城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府與失地農(nóng)民之間的博弈分析

李威莉

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)走過70 多年的進(jìn)程，取得了不錯的成果。城鎮(zhèn)化的發(fā)展對全面建成小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會有著不可忽視的作用。實踐證明，中國的城鎮(zhèn)化道路是不同于其他國家、具有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。但是，中國的城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中也受到了諸多因素的影響，如土地資源、戶籍體制、行政制度等，其中地方政府與失地農(nóng)民之間的博弈關(guān)系是不容忽視的。本研究從管理視角出發(fā)，結(jié)合博弈論分析地方政府與失地農(nóng)民之間存在的矛盾沖突，即二者存在追求自身利益最大化的傾向，在此基礎(chǔ)上探索解決二者利益矛盾的實現(xiàn)路徑。

1 現(xiàn)有研究

1.1 關(guān)于城鎮(zhèn)化的研究

城市在中國古代社會就開始出現(xiàn)，剛開始城市并不是一個詞語，而是由“城”與“市”組合的結(jié)果。中國最早出現(xiàn)的城市萌芽是距今4 000～5 000 年的龍山文化時期，生產(chǎn)力有進(jìn)一步的發(fā)展，氏族社會走向解體，部落之間的戰(zhàn)爭也日趨激烈，這時出現(xiàn)了城市的萌芽——城堡。但是，城鎮(zhèn)化的出現(xiàn)是伴隨著西方國家的工業(yè)革命開始的，城鎮(zhèn)化最早出現(xiàn)在1867 年西班牙工程師Serda 的《城市化基本原理》一書中［1］。城鎮(zhèn)化的概念引入中國是在20 世紀(jì)70 年代末期，城鎮(zhèn)化的發(fā)展經(jīng)歷了長期的、復(fù)雜的、動態(tài)的過程。

中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展從時間序列上來看，大體上經(jīng)歷了3 個階段，并且取得不錯的成績［2］。1949—1978 年，中國的城鎮(zhèn)化水平較低，發(fā)展速度緩慢。在這一階段，中國并未找到一條適合本國國情的城鎮(zhèn)化道路，導(dǎo)致這一階段的城鎮(zhèn)化水平僅上升了7個百分點［2］。20 世紀(jì)70 年代末至21 世紀(jì)初，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，加大城鎮(zhèn)化建設(shè)，并且開發(fā)了一大批沿海城市，加速了中國城鎮(zhèn)化水平。在這一階段，城鎮(zhèn)化水平提高了約20 個百分點［3］。21 世紀(jì)以來，城鎮(zhèn)化水平仍然在逐步提升。“十三五”期間，由于中國戶籍體制改革的順利開展，1 億農(nóng)民的落戶問題得到解決，順利實現(xiàn)市民化的轉(zhuǎn)變，2019 年，中國的城鎮(zhèn)化水平已突破60%。

1.2 關(guān)于失地農(nóng)民的研究

從中華人民共和國成立至今，中國失地農(nóng)民問題經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展階段。1949—1978 年，國家實行集體化經(jīng)營模式對土地進(jìn)行管理，實行農(nóng)民階級土地所有制，土地的生產(chǎn)和利用方式受到農(nóng)民的愛戴和擁護(hù)，此時并沒有失地農(nóng)民問題出現(xiàn)［4］。改革開放之后，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，出現(xiàn)了2 次大規(guī)模的政府用地行為，此時地方政府與失地農(nóng)民之間雖有小問題，但并未出現(xiàn)大量的失地農(nóng)民。21世紀(jì)之后，由于經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、工業(yè)擴(kuò)張及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需要，促使城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷向城市周邊擴(kuò)散，國家依法征收農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致城市周邊的農(nóng)業(yè)用地開始減少，農(nóng)業(yè)用地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地［5］。在此之后，農(nóng)民賴以維持生存的土地部分或全部轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，導(dǎo)致農(nóng)民穩(wěn)定收入的減少，失地農(nóng)民數(shù)量激增。此后，失地農(nóng)民的問題開始廣泛地受到學(xué)者及社會的關(guān)注和研究，關(guān)于失地農(nóng)民問題的研究也逐步開始走向深化，其中研究地方政府與失地農(nóng)民之間的利益沖突關(guān)系是解決失地農(nóng)民問題至關(guān)重要的一步。

