保山農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題研究

楊紅燕

（中共保山市委黨校，云南 保山 678000）

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和保障農(nóng)民生活所必需的公共設(shè)施及服務(wù)的總和。根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)法規(guī)文件，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要包括：農(nóng)業(yè)生性產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村社會發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施。中國要想實現(xiàn)現(xiàn)代化，中國的農(nóng)村必須實現(xiàn)現(xiàn)代化。在農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。所以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不只是對推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有重要作用，對推動整個社會的發(fā)展都有著重要的作用。它的功能不只是體現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興中的生產(chǎn)和生活中，而是整個社會范疇都會有所體現(xiàn)。保山要想實現(xiàn)高質(zhì)量跨越發(fā)展、要想在2035年基本實現(xiàn)保山農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，那保山全面實施鄉(xiāng)村振興是目前全市工作的重要戰(zhàn)略任務(wù)。經(jīng)過這些年的發(fā)展，保山的農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是生產(chǎn)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大的改變。但是由于我市90%以上是山區(qū)，村民居住分散，就目前保山農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平來看，與實現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化還是有一定的差距。

1 保山農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀

保山農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)過了幾十年的發(fā)展，從不通電、不通水、不通路、不通網(wǎng)等落后的狀況，變成了今天的村村通路、通水、通電，部分村落通網(wǎng)的現(xiàn)狀。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展讓保山農(nóng)民腰包鼓起來了、日子富起來了、心情好起來了，獲得了慢慢的幸福感。俗話說：“要想富必要先修路”。2019年，省交通運輸廳下達保山市農(nóng)村公路建設(shè)計劃534項2864.8km。截止12月底，已開工530項2780.5km，完工521項2696km。其中重要縣道旅游路資源路1項30公里，已開工建設(shè)。紅色旅游公路5項88km，已提前實施完成1項3.7km。20戶以上直過民族和沿邊地區(qū)自然村通硬化路77項162.368km，已全部建設(shè)完成。窄路面加寬工程18項57.6km，已全部建設(shè)完成。危橋改造工程30座，已全部建設(shè)完成。災(zāi)毀恢復(fù)重建1項20.34km，已建設(shè)完成。安全生命防護工程371項2392.7km，已全部建設(shè)完成。抵邊自然村28項113.788km，已全部開工建設(shè)，完工22項60公里。農(nóng)村客運站3座，已開工建設(shè)。1999項10636km，總投資916135萬元（車購稅363441萬元，中央轉(zhuǎn)移支付2548萬元，省補資金18103萬元，地方自籌532043萬元），全市75個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、956個建制村（居委會）通硬化路率、通客車率及通郵率均已達到100%。

保山市歷來高度重視村組活動場所的建設(shè)，市、縣、鄉(xiāng)各級黨委政府集中力量、合力攻堅，建設(shè)過程中突出彰顯個性、體現(xiàn)特色，建用結(jié)合、以用為本，科學布局、有效覆蓋三個原則，采取整合項目資金、盤活各種現(xiàn)有資源、激發(fā)群眾主體等措施，聚力推進全市村組活動場所建設(shè)。截止目前，全市建成村組活動場所4262個（村級活動場所968、村民小組活動場所3294），實現(xiàn)全市所有行政村和村民小組全面有效覆蓋。真正讓村組活動場所建起來、管得好、用得活，為基層組織建設(shè)提供堅強陣地保障。

全市村村建有衛(wèi)生室配有專業(yè)醫(yī)務(wù)人員，并且有813個村符合申報創(chuàng)建衛(wèi)生村條件。2017年通過省級衛(wèi)生村認定8個村，2018年通過省級衛(wèi)生村認定398個村，2018年通過省級三年復(fù)核11個村，已命名省級衛(wèi)生村合計數(shù)417個；2019年全市207個行政村創(chuàng)建省級衛(wèi)生村，通過市級初審183個，已代省級初評、待省級認定；通過認定及初評的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有600個，占符合申報創(chuàng)建衛(wèi)生鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）數(shù)量的73.8%。

全市計劃2019年改建村委會所在地公廁297座，完成374座，年度完成率125.9%。2019年我市改建的行政村村委會所在地公廁達到驗收標準的有374座，占完成數(shù)的100%。建立反饋機制，將省、市、縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級舉報聯(lián)系方式在自然村公布，接受反饋。對改廁農(nóng)戶進行調(diào)查測評，農(nóng)戶對農(nóng)村改廁工作滿意度98.2%。全市有指定的垃圾堆放設(shè)施的自然村有6803個，占自然村總數(shù)的98.2%；無指定的垃圾堆放設(shè)施的自然村有126個，占自然村總數(shù)的1.8%。

通過分析保山市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的幾個方面，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在的農(nóng)民對以下一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施需求很大，例如：農(nóng)村公路、農(nóng)村能源設(shè)施、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施、人畜飲水工程、公共衛(wèi)生設(shè)施、信息通訊設(shè)施、教育設(shè)施等。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國家在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給中，側(cè)重于生產(chǎn)性的基礎(chǔ)設(shè)施，有時會忽略農(nóng)民的生活或是精神需求。導致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度在效率、公平和可持續(xù)發(fā)展方面都存在不足。因此，根據(jù)農(nóng)民對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的實際需求情況，構(gòu)建一個體現(xiàn)公平、公正、合理的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度迫在眉睫。

