指明啟動這項立法的動因，在于“為了加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督，提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平”。與此同時，草案說明明確將行政復(fù)議定義為一種具體行政行為，這就使行政復(fù)議事實(shí)上與具體行政行為同質(zhì)化，甚至使行政復(fù)議活動被視為原有行政執(zhí)法程序的延伸。行政復(fù)議既然被界定為行政內(nèi)部監(jiān)督，行政復(fù)議立法宗旨毫無疑問地也要體現(xiàn)這一屬性和要求。對此，《行政復(fù)議條例》第一條規(guī)定：“為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和有關(guān)法律，制定本條例?！卑凑障嚓P(guān)立法人員在相關(guān)法規(guī)釋義中的介紹，這部條例的立法目的(也是行政復(fù)議功能定位)主要有兩個方面：一是監(jiān)督糾錯；二是救濟(jì)權(quán)利。綜合立法背景和法條表述，顯然行政內(nèi)部監(jiān)督是首要的至少是主要的功能，權(quán)利救濟(jì)則僅是某種附隨效果。伴隨著《行政復(fù)議條例》的施行，在行政系統(tǒng)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)，曾經(jīng)一度堪為主流的關(guān)于行政復(fù)議屬性的行政司法理論迅速被淡化，如果說形式意義上的行政司法活動并未中斷的話，此時行政司法的司法色彩已經(jīng)不斷被剔除，而行政特性則日漸強(qiáng)化。1990年前后，國務(wù)院還曾啟動另一部行政法規(guī)《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》的起草工作，在這部條例的草案中，行政復(fù)議亦被列入行政執(zhí)法監(jiān)督的一項具體制度(4)該項立法根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政訴訟法〉的通知》的明確要求而啟動，后在起草過程中名稱調(diào)整為《政府法制監(jiān)督條例》，但是行政復(fù)議作為行政執(zhí)法監(jiān)督具體制度的內(nèi)容始終沒有變化。該條例草案未完成立法程序，其主要內(nèi)容由各地先行通過地方立法予以試行。。

當(dāng)然其時的實(shí)務(wù)部門也有部分人試圖延續(xù)80年代理論界主流觀點(diǎn)來描述行政復(fù)議，他們既按照《行政復(fù)議條例》的精神，認(rèn)為行政復(fù)議是一種行政監(jiān)督制度，帶有行政機(jī)關(guān)的工作特點(diǎn)，具有行政性的一面；“同時，由于行政復(fù)議是由行政機(jī)關(guān)履行解決行政爭議的司法職權(quán)，而且爭議的解決直接涉及行政相對人的權(quán)利和義務(wù)，因而它必然要采用某些司法機(jī)關(guān)的工作程序和方法，所以又具有司法性的一面。這就說明，行政復(fù)議兼具行政性與司法性于一身，是一種行政司法活動”[5]。但是，總體上看，“行政司法”說對實(shí)務(wù)部門的原有影響力趨于式微。

