分析PPP 模式在智慧城市中的運(yùn)用與發(fā)展
——基于國內(nèi)典型PPP 模式對比

張茜瑤 李亞雯（上海外國語大學(xué)）

引言

智慧城市綜合運(yùn)用傳感技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)組成的覆蓋全區(qū)域的感知網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合各類創(chuàng)新概念，將城市脈絡(luò)結(jié)構(gòu)有效鏈接，全方位集成服務(wù)系統(tǒng)，旨在整合資源，優(yōu)化城市管理，提高市民生活水平。智慧城市建設(shè)可以分為頂層設(shè)計和具體應(yīng)用兩大類：在頂層設(shè)計方面，以城市發(fā)展需求為出發(fā)點(diǎn)，建設(shè)總體架構(gòu)。具體應(yīng)用場景方面，以人為本，依托互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)將城市應(yīng)用智能化，覆蓋生產(chǎn)、消費(fèi)、醫(yī)療、交通、居民區(qū)等。

基于可持續(xù)伙伴關(guān)系的理念，PPP 是一種通過政府與社會資本的長期合作，共享利益，同擔(dān)風(fēng)險，進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式。在智慧城市發(fā)展過程中，PPP 模式的結(jié)合有利于促進(jìn)城市建設(shè)的融資渠道多元化。政府與社會資本建立協(xié)作關(guān)系，依托各自的競爭優(yōu)勢，整合社會資源，能夠有效激發(fā)社會資本的投資活力，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。同時，PPP 模式有利于轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能，信息技術(shù)水平的提高能夠有效提升政府公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，進(jìn)一步建立健全財政投入與管理制度，提升國家治理能力。

國內(nèi)典型PPP 模式對比

我國PPP 模式的發(fā)展一直基于政策導(dǎo)向原則。20 世紀(jì)90 年代以來，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求不斷增大，我國政府加大對公私合營及特許經(jīng)營模式的支持力度。2013 年后，PPP 模式再次備受關(guān)注。在十八屆三中全會上，黨中央強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)體制改革要不斷推進(jìn)投融資體制改革，處理好政府和市場的關(guān)系。后續(xù)，更是繼續(xù)出臺了如下政策，支持政府和社會資本友好協(xié)作：國家發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式；發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，推動創(chuàng)新經(jīng)營模式，探索融資租賃與政府和社會資本合作融資模式相結(jié)合。

我國PPP 模式在智慧城市中的發(fā)展運(yùn)用，較為典型的主要有外包、特許經(jīng)營和私有化三類，下面逐一通過案例進(jìn)行分析：

（一）外包類

外包類的PPP 模式是指政府投資，社會資本對項(xiàng)目中的一項(xiàng)或多項(xiàng)進(jìn)行承包的政企協(xié)作方式。在此過程中，社會資本只負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計規(guī)劃、實(shí)地建設(shè)、后續(xù)完工維護(hù)等，并通過政府付費(fèi)獲得收益，同時承擔(dān)較低的投資風(fēng)險。安徽省滁州市來安產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目就運(yùn)用了外包類PPP 合作模式，采用政府與社會資本方華夏幸福協(xié)作的方式，基于“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作”的部分項(xiàng)目外包原則，打造來安縣新興城鎮(zhèn)和工業(yè)化建設(shè)系統(tǒng)，為其發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

（二）特許經(jīng)營類

在特許經(jīng)營模式下，社會資本參與部分或全部投資。由于社會資本亦承擔(dān)了部分風(fēng)險，項(xiàng)目公司在設(shè)計規(guī)劃項(xiàng)目過程中會更多地考慮成本效益原則，而不是一味追求眼前利益。

相較于其他模式，該模式中社會資本方長期的經(jīng)營能為私人部門帶來可觀的收入，更多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移使項(xiàng)目公司更多考慮項(xiàng)目成本。但缺點(diǎn)在于特許經(jīng)營項(xiàng)目在較大程度上會受到受政府價格調(diào)控影響，要求的管理運(yùn)營能力較高。

