深入財(cái)政稅收體制改革 化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

王玉芳

摘 要 本文主要以深入財(cái)政稅收體制改革、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)進(jìn)行闡述，結(jié)合當(dāng)下情況為依據(jù)，首先分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生因素，其次從幾個(gè)方面說明并探討深入財(cái)政稅收體制改革、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)思考，意在為相關(guān)研究提供參考資料。

關(guān)鍵詞 財(cái)政稅收體制 地方政府 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 有效化解

最近幾年，我國(guó)地方政府債務(wù)情況越來越顯著，潛藏的危機(jī)隱患逐步增加，不管是中央管理，還是地方各級(jí)黨委政府，均比較關(guān)注地方政府債務(wù)問題，對(duì)應(yīng)的研究成果逐步豐富。相關(guān)人員從多個(gè)視角分析地方債務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因，盡可能化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，如何深入地通過財(cái)政稅收體制改革解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高地方政府發(fā)展水平是值得關(guān)注的問題。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生因素

（一）財(cái)權(quán)和事權(quán)分配不夠合理

分稅制改革是國(guó)家稅制改革的里程碑，在開展分稅制改革之后，中央財(cái)政得以實(shí)現(xiàn)稅源穩(wěn)定，財(cái)政收入不斷，促使國(guó)家的面貌發(fā)生變化。基于地方分稅制的建立，多種方式促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，對(duì)應(yīng)的分稅制帶來的問題逐一呈現(xiàn)，造成地方政府尤其是基層政府財(cái)政工作難度增加，引起地方政府債務(wù)危機(jī)。對(duì)于財(cái)權(quán)的劃分，占據(jù)最高比例的是中央，其次是省級(jí)政府，再次是市級(jí)政府，最后是縣級(jí)政府?；鶎诱愂毡壤钚。窃谑聶?quán)的分配上，基層政府的壓力比較大。關(guān)于民生開支，基本上把工作交給地方政府負(fù)責(zé)，尤其是基層政府，包含養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)[1]。公共服務(wù)也通過地方政府開展，包括城市管網(wǎng)、公園綠化、市政交通以及煤電水氣在內(nèi)的公益性服務(wù)內(nèi)容，也是由市級(jí)政府以及縣級(jí)政府承擔(dān)。但是對(duì)于營(yíng)利性的事項(xiàng)，基層政府單位沒有開發(fā)與投資的權(quán)力，此種財(cái)權(quán)和事權(quán)不合理匹配的現(xiàn)象，不僅增加了地方政府的硬性支出，還減少了基層政府的稅收收入，長(zhǎng)時(shí)間之后，支出和收入的缺口越來越大，地方政府只能通過借債進(jìn)行剛性支出，繼而確保社會(huì)與民生。

（二）中央轉(zhuǎn)移支付體系不科學(xué)

雖然中央對(duì)地方政府設(shè)置了轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，但是轉(zhuǎn)移支付體系存在不夠科學(xué)的情況?，F(xiàn)階段把專項(xiàng)轉(zhuǎn)移視作中心點(diǎn)，一般轉(zhuǎn)移比例不高。也就是說，中央財(cái)政收入絕大部分為中央各部委所得，中央部委通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的方式返回給地方政府。此種體系下，要保證專項(xiàng)轉(zhuǎn)移?？顚Ｓ?，無形中引出中央轉(zhuǎn)移支付和地方具體需求不一致的問題。然而，地方政府需求項(xiàng)目的資金供給，中央轉(zhuǎn)移支付不夠充分，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不可拆卸挪用，造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移和具體需求脫節(jié)的現(xiàn)象[2]，不僅浪費(fèi)了財(cái)政資源，還無法促進(jìn)地方區(qū)域的發(fā)展。

（三）地方政府財(cái)政來源單一

各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有所差異，因此各個(gè)地方的稅源也是不同的。針對(duì)經(jīng)濟(jì)水平比較高的地區(qū)，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)與稅基廣，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不高。但是在部分經(jīng)濟(jì)水平不高的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)匱乏導(dǎo)致地方財(cái)政基礎(chǔ)薄弱，稅源匱乏。部分地區(qū)要憑借“賣地”實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府基本運(yùn)營(yíng)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控背景下，房?jī)r(jià)上漲空間受到約束，地方財(cái)政債務(wù)償還能力受到限制，導(dǎo)致地方政府陷入兩難境地，對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行控制便于經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，可是會(huì)影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解。提高房?jī)r(jià)雖然能夠解決政府債務(wù)危機(jī)，但容易形成樓市泡沫，給經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展埋下隱患[3]。除此之外，在融資層面，地方政府融資的途徑并不多，尤其是風(fēng)險(xiǎn)化解途徑，之前可利用的融資渠道，基本上都發(fā)展為不科學(xué)的渠道，甚至不可繼續(xù)使用。并且不考慮發(fā)行地方政府債務(wù)，地方政府融資途徑相對(duì)狹窄，地方債務(wù)的發(fā)行受到規(guī)定的約束，真正發(fā)行的成功率比較低。這樣不僅會(huì)阻礙以往的融資渠道，還會(huì)導(dǎo)致全新的融資渠道不能正常運(yùn)作，引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政策目標(biāo)設(shè)置不夠貼合實(shí)際