行政法學(xué)界對《行政復(fù)議條例》確定的行政復(fù)議性質(zhì)功能的解讀頗為耐人尋味。一部分學(xué)者接受了行政復(fù)議從行政司法說向內(nèi)部監(jiān)督說的轉(zhuǎn)變，也有學(xué)者堅持認(rèn)為，“對行政復(fù)議性質(zhì)的認(rèn)識不同，必然影響乃至決定著人們設(shè)計和構(gòu)筑行政復(fù)議制度的價值取向和理論模式”，“這一問題是行政復(fù)議制度及其理論的立身之本”[6]。因此他們主張，盡管按照當(dāng)時行政復(fù)議立法的明確規(guī)定，“行政復(fù)議具有行政監(jiān)督的屬性，但又不能把這完全等同于行政機(jī)關(guān)依憲法和組織法賦予的職權(quán)主動實(shí)施的一般行政監(jiān)督?！薄靶姓?fù)議由于只能由不服行政行為的利害關(guān)系人申請引起，以至可以說沒有利害關(guān)系人的復(fù)議申請，行政復(fù)議無從存在。在此意義上，行政復(fù)議實(shí)際上取決于公民、法人或其他組織是否行使申請權(quán)利?！薄霸谶@里，合理的解釋應(yīng)是，人民群眾對國家的監(jiān)督權(quán)已轉(zhuǎn)化為行政復(fù)議機(jī)關(guān)有責(zé)任依照利害關(guān)系人的申請，對國家行政活動實(shí)施監(jiān)督。兩者已經(jīng)融為一體”；“如果說，行政復(fù)議在行政系統(tǒng)內(nèi)部表現(xiàn)為行政監(jiān)督的功能，那么在行政系統(tǒng)外部，行政復(fù)議則體現(xiàn)為行政補(bǔ)救的作用”。“我們的結(jié)論是：行政復(fù)議既不是像有些人所說的行政執(zhí)法行為，也不同于嚴(yán)格意義上的法院司法行為。而是現(xiàn)代行政權(quán)在其運(yùn)行中適應(yīng)社會發(fā)展的需要，衍生的一種具有司法特色和功能的行政行為，是一種行政司法行為”[7]。但是理論界也注意到實(shí)務(wù)部門的認(rèn)識已經(jīng)發(fā)生變化，有學(xué)者回顧行政復(fù)議統(tǒng)一立法問世初期的特殊情勢，作過這樣的概括：“我們知道，《行政復(fù)議條例》制定當(dāng)初，主流觀點(diǎn)就比較一致地認(rèn)為，行政復(fù)議屬于行政機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督，除了這個監(jiān)督的程序有些司法或者準(zhǔn)司法的特征以外，基本上是行政的、內(nèi)部的、層級的監(jiān)督形式。所以，一直以來，無論是大多數(shù)學(xué)者還是政府法制部門，都堅持認(rèn)為行政復(fù)議決定是行政行為，行政復(fù)議程序是行政程序”[8]。因此，在這段時期內(nèi)，伴隨著對立法規(guī)范的文義解讀以及行政復(fù)議實(shí)務(wù)的示范效應(yīng)，行政屬性、監(jiān)督功能、行政目標(biāo)、行政程序、行政效力越來越多地成為人們議及行政復(fù)議時慣用的描述，“內(nèi)部監(jiān)督”說已然成為新的主流論點(diǎn)，“行政司法”說逐漸淡出人們的視野，只有理論界部分學(xué)者還有所堅持。

三、行政復(fù)議法制定過程中的反復(fù)及妥協(xié)：“反司法化”與救濟(jì)優(yōu)先

1990年國務(wù)院《行政復(fù)議條例》的出臺，具有多方面的意義，不僅明確了行政復(fù)議的性質(zhì)功能和與此相適應(yīng)的體制機(jī)制和具體制度，也標(biāo)志著統(tǒng)一行政復(fù)議制度的正式形成，并為深化行政復(fù)議研究奠定了規(guī)范基礎(chǔ)，其影響不容低估。值得一提的是，它昭示的監(jiān)督和糾錯理念也曾顯示相當(dāng)?shù)纳鐣?，比如，在該條例實(shí)施后的半年多時間內(nèi)，行政復(fù)議案件呈現(xiàn)井噴之勢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期的行政訴訟案件。這至少表明社會公眾是有強(qiáng)烈行政復(fù)議需求的，或者說做強(qiáng)做大行政復(fù)議并不悖離中國的具體國情。但是，一個制度本身具有重要性，與該制度能否實(shí)際發(fā)揮其應(yīng)有的作用，是兩個完全不同的概念。再重要的制度，如果制度設(shè)計本身不能反映事物的本質(zhì)規(guī)律，就難以設(shè)想可以長期穩(wěn)定運(yùn)行并達(dá)致預(yù)期成效。在行政復(fù)議迎來短暫高潮之后，迅速滑落并走向低迷，越來越多的相對人放棄號稱“不傷面子、不花成本、方便快捷”的行政復(fù)議渠道，轉(zhuǎn)而選擇看似“勞民傷財”的行政訴訟途徑。對此，初期人們把造成這一問題的原因歸咎于條條管轄帶來的“部門保護(hù)”之上，并引起立法機(jī)關(guān)重視且最終促成1994年10月對《行政復(fù)議條例》的局部修改，主要是擴(kuò)大受案范圍并將條條管轄體制改為條塊結(jié)合的管轄體制，但接下來的實(shí)踐證明，行政復(fù)議面臨的問題是系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的，僅僅個別條文的修改客觀上難以帶來整體局面的改善，此后較長時期內(nèi)行政復(fù)議始終處于低位運(yùn)行的狀況。

