城市更新中的政府職能

摘? 要：政府在城市更新的演進(jìn)中，由于角色和地位的不同，可以歸納為三種模式，分別是政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式以及政府指導(dǎo)+市場主導(dǎo)的混合模式。政府在城市更新過程中，應(yīng)當(dāng)正確合理的行使職能才可以兼顧促進(jìn)城市發(fā)展和維護(hù)公眾利益的目標(biāo)，在給付行政和服務(wù)型政府的基礎(chǔ)理念支撐下發(fā)揮好政府作用。

關(guān)鍵詞：城市更新;政府行政理念;政府職能

一、問題的提出

城市更新的概念最早起源于西方，英國、美國早在19世紀(jì)末就開始著手與各種城市更新項(xiàng)目的嘗試。我國從上世紀(jì)80年代開始，城市建設(shè)逐漸由統(tǒng)一調(diào)控進(jìn)入到了現(xiàn)代化的高速建設(shè)階段，過去四十年，我國城鎮(zhèn)化空間生產(chǎn)的主要方式是城市空間的外延擴(kuò)張，而未來的我國城鎮(zhèn)化空間生產(chǎn)的主要方式將轉(zhuǎn)型為城市內(nèi)部空間的更新。城市更新并非單純的城市建筑的拆遷改建，《廣州市城市更新辦法》中提到，“本辦法所稱城市更新是指有政府部門，土地權(quán)屬人或者其他符合規(guī)定的主體，按照‘三舊改造政策、棚戶區(qū)改造政策、危破舊房改造政策等，在城市更新規(guī)劃范圍內(nèi)，對(duì)低效存量建設(shè)用地進(jìn)行盤活利用以及對(duì)危破舊房進(jìn)行整治、改善、重建、活化、提升的活動(dòng)。”

城市更新的特點(diǎn)有三：第一，存量優(yōu)化。城市更新著眼于城市內(nèi)部的再開發(fā)，通過清除、維護(hù)、整建、重建等方式，對(duì)城市衰敗地區(qū)的房屋、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施進(jìn)行改造，是一種土地再利用的行為。針對(duì)的是城市中的衰落地區(qū)，對(duì)其進(jìn)行拆遷、改造和建設(shè)，使其重新發(fā)展并繁榮，如針對(duì)舊城區(qū)、城中村以及舊工業(yè)區(qū)等的開發(fā);第二，促進(jìn)城市功能綜合協(xié)調(diào)。城市更新更加注重增強(qiáng)城市發(fā)展能力、實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化、推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步，相較于單純的城市物質(zhì)環(huán)境的變化，更強(qiáng)調(diào)城市的綜合發(fā)展;第三，事關(guān)政民關(guān)系。城市更新的過程中必然伴隨著拆遷、征收、重建等于人民利益切實(shí)相關(guān)的敏感問題，城市更新的過程中要考慮兼顧私人利益和公共利益，或?yàn)榱斯怖娣艞壭〔糠值乃饺死妗?/p>

本文試圖從政府職能的角度探討政府在城市更新中如何合理的行使權(quán)力，以期政府在城市更新過程中正確發(fā)揮公權(quán)力的作用，通過健全法律法規(guī)，規(guī)范各方權(quán)力，建立起規(guī)范、有序的城市更新長效機(jī)制。

二、城市更新中的政府行政模式

（一）政府行政理念的轉(zhuǎn)變

政府行政理念的轉(zhuǎn)變?yōu)檎姓峁┝死碚摶A(chǔ)，由注重行政高權(quán)轉(zhuǎn)向給付行政，從權(quán)力型行政向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，彰顯了現(xiàn)代社會(huì)的行政有別于傳統(tǒng)新政發(fā)中所強(qiáng)調(diào)的行政主體對(duì)行政相對(duì)人的單方一致性，即行政主體可以在不征得相對(duì)人統(tǒng)一的情形對(duì)其實(shí)施行政行為。行政理念的轉(zhuǎn)變?yōu)檎谡轮幸婪ㄐ姓峁┝撕侠淼穆窂健?/p>

1.給付行政

給付行政作為一個(gè)核心概念在多國的行政法中普遍存在。福利國家概念的出現(xiàn)，行政高權(quán)的弱化，公私權(quán)概念區(qū)分的模糊化和相對(duì)性以及契約理論的引入共同成為了給付行政的背景。

