關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的跨邊界治理困境與對(duì)策

馬 永 馳

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237)

關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是由電力、通信、交通運(yùn)輸、能源、供水系統(tǒng)、金融及公共衛(wèi)生和政府應(yīng)急服務(wù)等構(gòu)成的動(dòng)態(tài)巨型系統(tǒng)[1](P11-25)[2](P87-92)，該系統(tǒng)關(guān)聯(lián)了社會(huì)—技術(shù)—管理的三個(gè)層面，具有高度的復(fù)雜性、廣泛的社會(huì)嵌入性、緊密的耦合性和多重的相互依賴性等特征，被稱為“系統(tǒng)的系統(tǒng)”?，F(xiàn)代社會(huì)中，該巨型系統(tǒng)已成為支撐社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)、傳遞公共服務(wù)以及提高公共福利水平不可或缺的載體，在公共管理及日常生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。然而，隨著全球化、互聯(lián)網(wǎng)等新型信息技術(shù)的發(fā)展，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)面臨著越來(lái)越不對(duì)稱的內(nèi)外部失效風(fēng)險(xiǎn)。一方面，某單個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部或局部故障失效，很容易通過(guò)系統(tǒng)間的相互依賴關(guān)系形成級(jí)聯(lián)效應(yīng)，引發(fā)大范圍跨邊界關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作失效；另一方面，極端天氣與恐怖襲擊等外部因素也極易導(dǎo)致關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)失效?？傊?，任何微小的內(nèi)部或外界的擾動(dòng)都可能導(dǎo)致系統(tǒng)產(chǎn)生跨越地理邊界和功能邊界的服務(wù)中斷，造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，進(jìn)而形成跨邊界的危機(jī)事件[3](P16-41)，如美國(guó)的巴爾的摩隧道大火、加州能源危機(jī)、中國(guó)的松花江污染事件、1998年中國(guó)南方雪災(zāi)中的多重基礎(chǔ)設(shè)施跨區(qū)域失效、中石化青島東黃輸油管道泄漏爆炸等。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的危機(jī)管理進(jìn)行了相關(guān)研究。[4](P50-59)[5](P107-115)概而言之，多數(shù)研究都以單個(gè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)失效為主要研究?jī)?nèi)容。如突發(fā)性危機(jī)事件中，單系統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)部失效應(yīng)急管理研究[6](P168-176)；定量化保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的建模仿真研究[7](P183-204)；在有限資源條件下對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的攻防策略性研究[8](P121-126)；關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)缺失與當(dāng)前應(yīng)急響應(yīng)關(guān)系研究[2](P87-92)[9](P44-53)。然而，無(wú)論是實(shí)踐上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)還是理論上的探討和反思都表明，現(xiàn)代社會(huì)危機(jī)演化傳播往往伴隨著大規(guī)模的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)失效為主要特征[10](P367-377)，傳統(tǒng)的著眼于單個(gè)系統(tǒng)的優(yōu)化管理方式已無(wú)力應(yīng)對(duì)跨邊界關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的治理。因此，有必要重點(diǎn)關(guān)注關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效引發(fā)的跨邊界危機(jī)與跨邊界治理困境，通過(guò)分析治理困境的形成因素，探討突破當(dāng)前治理困境所需能力構(gòu)成與治理策略，為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的跨邊界治理提供對(duì)策建議。

一、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的跨邊界治理困境

當(dāng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的原因與響應(yīng)措施并不明朗時(shí)，極易沿著關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)網(wǎng)間的關(guān)聯(lián)通道形成大規(guī)模連鎖失效。[2](P87-92)此類危機(jī)在管理上易沿縱向邊界、橫向邊界及外部邊界擴(kuò)散，并涉及多層級(jí)政府、各類公共或私人組織及決策者，波及產(chǎn)生的持續(xù)時(shí)間也難以界定，具有跨地理邊界、跨組織功能邊界和跨時(shí)間邊界三個(gè)方面特征。[11](P195-207)因此，當(dāng)發(fā)生關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的跨界連鎖失效時(shí)，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的復(fù)雜性與跨界特征極易導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)間的多重治理困境，使得跨邊界關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施治理效率低下。具體說(shuō)來(lái)，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的跨界治理中存在以下三種困境。

