我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)狀與推進(jìn)路徑

文_ 呂艷濱

政務(wù)公開(kāi)是規(guī)范政府權(quán)力、推進(jìn)法治政府建設(shè)，健全公眾有序參與、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理共建、共治、共享局面，創(chuàng)新政府監(jiān)管、轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府、提升政務(wù)服務(wù)水平的重要基礎(chǔ)和重要保障。2006年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，提出要從發(fā)展社會(huì)主義民主政治，提升國(guó)家治理能力，增強(qiáng)政府公信力執(zhí)行力的高度，重視和深化政務(wù)公開(kāi)工作。2019年，實(shí)施10年有余的《政府信息公開(kāi)條例》修訂并實(shí)施，政務(wù)公開(kāi)制度繼續(xù)完善，公開(kāi)范圍繼續(xù)擴(kuò)展，公開(kāi)要求繼續(xù)細(xì)化。

本文結(jié)合對(duì)49家2018年機(jī)構(gòu)改革后對(duì)外有行政管理權(quán)限的國(guó)務(wù)院部門(mén)、31家省級(jí)政府（不包括港澳臺(tái)地區(qū)）、49家較大的市政府、125家縣（市、區(qū)）政府2019年政務(wù)公開(kāi)工作的調(diào)研，分析當(dāng)前政務(wù)公開(kāi)取得的進(jìn)展和面臨的問(wèn)題。

一、政務(wù)公開(kāi)工作取得的成效

（一）完善政務(wù)公開(kāi)規(guī)定，細(xì)化政務(wù)公開(kāi)要求

2019年實(shí)施的修訂后的《政府信息公開(kāi)條例》從落實(shí)“以公開(kāi)為常態(tài)、以不公開(kāi)為例外”原則入手，擴(kuò)大了主動(dòng)公開(kāi)的范圍，取消了關(guān)于依申請(qǐng)公開(kāi)“三需要”的表述，細(xì)化和完善了依申請(qǐng)公開(kāi)流程，同時(shí)，加大了條例各項(xiàng)制度的落實(shí)保障力度（楊偉東：“我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的新發(fā)展”，《人民司法》2019年第9期）。

國(guó)務(wù)院主管部門(mén)發(fā)布文件，細(xì)化關(guān)于政務(wù)公開(kāi)的有關(guān)要求?！秶?guó)務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開(kāi)辦公室關(guān)于政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》要求，發(fā)布了政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告的統(tǒng)一格式?！锻ㄖ穼?duì)加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)提出了明確指引和要求。

（二）以政務(wù)公開(kāi)為手段，助力提升治理水平

政務(wù)公開(kāi)在國(guó)家治理中的作用日益凸顯，在政府管理眾多領(lǐng)域中受到更多關(guān)注?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》要求，各級(jí)人民政府及其部門(mén)打造公開(kāi)透明的政務(wù)環(huán)境，提升政府管理規(guī)范化程度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的可預(yù)期性?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》明確將重大行政決策預(yù)公開(kāi)上升為法定要求，以推進(jìn)公眾有序參與重大行政決策。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》將公開(kāi)本機(jī)關(guān)法治政府建設(shè)年度報(bào)告作為督促各級(jí)政府及其部門(mén)加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要方面。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，全面推進(jìn)政府監(jiān)管規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程、結(jié)果等依法公開(kāi)，給市場(chǎng)主體以穩(wěn)定預(yù)期?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門(mén)聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步發(fā)揮公開(kāi)在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的重要作用?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)、構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確將政務(wù)公開(kāi)作為完善事中事后監(jiān)管、支持和保障聯(lián)合懲戒的重要手段。

（三）穩(wěn)步推進(jìn)決策公開(kāi)，有序參與規(guī)范用權(quán)

截至2019年，有32家國(guó)務(wù)院部門(mén)、31家省級(jí)政府、38家較大的市政府以及60家縣（市、區(qū)）政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站設(shè)置了意見(jiàn)征集專(zhuān)門(mén)欄目，集中發(fā)布重大決策預(yù)公開(kāi)草案及征集公眾意見(jiàn)的情況。部分調(diào)研對(duì)象利用網(wǎng)站欄目集約化公開(kāi)意見(jiàn)征集的草案、反饋意見(jiàn)等，方便公眾參與及查看反饋意見(jiàn)，涉及6家國(guó)務(wù)院部門(mén)、10家省級(jí)政府、25家較大的市政府及23家縣（市、區(qū)）政府。其次，部分調(diào)研對(duì)象對(duì)重大決策草案進(jìn)行解讀，具體有3家國(guó)務(wù)院部門(mén)、1家省級(jí)政府、2家較大的市政府、1家縣（市、區(qū)）政府。