探尋給付行政的實(shí)體精神和程序精神為政府行政模式轉(zhuǎn)變奠定了理論基礎(chǔ)。給付行政的實(shí)體精神在行政法中表現(xiàn)為三個(gè)方面：放松管制、服務(wù)行政以及行政相對(duì)人自治的精神。給付行政的程序精神則體現(xiàn)為：給付行政在行政程序中的工具性以及淡化行政程序的作用。從本質(zhì)上來講給付行政是強(qiáng)調(diào)行政主體應(yīng)當(dāng)盡可能多和全地為社會(huì)建設(shè)、公民福利提供扶持和幫助。城市更新作為城市建設(shè)的手段之一，既是一項(xiàng)關(guān)乎公眾利益的城市發(fā)展舉措，又涉及到參與城市更新的開發(fā)商企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)問題，同時(shí)在實(shí)施的過程中關(guān)涉房屋拆建、拆遷補(bǔ)償和安置等關(guān)乎民生的重大問題，從給付行政的角度而言，政府應(yīng)當(dāng)綜合權(quán)衡三方關(guān)系，發(fā)揮政府作用，盡可能全面的提供公共服務(wù)，協(xié)調(diào)各方利益。

2.建設(shè)服務(wù)型政府

現(xiàn)代公共行政管理的趨勢是實(shí)現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府是指在“公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府”服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵有以下幾點(diǎn)：第一，建設(shè)服務(wù)型政府重在以人民為中心，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。第二，服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)是由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。第三，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)遵守依法行政的準(zhǔn)則，政府行使行政權(quán)力必須嚴(yán)格遵守法定程序，按照公平、公正、公開的原則，提供規(guī)范化、高效率的政府服務(wù)。第四，服務(wù)型政府也是責(zé)任政府，政府必須回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求并積極采取行動(dòng)加以滿足，履行政府在整個(gè)社會(huì)中的法律義務(wù)，并承擔(dān)責(zé)任。

在服務(wù)型政府的要求下進(jìn)行城市更新，鼓勵(lì)公眾參與，政府發(fā)揮服務(wù)公眾的作用，減少與公眾的對(duì)立與沖突，但另一方面也要在法律法規(guī)的框架下針對(duì)公眾不合理甚至違法行為及時(shí)制止和采取必要措施，充分發(fā)揮政府作用。

（二）城市更新中的行政模式

從各國城市更新的發(fā)展來看，城市更新主要包括政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩種模式。政府主導(dǎo)是指主要依賴于國家的資金投入與統(tǒng)一指導(dǎo)，私人在開發(fā)和使用土地上的利益必須服從公眾利益。有學(xué)者總結(jié)到，在我國，政府主導(dǎo)的舊城改造是通過征收國有土地上的房屋而收回國有建設(shè)用地使用權(quán)并重新開發(fā);市場主導(dǎo)是指政府與民間機(jī)構(gòu)合作，形成政府、市場以及公民（業(yè)主）的三方伙伴關(guān)系，主要有開發(fā)主體與業(yè)主自行協(xié)商，一定程度上屬于自治模式。雖然稱之為市場主導(dǎo)模式，但是在這一模式下，并非完全市場主導(dǎo)，也伴有政府的指導(dǎo)和支持，筆者認(rèn)為此種模式也可稱之為政府指導(dǎo)+市場主導(dǎo)的混合模式。

1.政府主導(dǎo)模式

早期的城市更新項(xiàng)目大多采用的政府主導(dǎo)的模式，且完全由政府控制。以二戰(zhàn)結(jié)束后的英國為例，英國的城市更新項(xiàng)目由國家主導(dǎo)，重點(diǎn)集中在城市邊緣和郊區(qū)，彼時(shí)啟動(dòng)城市更新規(guī)模龐大，但是也容易激發(fā)失業(yè)、種族、以及經(jīng)濟(jì)衰退等問題，且由于不善于調(diào)動(dòng)民間力量，政府壓力較重，并沒有取得十分理想的效果。吸取失敗教訓(xùn)的城市更新在隨后的發(fā)展中注重人文關(guān)懷，同時(shí)一定程度上也受到政府職能變化以及政府行政理念更新的影響，政府在城市更新中仍然發(fā)揮著重要的作用，并經(jīng)常扮演決策者的角色。例如，在城中存的改造中，政府的利益訴求是改善、提升城市形象，獲取土地增值收益，實(shí)現(xiàn)用地效益最大化，獲取建設(shè)用地指標(biāo)，其角色定位是城中村改造的“全能者”。政府的優(yōu)勢是最大程度整合城市用地，統(tǒng)一規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償、使村民利益得到最低限度的保障。但政府在其中的劣勢在于追求最終目標(biāo)，改造的過程總結(jié)而言是“短、平、快”，而成本高、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低極易引起群體矛盾，利用市場手段也容易滋生腐敗事件，導(dǎo)致利益分配不公。政府在城市更新中最突出的特征是運(yùn)用公權(quán)力輔助城市更新的各項(xiàng)工作順利運(yùn)行，但這一權(quán)力若行使不得當(dāng)則會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租，引發(fā)其他社會(huì)問題。