(一)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)間的相互依賴?yán)Ь?/h3>

隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，新型技術(shù)已經(jīng)不可避免地應(yīng)用于各種管理活動(dòng)，成為各社會(huì)系統(tǒng)的主要推動(dòng)力，但同時(shí)也增加了系統(tǒng)的復(fù)雜性和脆弱性。換句話說(shuō)，新型技術(shù)會(huì)產(chǎn)生科林格里奇困境，即技術(shù)應(yīng)用初期由于人們認(rèn)知局限性，難以預(yù)測(cè)新技術(shù)帶來(lái)的不良后果，即便想控制也不知道該控制什么；而當(dāng)系統(tǒng)不斷變大，不良后果開(kāi)始凸顯時(shí)，社會(huì)已經(jīng)難以擺脫對(duì)新技術(shù)系統(tǒng)的依賴，不良后果變得難以被消減和控制。因此，各類關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的發(fā)展在改進(jìn)了社會(huì)運(yùn)行效率的同時(shí)，系統(tǒng)間的耦合性也在增加跨邊界連鎖失效的風(fēng)險(xiǎn)，使得系統(tǒng)變得難以管理和控制。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)之間大多存在空間上及功能上直接或間接的聯(lián)系。如電力系統(tǒng)為通信、交通、金融等提供動(dòng)力，交通為能源提供運(yùn)輸支持，而能源系統(tǒng)為電力系統(tǒng)提供原材料；電力系統(tǒng)又包括電網(wǎng)、電廠等多個(gè)有形或無(wú)形的組件。當(dāng)電力系統(tǒng)出現(xiàn)故障時(shí)，可能會(huì)引發(fā)交通中斷，造成政府服務(wù)等應(yīng)急響應(yīng)無(wú)法跟進(jìn)。在系統(tǒng)的緊密耦合與相互依賴作用下，小故障通過(guò)滾雪球效應(yīng)演化升級(jí)，最終形成大規(guī)?？邕吔缥C(jī)事件。如2003年北美發(fā)生了歷史上最大規(guī)模的全面停電事故，事情誘因是一截樹(shù)枝導(dǎo)致輸電線路損壞，進(jìn)而引發(fā)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生多重連鎖失效，最終波及了美國(guó)8個(gè)州和加拿大的部分地區(qū)。

(二)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效與應(yīng)急響應(yīng)間的互鎖困境

有效危機(jī)治理的關(guān)鍵在于應(yīng)急響應(yīng)的順利開(kāi)展，然而，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)與應(yīng)急響應(yīng)之間卻存在互為前提的關(guān)系。應(yīng)急響應(yīng)的順利實(shí)施離不開(kāi)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的基本服務(wù)(如通訊和交通的暢通)，但跨邊界危機(jī)蔓延過(guò)程中，很容易造成災(zāi)區(qū)內(nèi)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的中斷(如電力通訊中斷、交通中斷阻止了外界救援等)，使得應(yīng)急響應(yīng)難以順利實(shí)施，而應(yīng)急響應(yīng)困頓又使得關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法快速得以恢復(fù)，從而出現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)之間的“互鎖困境”[2](P87-92)[12](P295-301)。這種互鎖困境是跨邊界危機(jī)治理低效率的重要原因。如2008年南方雪災(zāi)中，交通的運(yùn)輸依賴于電力的恢復(fù)，電力的恢復(fù)依賴于電煤的運(yùn)輸,而電煤的運(yùn)輸又依賴于交通的恢復(fù)，電力、交通與能源之間形成了致命互鎖，使得整場(chǎng)救災(zāi)活動(dòng)步履維艱。再如“9·11事件”中，應(yīng)急響應(yīng)指揮中心由于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的連鎖失效被迫三異其址，應(yīng)急響應(yīng)與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)服務(wù)恢復(fù)曾一度陷入到了的互為前提的僵局之中。[9](P44-53)

