《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》解讀

近日，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國銀保監(jiān)會、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》。意見提出，通過提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力、優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險運行機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多方面舉措，推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，更好地滿足“三農(nóng)”領(lǐng)域日益增長的風(fēng)險保障需求。其中涉及森林草原保險諸多內(nèi)容，為森林草原保險的未來發(fā)展指明了方向。

推動我國農(nóng)業(yè)保險改革

目前，通過各方的協(xié)同推進(jìn)，我國已成為世界第二大農(nóng)業(yè)保險國家。同時，我們也清醒地認(rèn)識到，農(nóng)業(yè)保險保障水平仍以種子、化肥等直接物化成本為主，保生產(chǎn)成本剛起步，與發(fā)達(dá)國家保農(nóng)民收入相比，保障的總體水平仍然偏低。保險產(chǎn)品供給、保險機(jī)構(gòu)服務(wù)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的需求相比，還有相當(dāng)大的差距。此次出臺的《指導(dǎo)意見》，從頂層設(shè)計上明確了加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、保障措施等，是在新的歷史時期推動我國農(nóng)業(yè)保險改革發(fā)展的重要舉措，是今后一段時期開展農(nóng)業(yè)保險工作的根本遵循。

一是首次明確了農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性。此前，社會各界對財政補(bǔ)貼型險種是否屬于政策性業(yè)務(wù)具有一定爭議。此次《指導(dǎo)意見》明確提出“農(nóng)業(yè)保險作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險的重要手段，對推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、改進(jìn)農(nóng)村社會治理、保障農(nóng)民收益等具有重要作用”，這賦予了農(nóng)業(yè)保險明確的政策目標(biāo)，要求其承擔(dān)一定政策職能，同時明確提出“推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險改革試點”。

二是拓展了農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)涵和外延。在目前農(nóng)業(yè)保險涵蓋種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)的基礎(chǔ)上，《指導(dǎo)意見》提出進(jìn)一步拓寬農(nóng)業(yè)保險服務(wù)領(lǐng)域，探索開展一攬子綜合險，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、農(nóng)民短期意外險等一并納入農(nóng)業(yè)保險服務(wù)范圍，滿足農(nóng)戶多元化的風(fēng)險保障需求。同時鼓勵探索開展“農(nóng)業(yè)保險+”，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險賠付資金與政府救災(zāi)資金的協(xié)同運用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險與信貸、擔(dān)保、期貨（權(quán)）等金融工具聯(lián)動。

三是突出強(qiáng)調(diào)了提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級的要求?！吨笇?dǎo)意見》堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，提出了一系列加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新性舉措。根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展目標(biāo)更加明確，頂層設(shè)計更加統(tǒng)一，財政支持更加有力，地方責(zé)任更加清晰，基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，管理要求更加嚴(yán)格。同時，《指導(dǎo)意見》在提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力、優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險運行機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、做好組織實施工作等方面都進(jìn)行了部署安排。以《指導(dǎo)意見》出臺為標(biāo)志，我國農(nóng)業(yè)保險進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展的新時期。

《指導(dǎo)意見》明確，到2022 年，稻谷、小麥、玉米三大主糧作物農(nóng)業(yè)保險覆蓋率達(dá)到70%以上，收入保險成為我國農(nóng)業(yè)保險的重要險種，農(nóng)業(yè)保險深度達(dá)到1%，農(nóng)業(yè)保險密度達(dá)到500元/人。到2030年，農(nóng)業(yè)保險持續(xù)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級，總體發(fā)展基本達(dá)到國際先進(jìn)水平，實現(xiàn)補(bǔ)貼有效率、產(chǎn)業(yè)有保障、農(nóng)民得實惠、機(jī)構(gòu)可持續(xù)的多贏格局。

我國林草保險發(fā)展空間巨大

推進(jìn)林業(yè)草原事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，必須解決林草生產(chǎn)面臨的災(zāi)害與風(fēng)險，這離不開國家層面的有力支持。國家林草局是《指導(dǎo)意見》聯(lián)合發(fā)布的4家單位之一，可見森林保險在農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)中的重要地位和作用?！吨笇?dǎo)意見》對推動林草保險事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有綱領(lǐng)性作用。

政策性森林保險從2009年啟動試點，至今已整整10年。10年來，我國森林保險快速發(fā)展，規(guī)模已居全球第一，覆蓋了全國77%的省級行政單位，森林保險的風(fēng)險保障能力達(dá)到14 521.60億元。10年間，森林保險制度逐步建立，政策不斷完善，規(guī)模不斷擴(kuò)大，不僅保護(hù)了森林資源，穩(wěn)定了林業(yè)生產(chǎn)，推動了林業(yè)改革，在林業(yè)防災(zāi)防損、精準(zhǔn)扶貧、推動林業(yè)行業(yè)的精細(xì)化管理方面也發(fā)揮了重要作用，顯現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿蛷V闊的發(fā)展空間。