1995年是我國行政復(fù)議制度發(fā)展的一個重要節(jié)點(diǎn)。為了完善行政復(fù)議制度，發(fā)揮行政復(fù)議的作用，有關(guān)方面開始醞釀起草《行政復(fù)議法》的工作。這為行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)部門提供了對行政復(fù)議制度和實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行全面檢視、反思和總結(jié)的契機(jī)，打開了對行政復(fù)議性質(zhì)功能進(jìn)行質(zhì)疑和提出各種可能調(diào)整方案的大門。1996年1月原國務(wù)院法制局《行政復(fù)議法》起草專班形成的第一份研究報告，報告顯示，同立法的預(yù)期目的相比，同時參照行政訴訟和信訪工作的情況來看，行政復(fù)議制度的作用還沒有得以充分發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，《行政復(fù)議條例》施行五年來全國行政復(fù)議案件不足15萬件，遠(yuǎn)低于同期全國行政訴訟案件總數(shù)(20萬件)。另據(jù)對黑龍江省行政爭議情況的分析，該省每年至少應(yīng)當(dāng)有1.5萬件行政復(fù)議案件，實(shí)際上進(jìn)入行政復(fù)議渠道的不到2000件。大量行政糾紛未能通過行政復(fù)議解決，從行政復(fù)議制度本身分析，現(xiàn)行法規(guī)在管轄、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、審理程序等方面尚有若干缺陷亟待彌補(bǔ)。報告在綜合各方面意見建議的基礎(chǔ)上，提出擬在起草《行政復(fù)議法》時適當(dāng)集中復(fù)議管轄權(quán)、有條件地引進(jìn)聽證審理方式、從司法和行政兩個方面完善對行政復(fù)議受理和審理活動的監(jiān)督、完善代理制度和證據(jù)制度、研究引入回避制度、抽象行政行為的處理等問題。按照該研究報告擬定的思路，同年3月原國務(wù)院法制局會同全國人大常委會法工委共同研究形成了《行政復(fù)議法(討論稿)》，其中第一條關(guān)于行政復(fù)議立法宗旨的表述是：“為保證復(fù)議機(jī)關(guān)正確及時審理復(fù)議案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。1996年5月起草專班進(jìn)一步歸納形成了關(guān)于起草《行政復(fù)議法》的指導(dǎo)思想，其中明確提出：行政復(fù)議制度的核心目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，立法應(yīng)以此為最基本的指導(dǎo)思想，復(fù)議管轄以及復(fù)議程序等問題也緊緊圍繞這一立法指導(dǎo)思想來具體設(shè)定。1996年8月，《行政復(fù)議法》條文起草和征求意見等各項基礎(chǔ)工作全部完成。此時，突然出現(xiàn)對立法指導(dǎo)思想的強(qiáng)烈質(zhì)疑，主張行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)維持行政內(nèi)部監(jiān)督的定位，從措辭到程序都要充分體現(xiàn)行政工作特點(diǎn)和行政效率要求，防止司法化，為此不應(yīng)過于強(qiáng)調(diào)通過行政復(fù)議來解決行政爭議，化解行政糾紛的任務(wù)主要還是放到法院行政訴訟環(huán)節(jié)?！缎姓?fù)議法》的立法進(jìn)程因此中止。

1997年1月，在對立法指導(dǎo)思想作出較大調(diào)整后，《行政復(fù)議法》起草工作重新啟動。新的立法指導(dǎo)思想是：鑒于行政復(fù)議制度是以公民的申訴為前提、以行政權(quán)屬關(guān)系為依托的一項重要的行政程序法律制度，完善行政復(fù)議制度，首先應(yīng)當(dāng)突出便民、利民原則，以確保這項制度有堅實(shí)的群眾基礎(chǔ)，同時要盡可能符合現(xiàn)行行政體制及行政權(quán)的運(yùn)作特點(diǎn)，體現(xiàn)行政效率，防止司法化。1998年9月25日國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《行政復(fù)議法(草案)》第一條規(guī)定，“為了糾正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法”。根據(jù)草案表述，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督制度，其主要功能是行政監(jiān)督，兼顧權(quán)利救濟(jì)。草案還規(guī)定，行政復(fù)議遵循合法、及時、公開、便民的原則。《行政復(fù)議法》草案提請全國人大常委會審議后，不少委員就行政復(fù)議性質(zhì)功能以及相應(yīng)工作原則提出較為集中的修改意見和建議。為此，第一次審議過程中草案增加了行政復(fù)議的公正原則，補(bǔ)充規(guī)定了國務(wù)院辦理以省部級行政機(jī)關(guān)為被申請人的行政復(fù)議案件、避免自我復(fù)議的內(nèi)容，并開始醞釀將行政復(fù)議基本功能由行政監(jiān)督調(diào)整為權(quán)利救濟(jì)；第二次審議過程中立法機(jī)構(gòu)最終確定將權(quán)利救濟(jì)功能置于行政監(jiān)督功能之前，凸顯權(quán)利救濟(jì)功能的優(yōu)位性，作為對常委會審議意見的重要回應(yīng)。