(三)跨界危機(jī)局勢(shì)的快速演變與應(yīng)急響應(yīng)遲滯間的“刻舟求劍”困境

傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體系在面對(duì)危機(jī)時(shí)，通常以行政區(qū)域政府為核心，采取自上而下的行政管理方式，關(guān)注于調(diào)動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)的備用資源進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)。上述組織方式在應(yīng)對(duì)跨邊界危機(jī)時(shí)，往往由于科層制固有的弱點(diǎn)(如行政分割、官僚之間的沖突、層層匯報(bào)審批授權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)流程下的柔性缺失)而顯得力不從心，效率低下。由關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施連鎖失效引發(fā)的跨邊界危機(jī)，其危機(jī)局勢(shì)與危機(jī)邊界往往具有快速演變性和不確性的特征，使得其應(yīng)急響應(yīng)工作，極易陷入“刻舟求劍”的困境(寓意解決方案落后于事態(tài)的發(fā)展越來(lái)越遠(yuǎn))。如2005年松花江水污染事件中，從一個(gè)化工廠的爆炸事件快速演變成一個(gè)省的水污染事件、一個(gè)跨流域的水危機(jī)事件，乃至中俄之間的環(huán)境污染外交事件。期間由于行政分割的政府體系動(dòng)作遲緩與“碎片化”的響應(yīng)，致使整場(chǎng)危機(jī)的應(yīng)對(duì)總是落后于危機(jī)的蔓延一拍，導(dǎo)致了危機(jī)不斷擴(kuò)大升級(jí)。

二、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效跨邊界治理困境的形成因素

高可靠性組織理論(HRT)認(rèn)為，增強(qiáng)組織自身可靠性可以降低事故風(fēng)險(xiǎn)，并強(qiáng)調(diào)對(duì)安全威脅早期征兆事件的預(yù)警，征兆事件顯露后的專家研判和快速行為，以及安全預(yù)警機(jī)制與有效管理機(jī)制的結(jié)合。高可靠性組織將安全視為組織的首要價(jià)值，通過(guò)培養(yǎng)一種無(wú)所不在的安全文化來(lái)保證個(gè)人和組織持續(xù)廣泛地從多個(gè)維度提升系統(tǒng)的可靠性[13](P1-26)[14](P19-58)，包括：重視對(duì)事故的深入分析；在深入分析的基礎(chǔ)上識(shí)別系統(tǒng)災(zāi)變征兆的集合與條件，并明確災(zāi)變征兆與其它信號(hào)之間的區(qū)別；識(shí)別規(guī)避系統(tǒng)災(zāi)變的正確操作與程序，形成規(guī)范集合并持續(xù)更新；強(qiáng)調(diào)在緊急條件下，組織能迅速轉(zhuǎn)換成一種分布式的、以團(tuán)隊(duì)為單位的應(yīng)急工作模式，并具體明確問(wèn)題處理流程、角色、職責(zé)與匯報(bào)關(guān)系。[15](P160-176)

然而，Perrow認(rèn)為高可靠性組織理論具有一定的應(yīng)用局限性，新技術(shù)的運(yùn)用增加了社會(huì)系統(tǒng)的高度復(fù)雜和高風(fēng)險(xiǎn)，各系統(tǒng)的交互復(fù)雜性和緊密耦合性使得系統(tǒng)間依賴性不斷增加。小故障在耦合因素的作用下也會(huì)演變成大災(zāi)難，因此，大型技術(shù)系統(tǒng)的事故是不可避免的。[16](P62-100)同時(shí)，高可靠性組織是否貫穿于組織生命周期尚未有定論。正常意外事故理論認(rèn)為，由于社會(huì)—技術(shù)系統(tǒng)的復(fù)雜性與耦合性并存，社會(huì)系統(tǒng)已經(jīng)被嵌入風(fēng)險(xiǎn)。因此，致力于將安全作為公共管理首要理念并控制組織規(guī)模是實(shí)現(xiàn)組織安全最重要的兩個(gè)方面，此外，還應(yīng)將管理日常操作規(guī)范化作為完善組織管理程序的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的跨邊界治理難度不僅在于無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)失效的來(lái)源以及造成的后果，而且在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)保護(hù)上也存在技術(shù)、管理方法、制度、文化等方面的差異，使得關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的評(píng)估與跨界管理的問(wèn)題更加復(fù)雜化。因而，系統(tǒng)分析關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施治理困境模式產(chǎn)生的模式與原因，是制定有效措施以保證系統(tǒng)正常運(yùn)行的前提。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)失效誘因可分為內(nèi)因和外因兩大類(如圖1所示)，內(nèi)因主要指系統(tǒng)自身產(chǎn)生的失效，外因則包括ICT技術(shù)、自然災(zāi)害和人為的恐怖襲擊。一方面，在內(nèi)外致災(zāi)因子的作用下，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的局部失效極易沿著系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行跨界傳播，形成大規(guī)模的跨界連鎖失效。另一方面，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理模式中，無(wú)論是著眼于調(diào)用系統(tǒng)內(nèi)部自身備用資源的方法[6](P168-176)，還是自上而下的危機(jī)應(yīng)對(duì)模式，都極難跟上關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)失效傳播的速度，以上不足與行政系統(tǒng)在處理跨界問(wèn)題上的天然弱點(diǎn)(如行政分割、模糊的責(zé)任、信息部對(duì)稱等)交織在一起，將導(dǎo)致連鎖失效困境、刻舟求劍困境和互鎖困境的產(chǎn)生(如圖1所示)。具體而言，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效跨界治理困境的形成因素主要有以下三個(gè)方面。