（三）私有化類

私有化模式是指政府部門與社會資本通過契約將公共項(xiàng)目的所有權(quán)轉(zhuǎn)為私人擁有。包括完全私有化與部分私有化。完全私有化是指，公共項(xiàng)目所有權(quán)完全為私人持有，私人購買或建設(shè)經(jīng)營某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施并接受政府部門的管理和監(jiān)督。部分私有化是指，社會資本通過部分持股方式擁有設(shè)施，與公共部門共同管理并承擔(dān)風(fēng)險。

相較于其他模式，該模式的特點(diǎn)為合同期限是永久，私有化使政府財政壓力得以緩解，為私人部門提供較大的操作空間，使公司優(yōu)勢得以利用和展現(xiàn)。

智慧城市PPP 模式現(xiàn)階段面臨的問題

（一）合作主體的“擠出”效應(yīng)

PPP 項(xiàng)目中所涉及的社會資本包括國有資本、民營資本和混合資本。但實(shí)際上，政府在PPP 項(xiàng)目協(xié)作伙伴的篩選上具有一定的傾向性，合作對象中國企、央企占有較大比重，而民營和混合資本占比較小。對于這兩類資本而言，PPP 項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻高，且大型公共服務(wù)項(xiàng)目投資規(guī)模大，回報周期長，風(fēng)險偏高。由此，在PPP 項(xiàng)目中，國有資本對其他兩類資本的“擠出”較為顯著，PPP 的理想?yún)⑴c主體與實(shí)際參與主體之間的差異，不但無法充分實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目的設(shè)計初衷，亦無法有效推動民營和混合資本的高質(zhì)量運(yùn)作。

（二）項(xiàng)目落地難、實(shí)施少

PPP 項(xiàng)目落地難，可操作性與可實(shí)施性不強(qiáng)的主要原因是融資難問題?，F(xiàn)階段PPP 融資的主要渠道仍然是商業(yè)銀行，商業(yè)銀行則會重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目公司的信用評級、項(xiàng)目的杠桿率和投資回報率。由于PPP 項(xiàng)目大多定位于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其融資和建設(shè)時間長，投資回報率低，經(jīng)營性質(zhì)較弱，公益性則較為顯著。PPP 融資所采取的是在項(xiàng)目資本金基礎(chǔ)上貸款的方式，使得本應(yīng)政府全額出資的公益性項(xiàng)目往往被設(shè)計成以資本金為基礎(chǔ)的高杠桿投資項(xiàng)目，這不但增加了政府未來支付的隱形負(fù)擔(dān)，更是違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。從融資渠道上講，由于商業(yè)銀行承擔(dān)著高杠桿率和低投資回報率的風(fēng)險，其可能并不傾向于向PPP 項(xiàng)目提供周期長、利率低的資金支持，因而造成了融資困難、落地困難等問題。

（三）政策不完善與合作不契合

在政府與社會資本的協(xié)作過程中，社會資本的融資渠道過于單一，缺乏政府支持的政策性融資制度和專項(xiàng)資金保障制度支撐；與此同時，社會資本參與公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有配套的稅收政策、透明公開的補(bǔ)貼政策和土地使用政策，將項(xiàng)目隱性成本和稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到社會資本身上，造成了經(jīng)濟(jì)效率的損失。

在合作主體的契合度問題上，雙方難以通過信用評價體系建立互信關(guān)系。政府擔(dān)憂社會資本最大化自身利潤，在開展項(xiàng)目過程中偷工減料，無法保質(zhì)保量地完成項(xiàng)目建設(shè)。社會資本擔(dān)心地方政府對PPP 的認(rèn)知與自身認(rèn)知不一致，存在“越位”監(jiān)管問題，兩者在合作時的不契合亦會造成PPP 項(xiàng)目建設(shè)的顯隱性損失。

