動物衛(wèi)生監(jiān)督流通環(huán)節(jié)違法行為法律適用問題分析

（遼寧省農(nóng)業(yè)發(fā)展服務中心，遼寧沈陽 111000）

近年來，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國運輸行業(yè)突飛猛進，動物及動物產(chǎn)品的調(diào)運規(guī)模和數(shù)量也隨之逐年增大。我國地域廣闊，受南北畜牧業(yè)發(fā)展布局、供需矛盾和價格差異，特別是2018年發(fā)生非洲豬瘟疫情等因素的影響，“北肉南調(diào)”大幅上升，動物及動物產(chǎn)品運輸環(huán)節(jié)違法案件明顯增加。為應對非洲豬瘟疫情，國家和各省都制定了動物及動物產(chǎn)品流通調(diào)運的新規(guī)，以及《動物檢疫管理辦法》 《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等法律法規(guī)的修訂，都需要執(zhí)法人員熟知相關法律法規(guī)，準確把握法律法規(guī)、法條的適用[1-2]。本文分析了實際辦理動物及動物產(chǎn)品違法調(diào)運案件中法律法規(guī)適用的難點疑點，旨在提高一線執(zhí)法人員的辦案水平，嚴厲打擊違法調(diào)運行為，防止動物疫病傳播，維護社會公共安全。

1 明確動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的主體資格

遼寧省部分市（縣）的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革仍然沒有收尾，原動物衛(wèi)生監(jiān)督所劃歸農(nóng)業(yè)發(fā)展服務中心，而農(nóng)業(yè)發(fā)展服務中心為事業(yè)單位，沒有行政執(zhí)法權(quán)，但動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案工作片刻不可停歇，值得注意的是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案必須以縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門為主體，使用縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門的印章。

2 流通環(huán)節(jié)行政處罰案件中違法行為人的認定

在流通環(huán)節(jié)行政處罰案件查處實踐中，違法行為人的認定往往迷惑，經(jīng)常出現(xiàn)貨主、承運人和駕駛員三者無法清晰認定的情況。在查處運輸環(huán)節(jié)違法案件時，執(zhí)法人員現(xiàn)場面對的多是運輸車輛駕駛員，但決不可為了盡快結(jié)案，簡單地把駕駛?cè)藛T認定為貨主或承運人，必須認真調(diào)查清楚，分清貨主、承運人和駕駛員，否則容易發(fā)生違法主體認定錯誤，導致法律適用和處罰結(jié)果完全翻盤。

2.1 貨主

貨主是指動物或動物產(chǎn)品的所有權(quán)人。根據(jù)《物權(quán)法》第23條規(guī)定，動產(chǎn)物權(quán)的設立和轉(zhuǎn)讓，自從交付時發(fā)生效力。因此，運輸中的動物或動物產(chǎn)品一般情況下貨主應該是出賣方，因為動產(chǎn)尚未交付至買方。即使是買方自行運輸，若出現(xiàn)依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫的違法行為，產(chǎn)地的賣方因未依法履行檢疫義務，依然是違法行為人。執(zhí)法實踐中，通常以檢疫證明上“貨主”欄填寫內(nèi)容來認定貨主，但檢疫證明，則需經(jīng)過調(diào)查詢問等收集證據(jù)來認定貨主，若駕駛?cè)藛T主動承認是貨主且無其他相反證據(jù)，應該認定駕駛員為貨主。

2.2 貨主以外的承運人

承運人是指動物、動物產(chǎn)品運輸服務的提供者，可能是單位也可能是個人。運輸動物或動物產(chǎn)品時，可能是貨主自行運輸也可能是委托承運人運輸，但只有后者才會出現(xiàn)《動物防疫法》第78條的“貨主以外的承運人”。承運人應根據(jù)運輸服務法律關系來確定，通常以動物檢疫證明上載明的承運人、運載工具行駛證上法定車主來認定。

2.3 駕駛員

駕駛員是受雇于承運人（個人或運輸公司等）承擔車輛駕駛的人員，可能是承運人所屬的職工也可能是另行雇傭的個人，或掛靠在承運人單位的人。但承運人一定是通過司機來具體承擔運輸?shù)?，無論駕駛員是運輸公司職工還是其他情形，其行為的法律責任應歸屬于承運人。執(zhí)法實踐中也有駕駛員、承運人或者駕駛員、承運人和貨主為同一人的情形。值得注意的是：與貨主發(fā)生運輸服務關系的是承運人，在承運動物或動物產(chǎn)品前必須遵守《動物防疫法》有關規(guī)定的是承運人，而不是駕駛員的法定義務。另外，根據(jù)《民法總則》 《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》和法學理論，企業(yè)中的職工因職務行為造成違法的，企業(yè)法人應承擔相應的法律責任。如果認定駕駛員為當事人，等于把承運人的責任轉(zhuǎn)嫁給了駕駛員個人。當然，承運人應該告知其駕駛員，在運輸動物或動物產(chǎn)品前，應該依法索要相關證明，遵守相關規(guī)定。若是由于駕駛員工作失誤造成承運人受罰，承運人可依合同關系追究駕駛員的責任。