圖1 關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的跨邊界治理困境與形成因素

(一)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)失效演化的不確定性

一般而言，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)失效的不確定性主要表現(xiàn)為三類：首先，失效風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的不確定。[11](P195-207)危機(jī)產(chǎn)生的內(nèi)外誘因很多，難以預(yù)知其產(chǎn)生根源，如忘關(guān)冷卻系統(tǒng)閥門(mén)而引發(fā)的三里島核泄漏事件，以及2008年南方雪災(zāi)中，由于郴州供電廠的電網(wǎng)沒(méi)能預(yù)留與國(guó)家電網(wǎng)連接的高壓端口，導(dǎo)致郴州全城停電超過(guò)10天而無(wú)力改變；其次，失效問(wèn)題演化的不確定。[17](P18-24)危機(jī)發(fā)生時(shí)，決策者個(gè)體和組織層次水平上的認(rèn)知有限，不能準(zhǔn)確預(yù)知其引發(fā)的其他后果，如美國(guó)2001年巴爾第摩隧道大火事件中，一輛載有化學(xué)危險(xiǎn)品的火車(chē)在隧道內(nèi)脫軌起火，一線響應(yīng)人員期待火熄滅以后再進(jìn)入隧道中處理事故，不料大火燒爆了隧道上方的自來(lái)水主干管線，數(shù)十萬(wàn)加侖的水噴涌而出，又淹沒(méi)了地勢(shì)低洼處的變電站，導(dǎo)致了進(jìn)一步的停電事故。第三，應(yīng)對(duì)方案的不確定。當(dāng)危機(jī)跨界蔓延及危機(jī)走向不確定的時(shí)候，對(duì)危機(jī)事件的診斷變得復(fù)雜化，加之不同地區(qū)不同部分的決策者對(duì)危機(jī)的解讀和診斷不相同，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致應(yīng)對(duì)方案的不確定性。此外，當(dāng)跨界危機(jī)涉及不同轄區(qū)的協(xié)同響應(yīng)時(shí)，由于某些應(yīng)急環(huán)節(jié)上的次序依賴，一個(gè)轄區(qū)必須等待另一個(gè)轄區(qū)減少其不確定性之后才能降低自身應(yīng)對(duì)的不確定性。

(二)分散化的危機(jī)管理制度

Boin認(rèn)為，在各國(guó)政府組織應(yīng)對(duì)跨邊界危機(jī)治理中面臨的挑戰(zhàn)主要來(lái)自于制度方面，傳統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)體系大多針對(duì)轄區(qū)內(nèi)的常規(guī)應(yīng)急事件與危機(jī)而構(gòu)建，一旦危機(jī)跨越多個(gè)行政區(qū)域，往往會(huì)導(dǎo)致一個(gè)涉及多方模糊責(zé)任歸屬的局面，加之不同的政策機(jī)構(gòu)分散了管理效率，使得常規(guī)制度產(chǎn)生的政治推動(dòng)力和程序難以滿足系統(tǒng)跨邊界治理的管理需求。[13](P1-26)在我國(guó)，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理、維護(hù)等任務(wù)都是基于行政區(qū)域劃分下放到各級(jí)政府，各級(jí)決策者大多依據(jù)自身資源進(jìn)行規(guī)劃，條塊管理。這種人為的行政管理體制、分散化的權(quán)力及碎片化的公共管理方式，使得系統(tǒng)管理者在地域上和層級(jí)上分散化，無(wú)法形成系統(tǒng)化、整體的管理意識(shí)，導(dǎo)致跨邊界關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效管理過(guò)程中容易出現(xiàn)集體行動(dòng)困境。[18](P5)在跨邊界失效危機(jī)發(fā)生時(shí)，各方出于不同的目標(biāo)達(dá)成與責(zé)任規(guī)避，往往形成各自為政、行動(dòng)遲緩或疲于應(yīng)付的治理局面。