地方政府債務(wù)發(fā)展時(shí)間比較長(zhǎng)，影響因素繁多，造成地方政府還款能力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)均存在差異性。不可以僅僅對(duì)債務(wù)進(jìn)行單一的政策目標(biāo)設(shè)置，針對(duì)存在盈利能力的生產(chǎn)類型投資項(xiàng)目，運(yùn)作接近盈利期時(shí)，償還債務(wù)基本上不存在壓力?？墒轻槍?duì)養(yǎng)老金發(fā)放的債務(wù)形式，沒有還本利息的傾向，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方政府自身的財(cái)政能力，因此政策目標(biāo)不可簡(jiǎn)單地明確是債務(wù)償還。并且地方政府債務(wù)不是短時(shí)間形成的，處理政府債務(wù)也需要長(zhǎng)時(shí)間完成。債務(wù)償還需要有相對(duì)合理的時(shí)間結(jié)構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)有的還款計(jì)劃，按照一定時(shí)間與一定比例進(jìn)行還款，不會(huì)生成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果長(zhǎng)期借款計(jì)劃被壓縮在短時(shí)間內(nèi)，會(huì)打破以往結(jié)構(gòu)的完整性，增加政府還款壓力，不利于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解。

二、深入財(cái)政稅收體制改革、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)思考

（一）注重財(cái)稅機(jī)制改革，做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解準(zhǔn)備

其一，對(duì)中央、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)的財(cái)政內(nèi)容進(jìn)行劃分，結(jié)合事權(quán)和財(cái)權(quán)相互匹配的原則進(jìn)行資金調(diào)整。中央可以把財(cái)權(quán)發(fā)放給地方，尤其是基層政府，基于一定比例進(jìn)行稅收劃分，提高基層政府的財(cái)政能力。還可以把事權(quán)合理上收，把義務(wù)教育和環(huán)境治理以及養(yǎng)老金發(fā)放等項(xiàng)目上收到政府級(jí)別[4]。其二，注重債務(wù)危機(jī)的化解。如果財(cái)政體制改革成功，不僅可在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，還可以在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)性，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革。

（二）擴(kuò)大養(yǎng)老金發(fā)放范圍，提供資金保障

處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也可以通過養(yǎng)老金發(fā)放的方式進(jìn)行，一些地方因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)衰落與人員流出，發(fā)展為養(yǎng)老金缺口地區(qū)，這些缺口僅僅通過基層政府進(jìn)行借債加以解決[5]。然而借債自身沒有投資生產(chǎn)的特點(diǎn)，只能以借新債還舊債的方式維持。出現(xiàn)這個(gè)問題的原因是勞動(dòng)人口存在流動(dòng)性，因此要結(jié)合人員流動(dòng)的特點(diǎn)統(tǒng)籌發(fā)放養(yǎng)老金。可以在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌或者在全省范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，若無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金統(tǒng)籌目標(biāo)，勢(shì)必會(huì)影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的效率。

（三）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移

中央政府在實(shí)際的轉(zhuǎn)移支付過程中，要給地方政府更多的自主權(quán)，保證地方政府可結(jié)合具體情況配置轉(zhuǎn)移支付資金。稅收分配層面控制各個(gè)部委能夠支配的比例，稅收分配轉(zhuǎn)移支付通過財(cái)政單位直接轉(zhuǎn)交給地方政府，而不是通過各個(gè)部委和地方政府進(jìn)行交接[6]。針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方案要進(jìn)一步加以完善，以控制整體配套比例為前提，貫徹差別化的轉(zhuǎn)移支付政策，對(duì)特殊區(qū)域進(jìn)行特殊控制。

（四）引進(jìn)中央地方兩級(jí)統(tǒng)籌，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

針對(duì)在改革過程中形成的歷史問題，中央要出臺(tái)對(duì)應(yīng)政策解決相關(guān)問題，引進(jìn)中央地方兩級(jí)統(tǒng)籌的思想，在限定時(shí)間通過地方政府解決實(shí)際問題?，F(xiàn)階段部分政府無法從本質(zhì)上對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警和防范，諸多政府官員意識(shí)到財(cái)政體系不能規(guī)避地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，缺少化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，因此國(guó)家要采取中央地方兩級(jí)統(tǒng)籌的方案，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行強(qiáng)化管理，盡可能從根源降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。

三、結(jié)語

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和分稅制存在一定關(guān)聯(lián)，因此要站在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全面了解導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的因素，深層次完善地方政府債務(wù)處理流程，減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府長(zhǎng)久的運(yùn)行提供更多條件支撐。

（作者單位為濟(jì)寧市梁山縣小路口鎮(zhèn)人民政府）

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