一系列失地農(nóng)民問題的解決跟地方政府的政策制定和實施是分不開的。為維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定，最重要的就是處理好地方政府與失地農(nóng)民之間的關(guān)系。地方政府與失地農(nóng)民之間因為存在利益分歧，導(dǎo)致二者之間難以達(dá)到利益均衡［6，7］。因此，從博弈論的角度來分析二者之間存在的問題，探尋出二者之間存在的利益矛盾，從而為實現(xiàn)利益均衡找到解決方向。

2 博弈論分析地方政府與失地農(nóng)民之間的關(guān)系

農(nóng)民失去土地的程度和城市面積擴(kuò)張的大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求總量密切相關(guān)，需要進(jìn)一步考察土地面積和城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要大量的城市空間來承擔(dān)城市發(fā)展所產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)活動，主要表現(xiàn)為人口增長、城市空間擴(kuò)張以及土地利用方式轉(zhuǎn)變。因此，在城鎮(zhèn)化過程中，土地利用方式的轉(zhuǎn)變是十分重要的。在土地利用方式轉(zhuǎn)變過程中，涉及地方政府與失地農(nóng)民的利益博弈分析。

2.1 地方政府與失地農(nóng)民關(guān)于土地的博弈分析

近代關(guān)于博弈論的研究，起源于策梅洛、波萊爾和馮·諾依曼。1928 年，馮·諾依曼證明了博弈論的基本原理，從而宣告了博弈論的正式誕生。1944年，馮·諾依曼和摩根斯坦共著的劃時代巨著《博弈論與經(jīng)濟(jì)行為》，將二人博弈推廣到n 人博弈結(jié)構(gòu)，并將博弈論系統(tǒng)地應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從而奠定了這一學(xué)科的基礎(chǔ)和理論體系［8］。自此，博弈論開始運(yùn)用于生物、政治學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等。1950—1951 年，約翰·福布斯·納什利用不動點定理證明了均衡點的存在，為博弈論的一般化奠定了堅實的基礎(chǔ)［9］。

博弈論通常分為合作博弈和非合作博弈，二者的區(qū)別在于參與人的行為相互作用時，參與人之間能否達(dá)成具有約束力的協(xié)議。在地方政府與失地農(nóng)民之間，二者都存在追求自身利益最大化的傾向，雙方之間不存在具有約束力的協(xié)議，即二者之間呈非合作博弈。表1 是博弈分類及對應(yīng)的均衡概念，非合作博弈按參與人策略、支付函數(shù)等不同，分為靜態(tài)博弈、動態(tài)博弈、完全信息博弈和不完全信息博弈。根據(jù)表1 的劃分方法，由于地方政府與失地農(nóng)民之間存在信息的非對稱性以及行動順序先后之分，因此，二者之間的關(guān)系為不完全信息動態(tài)博弈，二者要達(dá)到的均衡是精煉貝葉斯納什均衡。

表1 博弈分類以及對應(yīng)的均衡概念

2.2 關(guān)于地方政府與失地農(nóng)民之間的模型構(gòu)建

關(guān)于土地使用，出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，地方政府與失地農(nóng)民之間為了自身利益的最大化做出努力，雙方存在討價還價的過程（圖1）。失地農(nóng)民在地方政府做出行動之后才采取行動，顯然失地農(nóng)民是否配合在于地方政府能否滿足他們的利益訴求，如果不一致，則失地農(nóng)民不會迎合地方政府的政策。假設(shè)地方政府通過政策，擴(kuò)大城市建設(shè)用地，縮小農(nóng)業(yè)用地，失地農(nóng)民可以選擇接受或者拒絕。在接受情況下，二者之間的博弈結(jié)束。

