關(guān)于鼓勵(lì)基本設(shè)施采用ppp模式的討論

胡廣琴

【摘要】我國進(jìn)入ppp高速發(fā)展時(shí)期，根據(jù)財(cái)政部官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2019年8月31日，ppp綜合信息平臺(tái)累計(jì)入庫項(xiàng)目9182個(gè)，投資額13.9萬億元;累計(jì)落地項(xiàng)目5969個(gè)，投資額9.1萬億元，落地率65%;累計(jì)開工項(xiàng)目3553個(gè)，投資額5.3萬億元，開工率59.2%。由此我們可以看出ppp政策為市場帶來了積極的市場效應(yīng)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，是一項(xiàng)效果顯著的經(jīng)濟(jì)政策。

【關(guān)鍵詞】PPP? ?政策? ? 財(cái)政承受

隨著項(xiàng)目融資的發(fā)展，有一個(gè)詞PPP（Public-Private Partnership，公私合伙或合營，又稱公私協(xié)力）開始出現(xiàn)并越來越流行，特別是在歐洲。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。本文擬對(duì)PPP的各種定義作一個(gè)綜述，并論述它的理論基礎(chǔ)。

從各國和國際組織對(duì)PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。

廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的物有所值（Value For Money）原則。

一、現(xiàn)今我國關(guān)于PPP項(xiàng)目的政策支持

2019年7月1日，《政府投資條例》開始施行;在此背景下，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)）。這是國務(wù)院已經(jīng)以條例方式讓國家發(fā)改委穩(wěn)健、科學(xué)、總結(jié)統(tǒng)籌性的執(zhí)行新的條例，此通知意義重大，以便更加規(guī)范化、規(guī)則化、有序化，從而法制化，讓法治化的落地有依據(jù)。

我國進(jìn)入ppp高速發(fā)展時(shí)期，根據(jù)財(cái)政部官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2019年8月31日，ppp綜合信息平臺(tái)累計(jì)入庫項(xiàng)目9182個(gè)，投資額13.9萬億元;累計(jì)落地項(xiàng)目5969個(gè)，投資額9.1萬億元，落地率65%;累計(jì)開工項(xiàng)目3553個(gè)，投資額5.3萬億元，開工率59.2%。由此我們可以看出ppp政策為市場帶來了積極的市場效應(yīng)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，是一項(xiàng)效果顯著的經(jīng)濟(jì)政策。

二、PPP項(xiàng)目操作流程

2014年，財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南，保證了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。

三、關(guān)于審計(jì)PPP項(xiàng)目的關(guān)注點(diǎn)

一是，嚴(yán)格審核PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)文件。PPP項(xiàng)目可行性論證既要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面，對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會(huì)資本參與等方面，對(duì)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析和論證。

根據(jù)取得的PPP項(xiàng)目的批復(fù)的可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)文件、備案信息與具體的項(xiàng)目實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同的主要內(nèi)容應(yīng)保持一致。實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同或建設(shè)中出現(xiàn)以下情形的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟⒑藴?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序。我們?cè)趯徲?jì)過程中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)很多PPP項(xiàng)目在批復(fù)文件中的資金來源與實(shí)施方案或者具體實(shí)施過程中的資金來源不一致，根據(jù)上述規(guī)定，這些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)重新報(bào)審批。

二是，審查PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)估以及實(shí)施方案。根據(jù)取得的兩評(píng)一案，我們重點(diǎn)可以從財(cái)政承受能力和實(shí)施方案入手。其中：

（1）財(cái)政承受能力是指每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。我們?cè)趯徲?jì)過程中需要了解當(dāng)年當(dāng)?shù)卣囊话愎差A(yù)算支出，核定財(cái)政承受能力。

（2）PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是整個(gè)PPP項(xiàng)目的靈魂。按照財(cái)政113號(hào)文件規(guī)定，實(shí)施方案包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購方式等內(nèi)容。實(shí)施方案主要包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等內(nèi)容。

針對(duì)實(shí)施方案的審計(jì)主要考慮：實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)文件、備案信息保持一致。實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同或建設(shè)中出現(xiàn)以下情形的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟?、核?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序：①項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生變化;②項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化;③項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生較大變化;④項(xiàng)目投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%。

（3） PPP 項(xiàng)目來說，政府投資主體與社會(huì)資本投資主體的利益取向不同，政府更關(guān)注公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，著眼于建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量控制、進(jìn)度控制和投資控制，更加關(guān)注項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)的社會(huì)宏觀績效，但社會(huì)資本投資主題更加關(guān)注微觀利益及財(cái)務(wù)效益，因此，基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性因 PPP 模式的施行而被切割開來，對(duì)已經(jīng)習(xí)慣于以投資者利益為主導(dǎo)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)來說，會(huì)出現(xiàn)無所適從的困惑。針對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)，要求國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將審計(jì)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向前期決策審計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)、契約合同審計(jì)和投資績效審計(jì)。如何只是關(guān)注于投資審計(jì)單一目標(biāo)，可能無法全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目主體的全貌。共生互動(dòng)、互惠互利是利益相關(guān)者的核心所在，契約（ 政治契約、市場契約） 是利益關(guān)系得以維持的基礎(chǔ)。審計(jì)制度安排是利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)的過程。政府是合作廣度最大的集體，這一特征決定只有政府審計(jì)才能夠代表包括所有社會(huì)公眾在內(nèi)的利益相關(guān)者對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督。

今后，將進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目帶來的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，厘清政府與社會(huì)資本的合作模式，規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。