邊壩縣農(nóng)村土地確權(quán)工作的實(shí)踐與思考

溫龍海

摘 要：介紹了邊壩縣縣情，分析了該縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作情況和工作實(shí)踐中存在的問(wèn)題，對(duì)深化農(nóng)村土地改革提出了思考與建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;確權(quán)改革;建議

文章編號(hào)：1004-7026（2020）15-0063-02? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：F301? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

邊壩縣委、縣政府為了切實(shí)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，從政策宣傳、組織領(lǐng)導(dǎo)、配套經(jīng)費(fèi)等各方面予以重點(diǎn)保障，取得了較好的成效。

1? 基本情況

1.1? 邊壩縣情

邊壩縣位于西藏自治區(qū)東部，昌都市西部，東與洛隆縣相鄰，北與丁青縣毗鄰，南與林芝地區(qū)波密縣接壤，西與那曲地區(qū)嘉黎、比如、索縣3縣接壤。全縣總面積8 894 km2，平均海拔4 000 m以上，屬于高原溫帶半濕潤(rùn)氣候類型，有氣溫低、光照充足、日溫差大等特點(diǎn)，年均氣溫7～8 ℃，年降雨量300～450 mm。全縣轄2鎮(zhèn)9鄉(xiāng)，共有81個(gè)行政村和1個(gè)社區(qū)居委會(huì)，215個(gè)自然村。2019年底全縣人口8 934戶42 687人，其中農(nóng)牧民6 871戶38 933人。全縣耕地面積0.35萬(wàn)hm2，水澆地面積0.156萬(wàn)hm2;草場(chǎng)面積26.6萬(wàn)hm2（可利用面積25.42萬(wàn)hm2）;林地面積38.85萬(wàn)hm2。該縣是典型的半農(nóng)半牧縣。

1.2? 邊壩縣農(nóng)村土地確權(quán)工作完成情況

按照昌都市工作部署，邊壩縣于2017年11月開始在全縣開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，并取得階段性成效。

1.2.1? 調(diào)查摸底資料完備

統(tǒng)一部署印制并填報(bào)《承包方調(diào)查表》《承包地塊調(diào)查表》《發(fā)包方調(diào)查表》《信息公示表》《公示結(jié)果歸戶表》等。全縣除拉孜鄉(xiāng)3個(gè)純牧業(yè)村以外，79個(gè)行政村完成調(diào)查摸底并逐一進(jìn)行了公示。

1.2.2? 核實(shí)登記全面完成

在完成整理原有二輪承包檔案資料的基礎(chǔ)上，對(duì)全縣5 722戶家庭聯(lián)產(chǎn)承包農(nóng)戶的承包面積及承包合同進(jìn)行全面核實(shí)登記。

1.2.3? 證書發(fā)放有序推進(jìn)

截至目前，全縣已發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書5 200余本。500余戶姓名、身份證等有誤，已陸續(xù)更換證書完畢。

1.2.4? 實(shí)測(cè)示范全面開展

邊壩縣政府聘請(qǐng)了技術(shù)公司進(jìn)駐草卡鎮(zhèn)、邊壩鎮(zhèn)、拉孜鄉(xiāng)、馬武鄉(xiāng)、都瓦鄉(xiāng)、尼木鄉(xiāng)、沙丁鄉(xiāng)等11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全面開展實(shí)測(cè)示范工作。除加貢鄉(xiāng)、金嶺鄉(xiāng)因大雪封山等交通原因?qū)е碌诙喒緯r(shí)間較遲外，全部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均按時(shí)完成確權(quán)登記程序并頒證。

1.2.5? 示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建成投用

結(jié)合邊壩縣實(shí)際，將草卡鎮(zhèn)、邊壩鎮(zhèn)、拉孜鄉(xiāng)3個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作為“一平臺(tái)三體系建設(shè)”工作示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。目前，該縣已在示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）配置了相關(guān)軟硬件設(shè)施。

2? 工作措施

2.1? 堅(jiān)持高位推進(jìn)

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。成立以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)、相關(guān)縣直單位負(fù)責(zé)人和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)為成員的確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，掛靠縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。結(jié)合邊壩縣實(shí)際，制訂工作方案，明確基本原則、工作任務(wù)、實(shí)施步驟、工作責(zé)任等。同時(shí)，縣政府與各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）簽訂責(zé)任書，明確工作職責(zé)、時(shí)間要求等，并將該項(xiàng)工作納入縣對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）年度考核。