圖1 地方政府與失地農(nóng)民之間的討價還價過程

地方政府與失地農(nóng)民之間的討價還價過程，關(guān)鍵在于城市建設(shè)用地是否會侵占農(nóng)業(yè)用地。為達(dá)到精煉貝葉斯納什均衡，假設(shè)地方政府（LOC）的策略集合為LG=｛擴(kuò)大城市建設(shè)用地、縮小城市建設(shè)用地｝，失地農(nóng)民（PEA）的策略集合為LP=｛擴(kuò)大城市建設(shè)用地、擴(kuò)大城市建設(shè)用地｝，｛擴(kuò)大城市建設(shè)用地、縮小城市建設(shè)用地｝，｛縮小城市建設(shè)用地、縮小城市建設(shè)用地｝，｛縮小城市建設(shè)用地、擴(kuò)大城市建設(shè)用地｝（縮小城市建設(shè)用地包含維持現(xiàn)有城市建設(shè)用地不變的情況）。

圖2 是地方政府與失地農(nóng)民之間土地利用方式的博弈樹分析，表2 是地方政府與失地農(nóng)民之間土地利用方式的博弈矩陣。由圖2 和表2 可知，在土地利用方式的策略選擇上，地方政府與失地農(nóng)民有先后之分，地方政府先做出策略選擇行為，失地農(nóng)民以此為基礎(chǔ)再做出策略選擇行為，因此，針對不同的策略選擇行為進(jìn)行分析，得出的8 個結(jié)果顯示，有的達(dá)到均衡狀態(tài)，有的達(dá)到最優(yōu)化的精煉貝葉斯納什均衡。

結(jié)果1：失地農(nóng)民會按照擴(kuò)大城市建設(shè)用地的要求，完全服從于地方政府的安排，土地利用方式完全聽從地方政府的政策導(dǎo)向，從理論上而言達(dá)到了均衡，但從實際上而言，這不是實現(xiàn)失地農(nóng)民利益的最優(yōu)選擇，并不屬于真正意義上的精煉貝葉斯納什均衡。

結(jié)果2：地方政府選擇擴(kuò)大或縮小城市建設(shè)用地之后，失地農(nóng)民和地方政府的選擇是一致的，可能會出現(xiàn)精煉貝葉斯納什均衡。

結(jié)果3 和結(jié)果4：地方政府與失地農(nóng)民之間的傾向是完全不一致的，甚至?xí)霈F(xiàn)激烈的對抗行為，不會出現(xiàn)均衡狀態(tài)。

結(jié)果5：地方政府選擇縮小城市建設(shè)用地，失地農(nóng)民選擇擴(kuò)大城市建設(shè)用地，農(nóng)民的選擇顯然會導(dǎo)致自己失去土地，與現(xiàn)實相背。

結(jié)果6：地方政府與失地農(nóng)民的選擇是一致的，也會出現(xiàn)精煉貝葉斯納什均衡。

結(jié)果7：地方政府與失地農(nóng)民選擇消極的方式對待土地，造成損失狀態(tài)的發(fā)生。

結(jié)果8：地方政府與失地農(nóng)民的選擇趨于一致，可以達(dá)到精煉貝葉斯納什均衡。

從上述結(jié)果來看，當(dāng)?shù)胤秸c失地農(nóng)民之間的目標(biāo)不一致時，地方政府要付出一定的改革成本，失地農(nóng)民也要付出一定的外部成本。在二者之間有矛盾的情況下，必然無法實現(xiàn)雙方利益的最大化，經(jīng)過地方政府與失地農(nóng)民之間的多次協(xié)商，使得雙方之間利益都達(dá)到均衡，才能實現(xiàn)社會福利最大化。因此，地方政府與失地農(nóng)民之間目標(biāo)的不一致性以及缺乏必要的制度保障是導(dǎo)致無法實現(xiàn)利益均衡的重要原因。