（四）細(xì)化政務(wù)服務(wù)信息，便于信息查詢(xún)獲取

首先，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄的公開(kāi)情況較好。43家國(guó)務(wù)院部門(mén)和被調(diào)研的所有的省、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)政府均公開(kāi)了政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄，國(guó)務(wù)院部門(mén)的公開(kāi)率由上一年的84%提高到87.76%，省級(jí)、較大的市及縣（市、區(qū)）三級(jí)政府則由上一年的74.19%、51.02%、57%全部提升到100%。

其次，多數(shù)調(diào)研對(duì)象集中展示了“全生命周期”辦事服務(wù)事項(xiàng)。有26家省級(jí)政府、42家較大的市政府、125家縣（市、區(qū)）政府能夠集成展示市場(chǎng)主體（企業(yè)）“全生命周期”辦事服務(wù)事項(xiàng)，占比分別為83.87%、85.71%、100%；有21家省級(jí)政府、35 家較大的市政府、124 家縣（市、區(qū)）政府能夠集成展示個(gè)人“全生命周期”辦事服務(wù)事項(xiàng)，占比分別為67.74%、71.43%、99.20%。部分對(duì)象對(duì)“全生命周期”辦事服務(wù)事項(xiàng)的歸類(lèi)科學(xué)、清晰，便于快速鎖定所辦事項(xiàng)，如北京市、寧夏回族自治區(qū)等。

最后，部分對(duì)象梳理并公開(kāi)了確需保留的證明事項(xiàng)。有7家國(guó)務(wù)院部門(mén)、10家省級(jí)政府、19家較大的市政府、21家縣（市、區(qū)）政府梳理并公開(kāi)了確需保留的證明事項(xiàng)清單，各級(jí)政府已陸續(xù)開(kāi)展了相關(guān)清理工作，并公開(kāi)了確需保留的證明事項(xiàng)清單。

（五）加大執(zhí)法信息公開(kāi)，規(guī)范行政執(zhí)法行為

部分調(diào)研對(duì)象行政執(zhí)法平臺(tái)公開(kāi)情況較好。例如，廣東省建設(shè)了覆蓋省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)四級(jí)行政執(zhí)法信息的行政執(zhí)法信息公示平臺(tái)，公示信息范圍覆蓋行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政征收征用、行政許可等各類(lèi)行政執(zhí)法行為，平臺(tái)中分為“行政執(zhí)法信息事前公開(kāi)”和“行政執(zhí)法信息事后公開(kāi)”子欄目。

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”是實(shí)踐中逐步摸索的行之有效的新型監(jiān)管模式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，34家國(guó)務(wù)院部門(mén)、31家省級(jí)政府、49家較大的市政府、125家縣（市、區(qū)）政府中有96家政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站集中設(shè)置了“雙隨機(jī)”專(zhuān)欄，集中發(fā)布“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”信息。

各級(jí)政府行政處罰事項(xiàng)清單公開(kāi)情況較好。31家省級(jí)政府、47家較大的市政府、116 家縣（市、區(qū)）政府網(wǎng)站集中公開(kāi)了各部門(mén)的行政處罰事項(xiàng)目錄，公開(kāi)比例分別達(dá)到100%、95.92%和92.8%。而且各級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)行政處罰結(jié)果公開(kāi)較好。28家省級(jí)政府、43家較大的市政府、105家縣（市、區(qū)）政府公開(kāi)了2019年度處罰結(jié)果，公開(kāi)率分別達(dá)到90.32%、87.76%和84%。