1999年4月29日，全國人大常委會經(jīng)表決全票通過了《行政復(fù)議法》。該法正式文本關(guān)于立法宗旨的內(nèi)容是這樣規(guī)定的：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”不難看出，這一表述是各方面反復(fù)博弈的產(chǎn)物，充分體現(xiàn)了行政復(fù)議立法的艱巨性、復(fù)雜性。在“反司法化”思想的支配下，一方面將行政復(fù)議性質(zhì)從起草前一階段草案的“辦案”(相當(dāng)于此前行政法學(xué)界所稱的行政機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的活動，即行政機(jī)關(guān)化解行政爭議)調(diào)整為后一階段的“糾錯”(行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督制度)，另一方面立法機(jī)關(guān)又根據(jù)社會的普遍期待，并結(jié)合對行政復(fù)議實(shí)踐得失的評估，將行政復(fù)議基本功能調(diào)整為權(quán)利救濟(jì)優(yōu)先、兼顧行政監(jiān)督。在當(dāng)時的背景下，這種看似不盡協(xié)調(diào)的表述，其實(shí)不失為一種頗為智慧的立法安排，既最大限度地顧及了各種不同觀點(diǎn)，促成了《行政復(fù)議法》的順利出臺，又為未來行政復(fù)議發(fā)展乃至變通變革預(yù)留了巨大的彈性空間。在筆者看來，更為重要但似乎未引起廣泛關(guān)注的是，《行政復(fù)議法》的公布，標(biāo)志著行政復(fù)議擺脫了作為行政訴訟配套機(jī)制的尷尬處境，正式與行政訴訟共同構(gòu)成并行并立的兩大法律救濟(jì)制度，二者逐漸進(jìn)入了良性競爭、相互促進(jìn)的新階段。

四、行政復(fù)議法實(shí)施過程中的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索：“行政糾紛化解機(jī)制”的根本屬性與救濟(jì)優(yōu)先、兼顧監(jiān)督的多功能設(shè)計