(三)跨邊界危機(jī)中組織間信息共享機(jī)制缺失

高可靠性組織理論強(qiáng)調(diào)管理者對(duì)信息的分析、處理及共享的重要性，任何關(guān)乎風(fēng)險(xiǎn)與威脅的信息都應(yīng)該成為深入分析的線索，任何僥幸或忽視行為都可能產(chǎn)生錯(cuò)誤的決策。跨邊界危機(jī)中，決策者需要了解系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)以及對(duì)周?chē)到y(tǒng)影響，獲取及時(shí)準(zhǔn)確的系統(tǒng)信息至關(guān)重要。然而，跨界系統(tǒng)通常會(huì)涉及不同的組織部門(mén)和功能系統(tǒng)，它們具有不同的邏輯系統(tǒng)和操作系統(tǒng)，分化的政治利益、專業(yè)化分工、松散的組織間連接及相對(duì)獨(dú)立的組織功能設(shè)置使得組織間信息共享能力不足。同時(shí)，由于制度原因產(chǎn)生了碎片化的轄區(qū)管理，不同部門(mén)的管理權(quán)力沖突或自身利益驅(qū)動(dòng)下，容易造成跨邊界治理中的信息傳遞障礙和交易成本的增加，相關(guān)部門(mén)很容易從個(gè)體理性的角度被動(dòng)地共享有限信息，形成個(gè)體理性與集體理性之間的矛盾。此外，在跨界危機(jī)的治理中，互惠式的組織協(xié)調(diào)與協(xié)同得益于及時(shí)透明地溝通，這對(duì)日常并不頻繁交互的組織構(gòu)建組織間的高度信任提出了考驗(yàn)。

三、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效跨邊界治理能力構(gòu)成與策略

在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模連鎖失效中(如大面積停水電、交通混亂、通訊失靈、應(yīng)急響應(yīng)服務(wù)失效等)，各種復(fù)雜微妙的局勢(shì)對(duì)管理者的能力提出了更高的要求，因此構(gòu)建關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的跨邊界治理能力至關(guān)重要。依據(jù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的跨界治理困境與形成因素，相應(yīng)的治理能力構(gòu)成與策略應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

(一)提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理能力

系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是預(yù)防大規(guī)模關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的重要前提，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理在一定程度上降低了潛在危機(jī)的發(fā)生概率。[19](P911-915)高可靠性組織理論認(rèn)為，對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是降低風(fēng)險(xiǎn)的重要方法，但評(píng)估不是對(duì)系統(tǒng)安全自身的評(píng)估，而是通過(guò)系統(tǒng)評(píng)估來(lái)了解風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別不確定性和誤差。通過(guò)設(shè)置多重評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)情景進(jìn)行識(shí)別、優(yōu)先排序和管理，對(duì)系統(tǒng)的脆弱性、魯棒性及潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行檢驗(yàn)，為管理者提供決策標(biāo)準(zhǔn)和程序。

一般而言，強(qiáng)化單個(gè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的穩(wěn)固性、降低系統(tǒng)間的級(jí)聯(lián)耦合、或是使基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)在地理空間上更加分散，都可以增強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的魯棒性。[20](P42-49)在危機(jī)管理的事前階段，需要對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)進(jìn)行有序地規(guī)劃、管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)情境的優(yōu)先排序和針對(duì)性準(zhǔn)備來(lái)改進(jìn)系統(tǒng)的可靠性。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)復(fù)雜拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)的分析，識(shí)別系統(tǒng)的脆弱性，通過(guò)改善系統(tǒng)連接的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)來(lái)提升系統(tǒng)可靠性與韌性。針對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)不同層面上的相互耦合關(guān)系，采取多種分析方法(如系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)、建模仿真等)，模擬關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)失效情況下的運(yùn)作狀態(tài)，分析關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的級(jí)聯(lián)反應(yīng)路徑并識(shí)別其中的脆弱節(jié)點(diǎn)，通過(guò)仿真對(duì)系統(tǒng)的可靠性及結(jié)構(gòu)功能進(jìn)行優(yōu)化。