2.市場主導(dǎo)模式

市場主導(dǎo)之下的城市更新，政府從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者和監(jiān)督者，開發(fā)商成為了推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的主要力量，于是形成了政府、開發(fā)商、以及業(yè)主之間的相互博弈的利益關(guān)系。在市場主導(dǎo)的模式下，并非完全由市場控制城市更新的全過程，政府在其中起到引導(dǎo)和監(jiān)督的作用，市場在城市更新的過程中是推動(dòng)者以及起到緩和政府與公眾關(guān)系的作用，但市場也并非完全萬能，當(dāng)市場無力發(fā)揮作用時(shí)，政府則要適當(dāng)運(yùn)用公權(quán)力，為城市更新報(bào)價(jià)護(hù)航。

在兩種模式下，我們可以看到，政府不能完全主導(dǎo)城市更新的全過程，一方面其沒有完全足夠的經(jīng)歷去主導(dǎo)這一工程，另一方面政府的主要職能在于服務(wù)公眾，為公眾提供便利。

按照給付行政和服務(wù)型政府的理論，國家應(yīng)當(dāng)負(fù)有廣泛照料人民生存的義務(wù)，并受這種義務(wù)的約束，公共行政活動(dòng)必須注重在民主政治的理念下保障公眾的充分參與、實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)正義以及承擔(dān)為公眾牟取福利的責(zé)任，因此政府應(yīng)當(dāng)在城市更新的過程中扮演好引導(dǎo)者和輔助者的角色。讓市場參與到城市更新的過程中，同時(shí)在市場失靈時(shí)，政府應(yīng)承擔(dān)起治理市場失靈的責(zé)任和職能，才能促進(jìn)城市更新持續(xù)健康發(fā)展。

三、我國城市更新的實(shí)踐

（一）中國臺(tái)灣地區(qū)的都市更新

中國臺(tái)灣地區(qū)自1998年通過了都市更新條例立法，開啟了中國臺(tái)灣地區(qū)都市發(fā)展的新紀(jì)元。中國臺(tái)灣地區(qū)首先通過了一系列方案和相關(guān)政策并更新了法令，于1998年通過的《都市更新條例草案》確立了直轄市、縣（市）政府為推動(dòng)執(zhí)行都市更新工作主要機(jī)關(guān)，賦予其設(shè)置專責(zé)機(jī)構(gòu)和都市更新基金的權(quán)力，法令也在其后不斷的修正，提高了更新申請作業(yè)時(shí)間、解決整合困難及產(chǎn)權(quán)爭議，提高了民間參與意愿、強(qiáng)化主管機(jī)關(guān)推動(dòng)機(jī)制及修正權(quán)利。

中國臺(tái)灣地區(qū)都市更新有其獨(dú)特的特點(diǎn)。首先，都市更新中有明晰的權(quán)利關(guān)系。中國臺(tái)灣地區(qū)都市更新中政府、開發(fā)商以及民眾三者之間有著明確的角色與功能，政府承擔(dān)整個(gè)都市更新事業(yè)的檢查、監(jiān)管以及推動(dòng);開發(fā)商提供資金、參與后期的權(quán)利轉(zhuǎn)換;民眾則提供土地、建筑物、他項(xiàng)權(quán)利等新產(chǎn)權(quán)的合成要素。三者之間形成比較和諧的良性合作關(guān)系。其次，形成了公平有效的產(chǎn)權(quán)配置體系。政府先對(duì)更新前后的資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，明確產(chǎn)權(quán)的初始價(jià)值及增值利益接著通過“權(quán)利變換”的方式進(jìn)行最優(yōu)配置，然后通過補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、稅收減免政策等使得權(quán)利人可以享用公共服務(wù)的同時(shí)，獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償。最后，中國臺(tái)灣地區(qū)有一套較為完善的都市更新制度，《都市更新條例》和其他幾項(xiàng)配套法規(guī)和地方性法規(guī)，都為中國臺(tái)灣地區(qū)都市更新的開展提供了法律依據(jù)，在整個(gè)更新的過程中有法可依。