《行政復(fù)議法》是我國行政復(fù)議制度建設(shè)史上一個重要的里程碑，同時其所彰顯的“反司法化”的立法取向也引發(fā)了不少疑問。在筆者看來，這些疑問是正常的。理由在于：一是，實(shí)踐充分證明，把行政復(fù)議定性為行政內(nèi)部監(jiān)督，不重視機(jī)構(gòu)和人員的專門化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，簡單套用一般的行政程序，很難擺脫暗箱操作、官官相護(hù)的印象(且不說實(shí)務(wù)中該受理的不受理、勉強(qiáng)受理后簡單維持的現(xiàn)象相當(dāng)普遍)，因此行政復(fù)議理所當(dāng)然地缺乏必要的公信力，而公信力是行政復(fù)議的生命線。二是，“反司法化”從根本上說是一個偽命題，即便承認(rèn)行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)行使的一種司法權(quán)(行政司法說或者準(zhǔn)司法說)，它只要仍然置于行政系統(tǒng)而非法院系統(tǒng)之下，就必然可以利用行政專業(yè)的優(yōu)勢和行政資源的便利，體現(xiàn)簡便、快捷、靈活的效率因素和熟悉行政決策意圖的特長。而且，社會認(rèn)知層面也不可能會將行政系統(tǒng)內(nèi)的行政復(fù)議與行政系統(tǒng)外的行政訴訟混為一談。因此，擔(dān)心行政復(fù)議完全變成法院的“司法化”疑慮是不成立的。三是，司法在本質(zhì)上是一種裁判糾紛的活動，在近代以來的法治語境下，司法權(quán)已經(jīng)不能簡單等同于法院權(quán)力，按照主體來確定權(quán)力性質(zhì)歸屬的時代早已過去。近代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展以及民主政治的進(jìn)步，政府權(quán)力經(jīng)歷了一個被稱為權(quán)力膨脹的擴(kuò)張過程，其核心是行政機(jī)關(guān)除行使傳統(tǒng)行政執(zhí)行權(quán)之外，還獲得了行政立法(準(zhǔn)立法)和行政司法(準(zhǔn)司法)的權(quán)力，這已經(jīng)成為當(dāng)代行政法治的普遍現(xiàn)象。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)行使的司法性質(zhì)的權(quán)力(準(zhǔn)司法權(quán))，無疑應(yīng)當(dāng)反映司法的中立性、公開性、公正性，并據(jù)此對行政系統(tǒng)固有的單向性、內(nèi)部性和公共利益追求加以適當(dāng)?shù)母脑?，否則若完全套用傳統(tǒng)行政的邏輯和做法，排斥合理的司法要素存在，就徹底否定了近代以來傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)變的基本事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)；另一方面，行政機(jī)關(guān)行使的司法性權(quán)力理論上不必、客觀上也不能完全照搬法院辦案的一套做法，而需要保持與司法要素不相沖突的政策屬性、行政專業(yè)特長和行政資源特性，從而體現(xiàn)“準(zhǔn)”司法有別于法院系統(tǒng)“純粹”司法的優(yōu)勢和特色?？傊?，行政復(fù)議的司法化不應(yīng)理解為普通法院化，從本質(zhì)上說，這種司法化意味著行政復(fù)議必須以居中裁決行政爭議為出發(fā)點(diǎn)，體現(xiàn)公正裁決行政爭議、提供有效法律救濟(jì)、促進(jìn)公共利益和私人利益平衡的內(nèi)在要求。否定這一點(diǎn)，無論對行政復(fù)議作何種高大上的定位、賦予何種花里胡哨的功能，恐怕都很難取得社會公眾的廣泛認(rèn)同，也難以實(shí)際發(fā)揮行政復(fù)議制度應(yīng)有的作用。

《行政復(fù)議法》出臺后，基于對法律實(shí)施狀況和效果的持續(xù)觀察，理論界和實(shí)務(wù)部門共同對妨礙行政復(fù)議作用得以發(fā)揮的根本性問題加大了研究力度，并以此為基礎(chǔ)推動了行政復(fù)議體制機(jī)制改革的一系列重大舉措，為行政復(fù)議制度的后續(xù)發(fā)展完善奠定了必要的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，贏得了至為關(guān)鍵的政策支持。

(一)理論破冰階段

2001年至2004年間，行政法學(xué)界部分學(xué)者會同實(shí)務(wù)部門發(fā)起了一輪名為“行政復(fù)議司法化”的研究熱潮。這輪研究聚焦五個方面：一是行政復(fù)議司法化的必要性和可行性；二是行政復(fù)議實(shí)踐及“反司法化”帶來的問題和對策；三是行政復(fù)議司法化改造背景下與信訪制度的關(guān)系；四是行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系；五是域外行政復(fù)議制度的司法化改革與經(jīng)驗(yàn)帶來的啟示。研究成果加深了人們對行政復(fù)議性質(zhì)界定的拷問，有學(xué)者指出，“行政復(fù)議制度之所以被人忽視和我們對它的不正確認(rèn)識有關(guān)。長期以來，我們一直將行政復(fù)議僅僅當(dāng)作行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度，沒有看到它同時也是一種權(quán)利保障制度和整個爭議解決體系的重要環(huán)節(jié)。這種片面的認(rèn)識反映到立法和制度設(shè)計上，使行政復(fù)議過程體現(xiàn)了濃厚的‘行政化’特征，使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無法獨(dú)立、公正地解決行政爭議，最終也使公眾對行政復(fù)議制度失去信心”[9]。組織這次研究的周漢華研究員還向國務(wù)院提出了推行行政復(fù)議委員會的建議，受到高度重視?！靶姓?fù)議司法化”研究的一個附帶效應(yīng)，是行政復(fù)議作為行政司法、準(zhǔn)司法的性質(zhì)界定，在實(shí)務(wù)部門逐漸脫敏、回歸。