(二)提升一線應(yīng)急人員與組織的危機(jī)響應(yīng)能力和公眾參與能力

一線應(yīng)急人員與中層管理者是有效應(yīng)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的關(guān)鍵依靠力量。在危機(jī)發(fā)生時(shí)，外界公共組織及人員無(wú)法立馬投入救援，只能依靠一線組織與人員對(duì)危機(jī)的直接參與和決策，以保證現(xiàn)場(chǎng)處置及時(shí)有效，同時(shí)發(fā)布災(zāi)難信息并與外界保持聯(lián)系，協(xié)助外界資源的輸入。當(dāng)危機(jī)切斷災(zāi)區(qū)內(nèi)外聯(lián)系時(shí)，一線應(yīng)急響應(yīng)組織與人員在公眾疏散、保護(hù)生命財(cái)產(chǎn)、信息溝通等方面決定了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的修復(fù)水平，以及下一步危機(jī)的發(fā)展趨勢(shì)。因此，對(duì)應(yīng)急人員應(yīng)該提供必要的應(yīng)急響應(yīng)培訓(xùn)及模擬演練，學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外政府及相關(guān)組織對(duì)災(zāi)難處理的實(shí)踐，總結(jié)分析演化機(jī)制及決策方式，提高一線應(yīng)急人員對(duì)危機(jī)響應(yīng)的認(rèn)知能力和決策能力。

此外，任何設(shè)計(jì)嚴(yán)密的響應(yīng)機(jī)制和管理程序都無(wú)法有效應(yīng)對(duì)所有的危機(jī)情形，尤其面對(duì)復(fù)雜的跨邊界危機(jī)時(shí)，有效的應(yīng)急響應(yīng)措施以及與外界的信息交流還需要依靠公眾參與作為有效補(bǔ)充。[4](P50-59)[18](P5)同時(shí)參與各方對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)失效信息的共享水平也至關(guān)重要，直接影響著應(yīng)急響應(yīng)決策水平的高低。在危機(jī)應(yīng)對(duì)后期，災(zāi)區(qū)的重建與社會(huì)秩序恢復(fù)都需要基層組織與公眾參與其中。因此，提升公眾參與能力，是提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效跨界治理績(jī)效的重要途徑。

(三) 構(gòu)建關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施完善的管理監(jiān)督體系

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為政府組織是應(yīng)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的主體，但事實(shí)證明，公共組織作為單一管理主體,無(wú)論是資源調(diào)配還是管理方面都難以有效應(yīng)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效帶來(lái)的跨邊界危機(jī)。尤其是近年來(lái)隨著各國(guó)政府對(duì)“新公共管理”理念的推行，私有化產(chǎn)生的高效率使得關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的供給及管理逐漸的由公共部門(mén)轉(zhuǎn)向私人部門(mén)。這種改革趨勢(shì)使得公私部門(mén)合作管理關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)成為可能，該模式不僅可以利用私人部門(mén)的資源，也在一定程度上為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)失效的合作治理提供了條件。

關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是一個(gè)涉及社會(huì)—技術(shù)—管理的復(fù)雜結(jié)構(gòu)體系，地理上分布廣泛，涉及諸多利益相關(guān)者，因此應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)以公共部門(mén)主導(dǎo)、私人部門(mén)協(xié)同、社會(huì)成員共同參與的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施管理監(jiān)督體系，以充分發(fā)揮公共部門(mén)的政策主導(dǎo)權(quán)，私人部門(mén)管理的專業(yè)化和社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)效用。同時(shí)，強(qiáng)化政府部門(mén)應(yīng)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)失效的響應(yīng)能力，不僅能降低災(zāi)難帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，提升公共服務(wù)的可靠性，而也可以提高公眾對(duì)公共組織的信任與支持，降低行政成本。

(四)提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化管理機(jī)制

由于當(dāng)前社會(huì)—技術(shù)系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)性，單個(gè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的穩(wěn)定性與可靠性管理并不能保證局部層次及整體層次上的系統(tǒng)安全。某一系統(tǒng)或某地區(qū)中不重要的設(shè)施節(jié)點(diǎn)可能會(huì)引發(fā)其他系統(tǒng)的失效或崩潰。由于制度分割往往會(huì)導(dǎo)致跨邊界危機(jī)的治理低效，因此管理者需要對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)進(jìn)行局部甚至整體層次上統(tǒng)籌安排，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)化管理意識(shí)，并建立有效的跨部門(mén)跨區(qū)域響應(yīng)機(jī)制?？赏ㄟ^(guò)模擬仿真優(yōu)化關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)管理，制定有效的應(yīng)急預(yù)案，做好危機(jī)出現(xiàn)時(shí)快速應(yīng)急響應(yīng)的準(zhǔn)備。