（二）深圳城市更新

2009年深圳出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》，引入市場開發(fā)主體在存量土地上實(shí)施二次開發(fā)。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)須與權(quán)利主體自主商定拆遷補(bǔ)償事宜并達(dá)成協(xié)議，政府認(rèn)定該企業(yè)為實(shí)施主體，以協(xié)議方式將項(xiàng)目地塊出讓給實(shí)施主體根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)啊，實(shí)現(xiàn)存量土地價(jià)值的提升。在深圳市城市更新中，拆除重建類城市更新首先應(yīng)當(dāng)劃定城市更新單元，更新單元是城市更新的基本單位，其劃定主要有政府主導(dǎo)完成，一般按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范。在劃定城市更新單元基礎(chǔ)上，當(dāng)單元內(nèi)三分之二以上的業(yè)主具備城市更新意愿，并且單元內(nèi)用地功能、開發(fā)強(qiáng)度、自然地理?xiàng)l件、規(guī)劃公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模等更新訴求滿足規(guī)定時(shí)，開發(fā)商即可將此更新單元項(xiàng)目向城市更新的職能部門進(jìn)行申報(bào)。

深圳市城市更新的組織實(shí)施一般有三個(gè)步驟，首先由開發(fā)商與所有業(yè)主“一對(duì)一”地簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，雙方通過自有談判在協(xié)議中明確約定補(bǔ)償方式、金額和支付期限;其次，當(dāng)開發(fā)商與業(yè)主達(dá)成協(xié)議并進(jìn)行建筑物拆除后，開發(fā)商可以向房地產(chǎn)登記部門申請辦理房地產(chǎn)權(quán)屬證書的注銷登記，此時(shí)土地的使用權(quán)重新歸于國家;最后，政府通過協(xié)議方式將土地出讓給開發(fā)商，并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，開發(fā)商按照規(guī)定補(bǔ)繳地價(jià)，土地使用權(quán)最終在法律上轉(zhuǎn)移到開發(fā)商手中。

在深圳的市場取向城市更新過程中，政府作為公共利益的代表，通過城市更新單元的劃定，取得公共用地，以實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)區(qū)域綜合長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)。但深圳市城市更新模式中也存在“釘子戶”問題，基于此，有學(xué)者提出可以通過引入承諾締約義務(wù)，以及引入征收權(quán)，通過國家公權(quán)力矯正釘子戶行為來改善類似行為。

四、完善城市更新中的政府職能

在已有的城市更新的模式下，較為科學(xué)和實(shí)用的是政府指導(dǎo)和市場主導(dǎo)下的公、私、社會(huì)合作模式，但城市更新畢竟關(guān)涉公眾利益和私人利益的沖突協(xié)調(diào)，所以政府不能置身事外，但也不宜過多干預(yù)。政府正確發(fā)揮職能，綜合考慮生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多層次的可持續(xù)性才能夠確保城市更新有序進(jìn)行?？偨Y(jié)其他國家以及我國現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)，政府在城市更新的過程中還可以做出以下改進(jìn)。

首先，完善城市更新法律法規(guī)，我國目前沒有國家層面的城市更新專門立法，省級(jí)層面的只有上海市，在設(shè)區(qū)市層面目前已有廣州、深圳、珠海、昆明四個(gè)城市制定了城市更新的政府規(guī)章或規(guī)范性文件。筆者認(rèn)為現(xiàn)在城市更新的實(shí)踐并不非常充分，因此不宜立即制定諸如《城市更新法》一類的法律文件，但是也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)奶岣叻晌浑A，相較之下，地方立法中地方性法規(guī)比地方政府規(guī)章具有更大的制度優(yōu)勢;其次，建立完善的公眾參與程序，公眾參與的核心價(jià)值在于首先舊城改造的公益性，充分發(fā)揮服務(wù)型政府的功能，通過公眾參與了解公眾訴求，緩和矛盾并有序推進(jìn)城市更新。最后，適時(shí)發(fā)揮公權(quán)力作用。當(dāng)出現(xiàn)“釘子戶”或損害大多數(shù)利益行為時(shí)，政府可以在符合法律規(guī)定和法定程序的情形下進(jìn)行強(qiáng)制征收。

注釋：

中國臺(tái)灣地區(qū)將城市更新表述為都市更新，該詞最早出現(xiàn)在1973年修訂的《都市計(jì)劃法》上，規(guī)定更新計(jì)劃變更的法定程序、辦理部門、計(jì)劃內(nèi)容、處理方式等規(guī)范，成為最初的發(fā)源依據(jù)。

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作者簡介

宋菡（1995—），女，四川省阿壩州人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，碩士研究生。