二是強(qiáng)化調(diào)度督導(dǎo)。成立了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)工作督導(dǎo)組，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛鄉(xiāng)工作組，督促鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村工作組等開展工作，并邀請(qǐng)熟悉村情的鄉(xiāng)村老干部參與此項(xiàng)工作，確保工作效果。

三是組織縣確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室業(yè)務(wù)骨干到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，召開調(diào)度會(huì)等，確保工作進(jìn)度，于每周一和每月一號(hào)向市土地確權(quán)辦匯報(bào)工作進(jìn)度。

2.2? 保障配套資金

邊壩縣農(nóng)村土地確權(quán)外業(yè)測(cè)繪工作由四川信息空間有限公司承擔(dān)，中標(biāo)單價(jià)48.9元/667 m2，中標(biāo)總金額為355.954 347萬(wàn)元。其中，中央補(bǔ)助資金72.39萬(wàn)元，自治區(qū)、市級(jí)補(bǔ)助資金216.764 347萬(wàn)元（含辦公經(jīng)費(fèi)5萬(wàn)元），縣級(jí)配套資金72.792 3萬(wàn)元?？h政府在財(cái)政資金十分困難的情況下，及時(shí)安排、足額下?lián)芘涮踪Y金，用于宣傳、培訓(xùn)、測(cè)繪、檔案整理等，確保全縣土地確權(quán)登記頒證工作順利實(shí)施。

2.3? 注重動(dòng)員宣傳

一是做好動(dòng)員。為了讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作人人皆知、順利開展，邊壩縣組織縣4套班子領(lǐng)導(dǎo)、縣直相關(guān)單位、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及農(nóng)牧綜合服務(wù)中心負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)專干專門召開動(dòng)員大會(huì)，隨后各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各行政村分別召開部署動(dòng)員大會(huì)，累計(jì)召開各類動(dòng)員及工作部署會(huì)議96次。

二是強(qiáng)化宣傳。采取發(fā)放致全縣廣大農(nóng)民一封信、一條短信、一本手冊(cè)、一個(gè)工作倒計(jì)時(shí)表等“四個(gè)一”方式進(jìn)行全面宣傳。同時(shí)，利用邊壩電視臺(tái)、LED標(biāo)語(yǔ)、懸掛橫幅等形式擴(kuò)大宣傳，共發(fā)放宣傳材料6 000余份，制作各類宣傳標(biāo)語(yǔ)90余條。

2.4? 嚴(yán)格規(guī)范操作

通過(guò)專門的培訓(xùn)和制定嚴(yán)格的工作流程確保農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作符合規(guī)范要求。

一是加大培訓(xùn)力度。自2017年11月工作開展以來(lái)，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局組織業(yè)務(wù)骨干到全縣11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、駐村干部、村“兩委”班子成員培訓(xùn)20余次，累計(jì)培訓(xùn)400多人次，幫助參訓(xùn)人員理解和把握相關(guān)政策，掌握具體的操作方法。

二是制訂工作流程。嚴(yán)格按照上級(jí)要求，結(jié)合邊壩縣實(shí)際，制訂了“前期準(zhǔn)備、入戶調(diào)查、測(cè)量地塊、公示審核、登記入簿、發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書、錄入信息系統(tǒng)、資料歸檔”等工作流程。按照工作實(shí)際需求，設(shè)制了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)摸底表、村基本情況統(tǒng)計(jì)表、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記問(wèn)題統(tǒng)計(jì)表等，確保土地確權(quán)登記頒證各項(xiàng)工作檔案資料全面、詳實(shí)、規(guī)范。

3? 存在的問(wèn)題

3.1? 農(nóng)村經(jīng)管力量較為薄弱

邊壩縣農(nóng)村經(jīng)管工作由農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站技術(shù)員兼職，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒(méi)有經(jīng)管專干，農(nóng)村經(jīng)管工作基本上由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)隨機(jī)安排，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）由于中心工作繁多、人員變動(dòng)頻繁等，容易造成工作銜接不暢等問(wèn)題，一定程度上不利于工作推動(dòng)。例如，部分群眾信息登記有誤，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部又未及時(shí)修正上報(bào)，導(dǎo)致全縣500余本證書出現(xiàn)身份證號(hào)碼以及戶主信息錯(cuò)誤（已下達(dá)整改通知書，責(zé)令限期整改）。