3 流通環(huán)節(jié)行政處罰案件中違法行為的法律適用

流通環(huán)節(jié)執(zhí)法實踐中，常常發(fā)現(xiàn)當事人不能提供有效檢疫證明、檢疫標志的情形。不可隨意定性為依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫或者未附檢疫證明簡單地處罰了之，應認真調(diào)查，收集證據(jù)，必須對違法行為準確定性，否則會出現(xiàn)法律適用錯誤，導致涉案動物及動物產(chǎn)品的后續(xù)依法處理錯誤。

3.1 依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫與未附檢疫證明違法的區(qū)別

3.1.1 違法性質(zhì)不同

前者違反了需經(jīng)檢疫許可才能從事相關活動的檢疫管理秩序，前提是根本沒有經(jīng)過檢疫；后者是違反了憑證經(jīng)營的檢疫管理秩序，前提是經(jīng)過了檢疫但因故未附檢疫證明。

3.1.2 危害后果不同

依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫的動物和動物產(chǎn)品的染疫狀態(tài)不確定，疫病傳播的風險較大；未附檢疫證明的動物及動物產(chǎn)品，可能依法經(jīng)過了檢疫，疫病傳播的風險相對較小。

3.2 依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫與未附檢疫證明違法行為法律法條適用

依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫的違法行為適用《中華人民共和國動物防疫法》第25條第3項，處罰根據(jù)補檢結(jié)果，適用第76條或者第78條。

依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫的補檢及處理處罰，依據(jù)《動物檢疫管理辦法》第40、41、42和43條的規(guī)定實施。

動物的骨、角、生皮、原毛、絨等產(chǎn)品，符合《動物檢疫管理辦法》第41條補檢條件的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具《動物檢疫合格證明》，并依照《動物防疫法》第78條的規(guī)定進行處罰；不符合的，予以沒收銷毀。同時，依照《動物防疫法》第76條處理處罰。另據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部161號公告，動物的骨、角、生皮、原毛、絨等產(chǎn)品的補檢已不再要求貨主提供輸出地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具的來自非封鎖區(qū)的證明，只需當事人提交書面承諾即可。

動物的精液、胚胎、種蛋等，以及肉、臟器、脂、頭、蹄、血液、筋等，符合《動物檢疫管理辦法》第42條、43條相應補檢條件的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具《動物檢疫合格證明》；依照《動物防疫法》第78條處理處罰。不符合的，予以沒收銷毀。同時，依照《動物防疫法》第76條處理處罰。

未附檢疫證明的違法行為適用《動物防疫法》第43條，依照第78條處理處罰。

4 準確把握應罰盡罰與一事不再罰原則

流通環(huán)節(jié)執(zhí)法實踐中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)1起案件中存在多個動物衛(wèi)生違法行為，是否對其中1個或幾個或所有每個違法行為都實施行政處罰，要根據(jù)具體調(diào)查證據(jù)，即要依法“應罰盡罰”又不可違背“一事不再罰”原則，否則都有承擔責任風險。

4.1 一事不再罰原則

《行政處罰法》第24條規(guī)定了“對當事人同一個違法行為，不得給予2次以上罰款的行政處罰”，即“一事不再罰原則”。但對于何謂“同一個違法行為”，即什么是“一事”卻沒有詳細明確的闡述。理論上，同一個違法行為應當具備獨立性、完整性和客觀性。所謂獨立性是指違法事實不依賴于其他事實而單獨存在；完整性是指違法事實的邏輯要件齊備，符合人們的認知習慣；客觀性是指違法事實不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。若1個違法行為人實施了多個違法行為，但違法行為之間存在吸收或法條競合關系時，應認定為一個違法行為。如：未經(jīng)輸出地檢疫，又未經(jīng)無規(guī)定動物疫病區(qū)檢疫而輸入動物及動物產(chǎn)品的，無論補檢是否合格，均應認定為一個違法行為，屬“未經(jīng)檢疫，向無規(guī)定動物疫病區(qū)輸入動物及動物產(chǎn)品”，依照《動物防疫法》第77條規(guī)定從重處罰，不能以應當檢疫而未經(jīng)檢疫再次罰款。

4.2 應罰盡罰原則

4.2.1 “多對一”

辦案實踐中，執(zhí)法人員應準確認定違法行為人的個數(shù)和違法行為的條數(shù)。若多個違法行為人共同實施了某一個動物衛(wèi)生違法行為，則應對所有違法行為人追究法律責任，不能“漏人”。

4.2.2 “多對多”

若多個違法行為人分別實施了不同的違法行為，則對每一違法行為人均要追究法律責任，不能“漏人”或“漏事”。如：同一案件貨主依法應當檢疫而未檢疫，承運人未附檢疫證明運輸?shù)倪`法行為，則對貨主和承運人不同的違法行為給予行政處罰。

4.2.3 “一對多”

若1個違法行為人實施了多個動物衛(wèi)生違法行為，多個違法行為之間相互獨立，分別違反不同的法律規(guī)范，應在不違背“一事不再罰原則”前提下，對每個違法行為均應實施處罰，而不能為了防止當事人逃離，盡快結(jié)案，而處罰其中某個違法行為了事。如：未經(jīng)審批跨省調(diào)運種用、乳用動物，依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫和未經(jīng)指定通道運輸動物違法行為并存時，應對每個違法行為進行處罰，以維護不同的法律秩序。