(二)政策突破階段

2006年9月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》(中辦發(fā)[2006]27號)，第一次以權(quán)威政策文件的形式確認(rèn)“行政復(fù)議是解決行政爭議的重要渠道”，該文件要求“力爭把行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政程序中”，體現(xiàn)了把行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的內(nèi)在意圖。這是關(guān)于行政復(fù)議性質(zhì)界定的重大調(diào)整，對行政復(fù)議發(fā)展具有極其重要的指導(dǎo)意義。按照新的性質(zhì)定位，該文件進(jìn)一步規(guī)定，“進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議程序，積極探索符合行政復(fù)議工作特點(diǎn)的機(jī)制和方法?！薄耙ㄟ^公開聽證、當(dāng)面核實(shí)等多種方式，增強(qiáng)行政復(fù)議的透明度和公信力，提高行政復(fù)議的質(zhì)量和效率。”“加強(qiáng)對行政復(fù)議人員的培訓(xùn)，逐步推行行政復(fù)議人員資格制度，不斷提高行政復(fù)議人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)”，“建立健全適應(yīng)行政復(fù)議工作特點(diǎn)的激勵和保障機(jī)制。”綜合上述規(guī)定，行政復(fù)議作為化解行政爭議機(jī)制的政策定位已經(jīng)無可置疑。而從理論的角度看，化解爭議不過是司法活動的具體解讀，政策判斷和理論見解至此達(dá)到了高度一致。

(三)行政推動階段

2006年12月，國務(wù)院召開全國行政復(fù)議工作座談會，會議要求抓緊制訂《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(5)2007年5月29日，國務(wù)院公布《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》，并于同年8月1日起施行。，并“適時啟動行政復(fù)議法的修訂工作”，為此強(qiáng)調(diào)要積極探索建立行政復(fù)議聽證制度、調(diào)查制度、和解制度，抓緊建立行政復(fù)議人員資格制度，加大對行政復(fù)議組織體制、受案范圍、當(dāng)事人制度、管轄制度、證據(jù)規(guī)則、審理程序、決定形式等方面的基礎(chǔ)理論研究，加強(qiáng)對國外相關(guān)制度的比較研究，借鑒其成功做法和有益經(jīng)驗(yàn)，通過健全和完善制度，規(guī)范行政復(fù)議行為，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。會議特別提到，要創(chuàng)新行政復(fù)議審理方式，有條件的地方和部門可以開展行政復(fù)議委員會的試點(diǎn)。最高行政機(jī)關(guān)對行政復(fù)議制度建設(shè)所作的具體部署，在相當(dāng)程度上吸收了《行政復(fù)議法》實(shí)施以來理論研究的成果。從2008年起，國務(wù)院法制辦在全國部分省份開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)，加快了行政復(fù)議裁判化的趨勢。

2010年1月國務(wù)院法制辦召開全國行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)座談會，會上首次披露了《行政復(fù)議法》修訂已經(jīng)納入國務(wù)院立法工作計劃的信息。會議要求各地方各部門抓緊建立符合行政復(fù)議特點(diǎn)的辦案規(guī)則，指出“辦案程序規(guī)范，是行政復(fù)議工作規(guī)范的核心。行政復(fù)議辦案是依申請而啟動的裁判性活動，不同于政府立法和行政執(zhí)法工作，也不能簡單等同于一般的行政層級監(jiān)督活動”。行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)的方向得到2010年8月國務(wù)院召開的全國依法行政工作會議的肯定。

(四)定位升級階段

從2010年6月起，國務(wù)院法制辦與中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會聯(lián)合舉辦行政復(fù)議論壇，對《行政復(fù)議法》修訂涉及的重大理論和實(shí)務(wù)問題進(jìn)行研究，形成了一系列成果。應(yīng)松年教授在行政法學(xué)界率先發(fā)聲“行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭議的主渠道”[10]，對行政復(fù)議制度的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。2011年3月，中央政治局第27次集體學(xué)習(xí)時提出，“要完善行政復(fù)議制度，加大復(fù)議糾錯力度，充分發(fā)揮行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的作用”。國務(wù)院法制辦2011年12月召開行政復(fù)議年度工作會議時，進(jìn)一步明確了行政復(fù)議成為主渠道需要實(shí)現(xiàn)的兩個基本目標(biāo)，即：首先，已經(jīng)發(fā)生的行政爭議絕大部分都能迅速暢通地進(jìn)入法律救濟(jì)渠道，并且進(jìn)入法律救濟(jì)渠道的行政爭議絕大部分尋求在行政復(fù)議的環(huán)節(jié)得到處理；其次，行政復(fù)議能夠具備必要的超脫性、專業(yè)性和透明度，具有依法、公正、快捷化解行政爭議的能力和較高的社會公信力。