從項(xiàng)目安全和風(fēng)險(xiǎn)管理的視角分析，在規(guī)避危機(jī)損失方面，跨邊界危機(jī)的治理更依賴于良好的組織溝通網(wǎng)絡(luò)及完善的預(yù)警系統(tǒng)，而非大規(guī)模的應(yīng)急物資儲(chǔ)備與管理。[18](P5)通過(guò)建立信息溝通平臺(tái)，盡可能降低危機(jī)擴(kuò)散過(guò)程中的信息不對(duì)稱(如山西苯胺泄漏危機(jī)由于當(dāng)?shù)卣[瞞不報(bào)，導(dǎo)致跨地區(qū)大面積停水事故)。同時(shí)建立跨界應(yīng)急響應(yīng)組織，改進(jìn)當(dāng)前制度在響應(yīng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施跨界治理中的不足。例如，可充分利用關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)具有多方利益相關(guān)者且相互之間具有互動(dòng)經(jīng)歷的特點(diǎn)[21](P439-444),調(diào)動(dòng)地理或官僚層級(jí)中多方利益代理人與決策者，建立鄰近區(qū)域的應(yīng)急互助組織，制定跨邊界失效應(yīng)急預(yù)案，提升決策者在組織協(xié)調(diào)合作、信息分享、物質(zhì)調(diào)配及決策優(yōu)先性等方面的響應(yīng)效率。

(五)營(yíng)造組織安全文化環(huán)境并提升安全文化意識(shí)

高可靠性組織理論認(rèn)為，高可靠性組織與其他組織的主要區(qū)別在于是否將安全文化視為首要價(jià)值理念，通過(guò)一種無(wú)所不在的安全文化，培養(yǎng)組織對(duì)于系統(tǒng)潛在脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)的共同意識(shí)，進(jìn)而提升組織預(yù)防事故的能力，以及快速定位并分割處理發(fā)展中事故的能力。因此，可通過(guò)培養(yǎng)組織的安全文化，營(yíng)造組織管理的安全文化環(huán)境，來(lái)提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全管理與跨邊界失效治理的能力。[13](P1-26)

正常事故理論從社會(huì)—技術(shù)系統(tǒng)復(fù)雜性視角指出，系統(tǒng)復(fù)雜性與耦合性是突發(fā)事故的主要原因，二者構(gòu)成了小錯(cuò)誤升級(jí)為大災(zāi)難的孵化溫床，而培養(yǎng)并強(qiáng)化組織人員的安全意識(shí)能在一定程度上降低小錯(cuò)誤的發(fā)生概率并阻斷小錯(cuò)誤的升級(jí)過(guò)程。因此，應(yīng)注重培養(yǎng)組織的安全文化，將安全理念滲入到組織的管理實(shí)踐中，培養(yǎng)組織成員共同認(rèn)可的安全價(jià)值觀及行為規(guī)范，通過(guò)良好的安全文化環(huán)境培養(yǎng)操作人員關(guān)于系統(tǒng)潛在脆弱性與安全風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)。同時(shí)，管理者應(yīng)該注重構(gòu)建與安全文化相符合的組織結(jié)構(gòu)，從制度上保證貫徹系統(tǒng)安全管理所需的環(huán)境，從源頭上降低跨邊界危機(jī)事故的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代社會(huì)跨界危機(jī)演化傳播通常伴隨著關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的大規(guī)?？缃缡?，因此現(xiàn)代跨界危機(jī)的治理必須著眼于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效跨界治理這一重要議題。由于現(xiàn)代社會(huì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的日益龐大與相互關(guān)聯(lián)，關(guān)聯(lián)性帶來(lái)的復(fù)雜性和脆弱性極易導(dǎo)致關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的跨界治理困境。文中所分析探討的三重困境、三方面形成因素和五種能力構(gòu)建，還屬于對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效跨界治理的一個(gè)初步探索和簡(jiǎn)單梳理。鑒于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效的跨界治理已成為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)危機(jī)治理無(wú)法繞開(kāi)的議題，下一步的縱深化研究與橫向交叉研究將十分重要而且非常必要，例如探討關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)雜性、脆弱性與可靠性的基礎(chǔ)理論，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效跨界治理能力的頂層設(shè)計(jì)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施失效跨界治理的精細(xì)化案例研究等等。