3.2? 發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益不明顯

農(nóng)村土地確權(quán)的主要作用有兩個(gè)：一是保障農(nóng)民合法權(quán)益，二是創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益[1]。由于邊壩縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平低，地理位置偏遠(yuǎn)、招商引資缺乏優(yōu)勢(shì)等，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠活躍，流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行股份制或規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等模式還未能實(shí)現(xiàn)，土地制度改革目前還未發(fā)揮出其應(yīng)有的作用和效益。

3.3? 實(shí)測(cè)面積比測(cè)前面積大

由于歷史原因、測(cè)量技術(shù)落后、存在土地征稅制度、耕地與荒地區(qū)分不明顯以及當(dāng)前測(cè)量技術(shù)改進(jìn)等因素，全縣土地確權(quán)實(shí)測(cè)面積比第二次全國(guó)土地調(diào)查面積多出1 089.2 hm2。

3.4? 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)現(xiàn)難度較大

2016年3月15日中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（銀發(fā)〔2016〕79號(hào)）。但在實(shí)際操作中，有些銀行不愿接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。還有些地方銀行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款門檻較高，如規(guī)定“借款人用于抵押貸款的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須符合經(jīng)營(yíng)面積在50畝（3.3 hm2）以上或基礎(chǔ)設(shè)施投入在30萬(wàn)元以上”。因此，目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款仍然較難實(shí)現(xiàn)，給部分農(nóng)民造成了困擾。

4? 思考與建議

4.1? 建立健全各級(jí)農(nóng)村經(jīng)管隊(duì)伍

隨著農(nóng)村綜合改革進(jìn)一步深化，基層經(jīng)管工作職能不斷增加，工作要求不斷提高。建議參照其他地區(qū)的做法，自上而下完善市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，建立各級(jí)經(jīng)管站，落實(shí)人員編制、配齊專業(yè)人員，確保農(nóng)村土地承包、農(nóng)村土地糾紛調(diào)解、農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等各項(xiàng)經(jīng)管工作有專業(yè)隊(duì)伍抓而且抓得好，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打好基礎(chǔ)。

4.2? 穩(wěn)妥推進(jìn)藏區(qū)農(nóng)村土地改革

農(nóng)村土地確權(quán)僅是農(nóng)村土地改革工作中的一部分。西藏屬于國(guó)家“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)村改革工作起步較晚且工作基礎(chǔ)薄弱。因此，接下來(lái)的各項(xiàng)農(nóng)村改革絕不能按部就班、一蹴而就，不能照搬試點(diǎn)市、縣或內(nèi)地做法，必須結(jié)合各市、縣實(shí)際，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。

4.3? 結(jié)合實(shí)際據(jù)實(shí)登記

實(shí)測(cè)后比實(shí)測(cè)前面積多的，按照“多出土地該是國(guó)有的歸國(guó)家，該是集體的歸集體，該是農(nóng)牧民的歸農(nóng)牧民”的辦法處理。即對(duì)承包地塊原四至邊界內(nèi)的，確權(quán)給承包農(nóng)戶，因擴(kuò)邊展沿多出的少量土地，只要群眾無(wú)異議，也確權(quán)給原農(nóng)戶。實(shí)測(cè)后比實(shí)測(cè)前面積少的，按照實(shí)測(cè)面積確權(quán)登記[2-3]。

4.4? 出臺(tái)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款辦法

《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)）要求“全部試點(diǎn)工作于2017年底前完成”，目前試點(diǎn)工作已結(jié)束。建議盡早出臺(tái)全國(guó)性的、門檻更低、更具操作性、更惠民利民的農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款辦法。

參考文獻(xiàn)：

[1]白洪芳.淺談農(nóng)村土地確權(quán)的問(wèn)題及解決對(duì)策[J].山西農(nóng)經(jīng)，2020（5）：57-58.

[2]徐伍達(dá).西藏農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐與探索——以曲水縣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)為例[J].中國(guó)藏學(xué)，2019（4）：151-157.

[3]陳明，武小龍，劉祖云.權(quán)屬意識(shí)、地方性知識(shí)與土地確權(quán)實(shí)踐——貴州省丘陵山區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的

實(shí)證研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014（2）：65-74.