二、政務(wù)公開(kāi)工作面臨的問(wèn)題

（一）決策與規(guī)范性文件公開(kāi)仍存短板

重大決策預(yù)公開(kāi)總體提升空間仍較大。首先，重大行政決策事項(xiàng)目錄主動(dòng)公開(kāi)程度有待提高。僅有1家省級(jí)政府、12家較大的市政府、12家縣（市、區(qū)）政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)了2019年度重大行政決策事項(xiàng)目錄。其中，僅有3家較大的市政府和1家縣（市、區(qū)）政府的重大決策事項(xiàng)目錄要素完整，列明了決策事項(xiàng)、承辦部門(mén)、決策時(shí)間及是否聽(tīng)證的信息。其次，部分調(diào)研對(duì)象未明確意見(jiàn)征集期限或意見(jiàn)征集期限較短。有8家縣（市、區(qū)）政府未明確征集意見(jiàn)的期限。部分調(diào)研對(duì)象征集期限較短。例如，有的地方或者部門(mén)的個(gè)別決策草案的意見(jiàn)征集期限僅4個(gè)或者5個(gè)自然日。最后，對(duì)所征集意見(jiàn)的整體反饋情況公開(kāi)質(zhì)量有待提高。有26家國(guó)務(wù)院部門(mén)、7家省級(jí)政府、12家較大的市政府和31家縣（市、區(qū)）政府未公開(kāi)意見(jiàn)征集的整體情況。

（二）政府權(quán)力清單調(diào)整更新有待推進(jìn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有54%的調(diào)研對(duì)象僅調(diào)整了部分部門(mén)的權(quán)力清單，15%的調(diào)研對(duì)象相關(guān)部門(mén)權(quán)力清單均未作出調(diào)整，另有5家地方政府的相關(guān)部門(mén)未發(fā)布權(quán)力清單。

部分地區(qū)既在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站又在政府服務(wù)網(wǎng)發(fā)布權(quán)力清單，存在權(quán)力清單調(diào)整情況在各平臺(tái)內(nèi)容不一致的現(xiàn)象。例如：有的地方在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站“政府工作部門(mén)權(quán)責(zé)清單”專(zhuān)欄中僅調(diào)整了生態(tài)環(huán)境局、衛(wèi)生健康委、應(yīng)急管理局的權(quán)力清單，但在其政務(wù)服務(wù)網(wǎng)中相關(guān)部門(mén)權(quán)力清單均已調(diào)整。

（三）政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)信息公開(kāi)仍存死角

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅有7 家省級(jí)政府、10 家較大的市政府、7 家縣（市、區(qū)）政府公開(kāi)了慈善機(jī)構(gòu)設(shè)立登記事項(xiàng)的辦理指南。在公開(kāi)了慈善機(jī)構(gòu)設(shè)立登記事項(xiàng)辦理指南的24家調(diào)研對(duì)象中，有1家未公開(kāi)辦事依據(jù)，10家申報(bào)條件不夠明確，存在“其他條件”等模糊性兜底條件，1家存在兜底性材料要求，8家未提供空白表格或者格式文本，12家未提供樣表或填報(bào)說(shuō)明/填寫(xiě)參照文本，2家未提供辦理地點(diǎn)或地點(diǎn)描述不明確，服務(wù)指南公開(kāi)質(zhì)量有待提升。

此外，確需保留的證明事項(xiàng)清單公開(kāi)率較低。被調(diào)研的國(guó)務(wù)院部門(mén)、省級(jí)政府、較大的市政府、縣（市、區(qū)）政府公開(kāi)率僅為39.13%、32.26%、38.78%、16.80%。部分單位已經(jīng)公開(kāi)的確需保留的證明事項(xiàng)清單，還存在清單更新不及時(shí)、發(fā)布不規(guī)范的問(wèn)題，如有國(guó)務(wù)院部門(mén)只發(fā)布了2018年或2019年確需保留的證明事項(xiàng)清單征求意見(jiàn)稿，征求意見(jiàn)后定稿正式確定的清單仍未發(fā)布；有的地方政府僅公開(kāi)了2018年甚至2017年的清單，未公開(kāi)2019年度最新的清理結(jié)果。

（四）執(zhí)法信息公開(kāi)工作有待規(guī)范加強(qiáng)

大多數(shù)政府部門(mén)行政執(zhí)法平臺(tái)建設(shè)情況不佳。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，29家省級(jí)政府、43家較大的市政府和117家縣（市、區(qū)）政府未按國(guó)務(wù)院文件要求設(shè)置符合規(guī)范的行政執(zhí)法平臺(tái)統(tǒng)一公示執(zhí)法信息，占比高達(dá)93.55%、87.76% 和93.60%。