我國已經(jīng)是森林保險大國，但還不是森林保險強(qiáng)國，森林保險仍然處于發(fā)展的初級階段，發(fā)展不平衡不充分的問題尤為突出。從近5年對森林保險基本指標(biāo)的監(jiān)測來看，森林保險增長動力不足，呈現(xiàn)出總體平穩(wěn)、局部波動萎縮的發(fā)展態(tài)勢。公益林保險違規(guī)風(fēng)險高、商品林參保率較低、賠付率長期低位運行、品種和地域差異明顯以及操作層面存在的不規(guī)范不到位等一系列問題始終難以破解，已成為制約森林保險持續(xù)發(fā)展的瓶頸。林草保險產(chǎn)品供給、保險機(jī)構(gòu)服務(wù)與林草現(xiàn)代化發(fā)展的需求相比，還有很大的差距。

為此，根據(jù)黨中央、國務(wù)院要求，國家林草局積極爭取，密切配合，與財政部等相關(guān)部門聯(lián)合開展深入研討和調(diào)研，立足完善森林保險制度設(shè)計，以服務(wù)林草現(xiàn)代化發(fā)展、推動林草改革、保障林草經(jīng)營主體收益為目標(biāo)，開展了大量工作，為森林保險寫入《指導(dǎo)意見》奠定了堅實基礎(chǔ)。

完善林草保險頂層制度設(shè)計

一直以來，森林保險缺乏專門的頂層設(shè)計，制度安排未能體現(xiàn)森林保險區(qū)別于農(nóng)業(yè)保險的特殊性和復(fù)雜性?！吨笇?dǎo)意見》提出“適時調(diào)整完善森林和草原保險制度，制定相關(guān)管理辦法”，為解決這一矛盾明確了政策方向。為了落實文件要求，國家林草局已經(jīng)起草了《森林保險管理辦法》，并已提交財政部和銀保監(jiān)會。

《指導(dǎo)意見》提出，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，提高保障水平，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化運行機(jī)制，完善大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范市場秩序，推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)意見要求，森林與草原保險也將擴(kuò)大保險補(bǔ)貼政策覆蓋面，將資源豐富且尚未開展森林草原保險工作的省份納入補(bǔ)貼范圍；擴(kuò)大補(bǔ)貼險種覆蓋面，將地方特色經(jīng)濟(jì)林保險產(chǎn)品納入中央財政獎補(bǔ)政策范圍；增加保險品種，推動探索價格、產(chǎn)量、收入、氣象指數(shù)等保險品種；提高中央財政保費補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，特別是提高商品林保險補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

針對森林保險賠付率過低和服務(wù)不規(guī)范不到位等問題，相關(guān)部門將加快推進(jìn)《森林保險示范性條款》《森林保險查勘定損標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件的出臺，引導(dǎo)保險機(jī)構(gòu)加大林業(yè)防災(zāi)防損投入，構(gòu)建林業(yè)防災(zāi)防損和大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，開展森林保險風(fēng)險區(qū)劃工作，推動森林保險條款制定得科學(xué)合理。同時，加大森林保險的宣傳，一方面，提高林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對森林保險政策的認(rèn)知和理解，引導(dǎo)其充分運用保險工具管理生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險；另一方面，引導(dǎo)職能部門、科研院所和保險機(jī)構(gòu)等各界對森林保險加強(qiáng)共識，合力推動保險政策、制度的不斷完善。

從2016年起，國家林草局和銀保監(jiān)會們每年共同編寫《中國森林保險年度發(fā)展報告》，全面展現(xiàn)當(dāng)年森林保險相關(guān)政策，總結(jié)市場建設(shè)中的實踐與創(chuàng)新，闡釋森林保險在新時代林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用。發(fā)展報告已經(jīng)連續(xù)編印出版4 年，成為中國森林保險的重要參考文獻(xiàn)。

加強(qiáng)林草保險體制機(jī)制創(chuàng)新

《指導(dǎo)意見》明確，到2022 年，要基本建成功能完善、運行規(guī)范、基礎(chǔ)完備，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展階段相適應(yīng)、與農(nóng)戶風(fēng)險保障需求相契合、中央與地方分工負(fù)責(zé)的多層次農(nóng)業(yè)保險體系。負(fù)責(zé)人表示，林草保險要與林草現(xiàn)代化發(fā)展階段相適應(yīng)、與林草生產(chǎn)經(jīng)營主體的需求相契合就要進(jìn)一步加大創(chuàng)新力度，創(chuàng)新森林草原保險的體制、機(jī)制、產(chǎn)品類型和經(jīng)營模式，不斷提高森林保險的保障水平，力爭覆蓋完全成本以至保障收入。

近年來，隨著市場需求的逐步釋放，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)的快速發(fā)展，森林保險新產(chǎn)品、新技術(shù)、新機(jī)制不斷涌現(xiàn)，為促進(jìn)森林保險的轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展提供了有力支撐。但就目前情況看，從政策性森林保險的角度，較低的保障水平和更廣泛的覆蓋面短期內(nèi)難以改變。林草部門將積極推動有條件的地方探索從保物化成本、生產(chǎn)成本、完全成本到產(chǎn)量保險、價格保險、收入保險的轉(zhuǎn)變；推動實行因地制宜、分級分檔的商業(yè)性森林保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，使產(chǎn)品更加適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的需求；引導(dǎo)保險與金融的深度融合，借助森林保險發(fā)展保單貸款、融資租賃、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等市場交易活動。（本刊綜合）