圖2 地方政府與失地農(nóng)民之間土地利用方式的博弈樹分析

表2 地方政府與失地農(nóng)民之間土地利用方式的博弈矩陣

3 實現(xiàn)利益均衡的路徑分析

由上述分析可以看出，地方政府與失地農(nóng)民之間關(guān)于土地利用方式存在利益博弈。在各種博弈方式中，存在很多社會福利損失的現(xiàn)象，為緩解二者之間的矛盾，增進(jìn)社會利益，可以從目標(biāo)和制度保障2個方面來解決，從而實現(xiàn)社會福利的最大化。

3.1 目標(biāo)的一致性

為實現(xiàn)目標(biāo)的一致性，應(yīng)當(dāng)使地方政府與失地農(nóng)民之間的利益達(dá)到均衡狀態(tài)。在土地利用方式的轉(zhuǎn)變過程中，無論是地方政府對土地的規(guī)劃、設(shè)計或用途管制，政策的背后都隱藏著隱形的目標(biāo)［10］。失地農(nóng)民利用土地進(jìn)行生產(chǎn)是為了維持基本的生活需要，地方政府?dāng)U大城市建設(shè)用地是為了實現(xiàn)當(dāng)?shù)谿DP 的快速增長。在這種情況下，地方政府與失地農(nóng)民之間存在利益關(guān)系不均衡的博弈。當(dāng)代政府治理的方式已由傳統(tǒng)的政府單一型模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、公民、社會組織等共同參與的治理模式，在該種治理模式的影響下，地方政府堅持以人為本和服務(wù)社會的基本價值取向，以實現(xiàn)公共利益的最大化。失地農(nóng)民在遵守法律規(guī)范的情況下，正確行使自己的權(quán)利，履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，從而保障自身利益得到有效維護(hù)和保障。通過雙方之間的合作在實現(xiàn)社會公共利益最大化的同時，使失地農(nóng)民的未來得到長期可持續(xù)的發(fā)展。

3.2 制度保障的建立

當(dāng)?shù)胤秸c失地農(nóng)民的目標(biāo)都是為獲得長期可持續(xù)的發(fā)展時，發(fā)展就成為解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。失地農(nóng)民的發(fā)展不同于一般的農(nóng)民工就業(yè)問題，也不是一般意義上的直接給予農(nóng)民補(bǔ)助，而是應(yīng)該有相應(yīng)的制度創(chuàng)新和制度保障作為依托，對失地農(nóng)民的未來給予相應(yīng)的權(quán)益和保障。首先，制定適合當(dāng)前中國特色社會主義市場體制的補(bǔ)償機(jī)制。目前的補(bǔ)償機(jī)制存在安置標(biāo)準(zhǔn)偏低、隨意性大、征收補(bǔ)償款不合理、支付不到位等問題，使得農(nóng)民在失去土地之后，生活水平并沒有提高，反而失去了生活的依托。適度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和推動失地農(nóng)民參與到補(bǔ)償機(jī)制的確定中，有利于增加地方政府與失地農(nóng)民之間的均衡狀態(tài)。其次，建立地方政府與失地農(nóng)民之間的長效保障機(jī)制。保障機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括維護(hù)失地農(nóng)民的生活保障和未來發(fā)展2 個方面。一方面，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展保障體系，目前理論界的統(tǒng)一觀點是把失地農(nóng)民納入到城市的3 條保障線救助范圍內(nèi)。另一方面，應(yīng)當(dāng)建立失地農(nóng)民的就業(yè)保障體系，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。按照“政府補(bǔ)貼一部分，集體承擔(dān)一部分，個人負(fù)擔(dān)一部分”的原則，對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，切實推進(jìn)失地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

4 小結(jié)及展望

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府與失地農(nóng)民之間的利益博弈存在不均衡性，但是這種不均衡性是可以解決的。李克強(qiáng)總理曾提出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，既是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重點，也是釋放發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵。因此，在未來的發(fā)展過程中，改革城鄉(xiāng)之間的分割狀態(tài)，建立統(tǒng)一的市場體系、勞動體系、保障體系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用也成為關(guān)鍵。總之，在解決地方政府與失地農(nóng)民之間不均衡問題的過程中，可以進(jìn)一步推動中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這種城鎮(zhèn)化是需要政府、社會以及人民各方面的力量共同推動的。