(五)修法加速階段

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為”。2013年12月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《行政復(fù)議法》實(shí)施情況的報告要求抓緊完善行政復(fù)議法律制度，指出“檢查過程中，不少政府部門、專家學(xué)者、律師、行政復(fù)議申請人提出，現(xiàn)行行政復(fù)議法不能完全適應(yīng)新形勢新情況的需要，亟待修改完善。主要修改意見有：完善行政復(fù)議體制，總結(jié)相對集中復(fù)議權(quán)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，整合復(fù)議資源，提高復(fù)議效率；健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，完善行政復(fù)議申請期限、審理程序和證據(jù)制度，提高復(fù)議質(zhì)量，增強(qiáng)透明度和公信力；適當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，方便群眾提出復(fù)議申請；統(tǒng)籌考慮行政復(fù)議法和行政訴訟法的修改，深入研究復(fù)議和訴訟的性質(zhì)作用以及復(fù)議機(jī)關(guān)和行政訴訟被告關(guān)系等問題，進(jìn)一步理順行政復(fù)議和行政訴訟、信訪的關(guān)系，充分發(fā)揮制度合力，等等”。鑒于全國人大常委會已將修改行政復(fù)議法列入立法規(guī)劃，建議國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)真研究各方面意見，加快起草進(jìn)程(6)參見王勝?。骸度珖嗣翊泶髸?wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉實(shí)施情況的報告》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2013-12/24/content_1819964.htm,最后訪問時間：2020-08-07。。

應(yīng)該說，2010年至2013年這個階段曾是《行政復(fù)議法》修訂的一個最佳時機(jī)，不論是政策依據(jù)之得力、理論準(zhǔn)備之充分，還是實(shí)踐探索之成功，都讓人覺得行政復(fù)議制度的調(diào)整完善已是箭在弦上、不得不發(fā)。然而好事多磨，這次看似水到渠成的變革最終淪為憾事，《行政復(fù)議法》的修訂終未邁出實(shí)質(zhì)性步伐。原擬議的行政復(fù)議行政訴訟兩法同修的計劃中斷之后，《行政訴訟法》先行完成修訂，而其涉及行政復(fù)議的修訂內(nèi)容引發(fā)了諸多爭議，使得行政復(fù)議法未來發(fā)展方向一時難明。沉寂多年之后，在當(dāng)下全面推進(jìn)依法治國的背景下，行政復(fù)議又被確定為解決行政爭議的主渠道，行政復(fù)議法修訂重新啟程。有關(guān)方面如何看待行政復(fù)議法實(shí)施過程中理論界與實(shí)務(wù)部門聯(lián)手推動的行政復(fù)議向行政糾紛化解機(jī)制(學(xué)者謂之行政司法或準(zhǔn)司法機(jī)制)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的事實(shí)，如何對待各方面圍繞行政復(fù)議制度變革形成的大量理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如何借力眼下至為有利的重要政策支持，是修訂不可回避的問題。畢竟這些年來的創(chuàng)新探索成果以及一系列重大政策宣示，不少已經(jīng)超出現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的彈性包容限度，比如有學(xué)者指出，這部法律“并沒有專門的行政裁判機(jī)構(gòu)適用準(zhǔn)司法程序做出行政決定或者裁決行政爭議的程序。行政復(fù)議更多體現(xiàn)的是一種行政性的層級監(jiān)督，行政爭議的專業(yè)性問題得不到較有效而公正的解決”[11]。而最終完成修法的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的正向發(fā)展，難以回避“行政復(fù)議性質(zhì)是什么”以及“行政復(fù)議功能有哪些”這類涉及行政復(fù)議制度存在價值的基礎(chǔ)性命題。