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”仍存在不少問(wèn)題。首先，隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單內(nèi)容不全。部分對(duì)象公開(kāi)的隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單未完全覆蓋抽查依據(jù)、抽查主體、抽查內(nèi)容、抽查方式等要素。在所有已公開(kāi)環(huán)保部門(mén)隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單的省、市、縣三級(jí)調(diào)研對(duì)象中，有1家省級(jí)政府、1家較大的市政府、7家縣（市、區(qū)）政府的隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單中未包含抽查依據(jù)，有2家省級(jí)政府、9家縣（市、區(qū)）政府未包含抽查主體，有2家省級(jí)政府、3家縣（市、區(qū)）政府的隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單中未包含抽查內(nèi)容，有7家省級(jí)政府、9家較大的市政府、18家縣（市、區(qū)）政府的隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單中未包含抽查方式。其次，2019年隨機(jī)抽查結(jié)果和查處情況公開(kāi)不佳。28家省級(jí)政府、29家較大的市政府、75家縣（市、區(qū)）政府未在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、生態(tài)環(huán)境部門(mén)網(wǎng)站、信用中國(guó)或國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)發(fā)布2019年生態(tài)環(huán)境部門(mén)作出的抽查結(jié)果和查處情況。

三、推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的路徑

2020年上半年舉國(guó)抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)充分表明，更快、更全、更準(zhǔn)、更有效地公開(kāi)信息、回應(yīng)關(guān)切，是提升執(zhí)行力、穩(wěn)定民心、掌握話語(yǔ)權(quán)的關(guān)鍵所在。疫情期間的政務(wù)公開(kāi)也表明，必須做到全方位公開(kāi)、及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，才能掌握主動(dòng)權(quán)（史少春：“加強(qiáng)信息公開(kāi)與新聞宣傳、做好重大突發(fā)事件輿論引導(dǎo)”，《中國(guó)行政管理》2020年第2期）。回顧2019年，中國(guó)政務(wù)公開(kāi)既有亮點(diǎn)，也有不足之處，未來(lái)全面深入推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作，還需要從如下方面入手。

首先，準(zhǔn)確全面地把握新時(shí)期政務(wù)公開(kāi)的地位與作用。應(yīng)將政務(wù)公開(kāi)作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，將其定位為實(shí)現(xiàn)共建共治共享治理格局的重要方式，借助公開(kāi)實(shí)現(xiàn)公眾有序參與，實(shí)現(xiàn)政民良性互動(dòng)；應(yīng)將政務(wù)公開(kāi)作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，打造法治政府、服務(wù)型政府、廉潔政府的重要保障；應(yīng)將政務(wù)公開(kāi)作為簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管手段的重要方面。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)識(shí)上述定位與作用的基礎(chǔ)上，提升對(duì)政務(wù)公開(kāi)的認(rèn)識(shí)，謀劃政務(wù)公開(kāi)工作。

其次，緊緊抓住公眾的關(guān)切點(diǎn)。2019年12月18日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)全面推進(jìn)基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作作出部署，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是基層政務(wù)與群眾利益息息相關(guān)。做好政務(wù)公開(kāi)工作的關(guān)鍵點(diǎn)恰恰是要緊緊抓住基層群眾知悉政務(wù)活動(dòng)的關(guān)切點(diǎn)，以需求為導(dǎo)向，不斷擴(kuò)展公開(kāi)范圍、優(yōu)化公開(kāi)方式形式，提高政務(wù)公開(kāi)的實(shí)際效果。

再次，將公開(kāi)工作緊密融入政府權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出建立權(quán)力運(yùn)行可查詢(xún)、可追溯的反饋機(jī)制，其核心就是要將公開(kāi)緊密融入政府權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，避免就公開(kāi)說(shuō)公開(kāi)，將公開(kāi)作為政務(wù)活動(dòng)的有機(jī)組成部分和必備環(huán)節(jié)，政務(wù)活動(dòng)開(kāi)展之前、開(kāi)展過(guò)程中、完結(jié)的同時(shí)實(shí)時(shí)產(chǎn)生政務(wù)信息、實(shí)時(shí)展示給公眾，防止公開(kāi)與政務(wù)活動(dòng)脫節(jié)。

最后，運(yùn)用新科技，提升政務(wù)公開(kāi)的信息化、智能化水平。新時(shí)代的政務(wù)公開(kāi)必須依托互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，因此，在用好傳統(tǒng)的線下公開(kāi)方式、滿(mǎn)足群眾信息需求的同時(shí)，還需要用好新科技，提升政務(wù)公開(kāi)信息化與智能化水平，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息同步生成、自動(dòng)歸集、定向智能推送，提高政務(wù)公開(kāi)的針對(duì)性和信息到達(dá)率。