智慧城市建設(shè)中PPP 問題的應(yīng)對策略

針對PPP 項(xiàng)目在智慧城市建設(shè)過程中存在的上述問題，本文主要提出以下應(yīng)對建議：

（一）規(guī)范PPP 項(xiàng)目主體選擇

政府在篩選PPP 項(xiàng)目協(xié)作主體時，應(yīng)按照合理的標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)?shù)貫榉菄匈Y本的參與創(chuàng)造平等機(jī)會和條件，規(guī)避準(zhǔn)入門檻過高問題。同時，應(yīng)當(dāng)通過競爭擇優(yōu)的方式選拔具備較強(qiáng)風(fēng)險承擔(dān)與項(xiàng)目運(yùn)營能力的社會資本，在考察項(xiàng)目公司信用評級和管理能力的基礎(chǔ)上，平等協(xié)商，擇優(yōu)合作。為了保證項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量，政府還應(yīng)建立針對項(xiàng)目公司服務(wù)和績效水平的評價和反饋系統(tǒng)：對績效水平高、信用等級好的社會資本，及時給予公開、透明的對價和補(bǔ)貼，保障其經(jīng)營的可持續(xù)性；對于績效水平低、存在弄虛作假的社會資本，及時終止合作或拉入合作“黑名單”，保障PPP 項(xiàng)目的高質(zhì)量運(yùn)作。

（二）建立基于PPP 項(xiàng)目的融資創(chuàng)新和政策性支持

PPP 項(xiàng)目自身具有公益性，商業(yè)銀行的單一融資方式往往會制約其發(fā)展。解決PPP 項(xiàng)目在商業(yè)銀行融資難問題，可以先從降杠桿開始，盡量規(guī)避不考慮項(xiàng)目實(shí)際，只生硬地按照資本金確定融資金額的風(fēng)險行為。在融資過程中，應(yīng)從促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)角度選擇合適的杠桿比例。與此同時，應(yīng)將保險資金這類具有較長期限，較低成本和較大規(guī)模的資金盡快與PPP 項(xiàng)目對接，并在風(fēng)險可控的前提下降低優(yōu)質(zhì)PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)的永續(xù)債融資門檻，推動各類中長期融資工具與PPP 項(xiàng)目的創(chuàng)新式合作。此外，政府還應(yīng)制定針對PPP 項(xiàng)目的政策性融資方案，安排農(nóng)發(fā)行、國開行等政策性銀行為PPP 項(xiàng)目建設(shè)提供專項(xiàng)資金支持，同時強(qiáng)化對其金融風(fēng)險防控監(jiān)管。

（三）優(yōu)化完善相關(guān)政策

進(jìn)一步優(yōu)化完善與PPP 項(xiàng)目配套的融資政策，在風(fēng)險可控的條件下最大化降低長期融資成本；完善相應(yīng)稅收政策，降低社會資本稅負(fù)和成本支出，在PPP 項(xiàng)目相關(guān)所得稅、增值稅等方面給予相應(yīng)的減免；優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)制，確保社會資本的合理收益，避免將項(xiàng)目債務(wù)完全轉(zhuǎn)嫁到社會資本身上，做到公開、透明、及時；優(yōu)化土地使用政策，降低PPP 項(xiàng)目相關(guān)土地使用費(fèi)。

完善和規(guī)范政府與社會資本的雙向信用評價機(jī)制，建立信用合作平臺和合作黑名單制度，將社會資本績效水平和政府承諾兌現(xiàn)度納入信用考核體系，優(yōu)化對合作主體的信用篩選，增強(qiáng)雙方合作的信任感和契合度。同時，在雙方合作過程中，基于平等尊重的原則，社會資本應(yīng)及時向政府匯報項(xiàng)目進(jìn)展和資金使用情況，并提供相關(guān)證據(jù)，政府部門應(yīng)在信任原則下對社會資本進(jìn)行合理、規(guī)范與適度的監(jiān)管，做到既不“越位”，也不“缺位”，從而鞏固和諧長久的有效合作關(guān)系。