五、結(jié)語

1.行政司法、準(zhǔn)司法或者行政糾紛化解機(jī)制是當(dāng)下常見的一組重要概念。在筆者看來，所謂行政司法、準(zhǔn)司法或者行政糾紛的化解機(jī)制，都是同一內(nèi)涵從不同角度以不同方式所作的具體表達(dá)，其間并無根本差別。一般而言，行政司法、準(zhǔn)司法的提法更具學(xué)理性，是行政法學(xué)界研究分析行政復(fù)議問題慣用的學(xué)術(shù)詞匯，而行政糾紛(爭議)的化解機(jī)制則是近些年來政策層面對于行政復(fù)議屬性的權(quán)威概括，這個概念比較準(zhǔn)確地反映了行政復(fù)議的本質(zhì)內(nèi)涵，可以作為在法律制度上界定行政復(fù)議性質(zhì)的規(guī)范用語。就制度功能而言，既然是作為行政糾紛化解機(jī)制，行政復(fù)議理應(yīng)以回應(yīng)申請人利益訴求、維護(hù)其合法權(quán)益為首要目標(biāo)，從而相應(yīng)地將權(quán)利救濟(jì)作為其基本功能。同時，行政復(fù)議通過向申請人提供有效法律救濟(jì)而糾正違法不當(dāng)?shù)男姓袨?，進(jìn)而發(fā)揮對行政執(zhí)法某種程度上的監(jiān)督功能，這是行政復(fù)議當(dāng)然具有的衍生效果(行政訴訟在這方面與之并無不同)，從這個意義上講，行政復(fù)議的監(jiān)督功能是依附于其權(quán)利救濟(jì)功能的，它取決于權(quán)利救濟(jì)功能是否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度，換句話說，權(quán)利救濟(jì)功能越到位，監(jiān)督效果越明顯，離開權(quán)利救濟(jì)來談監(jiān)督，則易陷于無源之水、無本之木的境地。

2.行政執(zhí)法、行政執(zhí)法監(jiān)督和行政復(fù)議也是實(shí)務(wù)中常見的另一組重要概念。如果把行政執(zhí)法比喻為運(yùn)動員的話，那么行政執(zhí)法監(jiān)督(行政層級監(jiān)督)則充當(dāng)著教練員的角色，而行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)且只能成為裁判員。三者角色定位顯然并不相同，因此制度屬性也會有所區(qū)別。尤其在行政復(fù)議與行政執(zhí)法監(jiān)督之間，固然需要協(xié)調(diào)配合、有機(jī)銜接，但更要厘清各自的職責(zé)和重心，避免身份混同可能帶來的制度消解和職能沖突。

3.現(xiàn)行立法確定的行政復(fù)議性質(zhì)功能是否需要調(diào)整以及如何作出調(diào)整，不僅事關(guān)行政復(fù)議制度能否發(fā)揮預(yù)期的法律效果，而且決定著行政復(fù)議制度自身發(fā)展完善所能達(dá)到的高度。行政復(fù)議法修訂工作自2010年啟動，歷經(jīng)十年磨礪，理應(yīng)有所創(chuàng)新、有所成就。尤其是在行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道的制度目標(biāo)已為當(dāng)下政策明確認(rèn)可的背景下，修法思路尤須疏理清晰。而行政復(fù)議性質(zhì)功能的制度取向以及與之相適應(yīng)的體制機(jī)制、程序規(guī)則以及外部銜接等具體制度設(shè)計是否能夠真正達(dá)致內(nèi)在一致性和體系嚴(yán)密性，對行政復(fù)議法修訂工作的成功推進(jìn)將會產(chǎn)生重大影響。

4.放眼當(dāng)今各國，必須看到行政復(fù)議制度沒有統(tǒng)一的形態(tài)，特定國家和地區(qū)對待行政復(fù)議性質(zhì)功能的認(rèn)識決定著行政復(fù)議制度的終極生態(tài)。目前世界上具有代表性的行政復(fù)議模式大體有三類：以法國、德國為主要代表的歐陸模式；以英國、美國為主要代表的英美模式；以日本、韓國和我國臺灣地區(qū)為代表的東亞模式。三者行政復(fù)議制度的法律地位、實(shí)際影響和未來趨勢不盡相同甚至大相徑庭。中國行政復(fù)議性質(zhì)界定和功能定位，需要結(jié)合國家賦予行政復(fù)議的職責(zé)使命，審慎研究。

5.行政復(fù)議立法關(guān)于行政復(fù)議功能定位的準(zhǔn)確描述，將有助于推動行政復(fù)議理論研究，有助于形成和完善體現(xiàn)行政復(fù)議內(nèi)在規(guī)律、符合當(dāng)前中國法治進(jìn)程的行政復(fù)議理論體系。