2 保山市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題

在保山的農(nóng)村特別是山區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，農(nóng)民自我發(fā)展能力有限，農(nóng)村的發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施的需求體現(xiàn)出了明顯的依賴性。經(jīng)過這些年的發(fā)展，保山農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大改變，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)保山農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中還是存在著很多的問題。

（1）農(nóng)村部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，保山農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了很大的發(fā)展，村村公路做到了100%的通車率，入戶道路也都基本硬化了。但是部分基礎(chǔ)建設(shè)還是相當比較落后的。例如，由于保山大多農(nóng)村在山區(qū)的區(qū)位原因，很多入村的道路雖然都硬化了，但是這些道路都比較窄、灣子大，部分道路的路況不是很好。就在前幾個月大量收核桃的季節(jié)，很多村莊的道路大卡車無法通行，很多的農(nóng)戶只能通過面包車或其他的小型車輛將核桃一車車的拉運出來再裝放到大貨車上。今年的核桃市場價格本就不景氣，再加上這樣的運輸成本，更是加重老百姓的壓力。在保山的農(nóng)村，能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面還是比較滯后的，很多的村莊還是以傳統(tǒng)的燃料為主，新能源的利用非常有限。保山農(nóng)村農(nóng)田水利發(fā)展仍然處于非常艱難的爬坡階段，總體來說還是處于較低的水平，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展很不適應(yīng)。總體來說，這幾年保山農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大發(fā)展，但現(xiàn)在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平與要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興還是很大差距，農(nóng)民對農(nóng)村各種基礎(chǔ)設(shè)施的需求仍然很巨大。

（2）農(nóng)村部分基礎(chǔ)設(shè)施后期管理和監(jiān)管不善導致使用效率不高。通過調(diào)研，保山這些年對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面力度非常的大。成績也很明顯，很多村莊發(fā)生了非常大的變化，但是在調(diào)研的過程中，我們也發(fā)現(xiàn)了部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完成之后，出現(xiàn)了監(jiān)管不力的情況。部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成上級部門驗收之后，就處于一種無人看管的狀態(tài)，所以導致很多的基礎(chǔ)設(shè)施由于各種原因被破壞，利用率不高。例如，保山市的隆陽區(qū)所有的村子幾乎有了文化活動場所，但這些文化場所，其實在實際的利用過程中利用的效率并不是很高，一開始很多村民還感興趣跳跳廣場舞，時間長了就變成了農(nóng)民曬糧食的地方，幾乎被閑置下來了。圖書館里的圖書也因為沒有資金投入更新里面的圖書，或者圖書館里的圖書也因為不符合農(nóng)民的需求而導致無人問津。還有現(xiàn)在全市上下都在做的“廁所革命”，以行政村為單位建立戶廁檔案，需建檔戶廁320410座，已建320410座，完成率100%。這些廁所是建成了達標了，但是它的后期的各種管理還是有問題，有的廁所長時間無人打掃，讓人無法入廁，還有的農(nóng)民由于各種原因，不習慣入廁還是隨便大小便。還有垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的管理和利用率等等都有待加強和提高。

（3）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源渠道單一。由于大多數(shù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬于純公共產(chǎn)品，從目前的狀況來看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，主要還是依靠中央和地方財政，保山農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源也不例外。由于這種單一的資金來源，遠遠不能滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求。這個問題在保山的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中尤為突出，這些年國家對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資對西部欠發(fā)達地區(qū)還是有所傾斜，但是由于地方的財政和村級集體經(jīng)濟的原因很多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入還是很吃緊的。而現(xiàn)在保山的農(nóng)村對于基礎(chǔ)設(shè)施的需求在不斷的增長，只靠中央財政投入是不夠的，這個時候就需要地方財政的支持。如果沒有充足的資金來源，地方政府只能選擇將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到村集體和農(nóng)民，或者減少投入力度，從而造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入和需求的差距。

（4）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)不合理?！叭r(nóng)”問題在我國一直是一個非常重要的問題，無論是中央財政還是地方財政農(nóng)村的投入還是很大的。但是在農(nóng)村的資金投入方面還是存在不合理的情況。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的過程中，投資更多傾向是生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的投入而往往忽略了生活性基礎(chǔ)設(shè)施的投入。目前投資方式更多是一種自上而下的投資方式。而往往忽略了基層的農(nóng)民到底真正需要什么，最缺什么，這一種自下而上的工作方法。例如：有些村賬戶里有一筆修路的專項資金，但這個村不需要修路了，而是需要其他的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣就造成了此項目有錢用不出去，而彼項目則找不到錢用的狀況。這樣的情況我們在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)還是很多的。

（5）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)工作缺乏法律法規(guī)的約束。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在保山的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面缺乏相關(guān)的法律法規(guī)的約束。造成這個問題的原因有很多，有相關(guān)法律不健全的原因，也有相關(guān)村干部的法律意識淡薄的原因。例如：在隆陽區(qū)某村莊就有村民為當?shù)氐娘嬎畣栴}發(fā)生沖突，甲自然村需要共享乙自然村的飲水資源和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用權(quán)，為協(xié)調(diào)這個問題村委會就讓這兩個自然村草擬了一個協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容就是讓乙自然村的村民和甲自然村的村民共享本屬于乙自然村的水資源，村委會用低保名額來彌補給乙自然村涉及的相關(guān)農(nóng)戶?？墒敲撠毠赃^程排查中就將乙自然村這幾戶不符合領(lǐng)低保的農(nóng)戶剔除檔案。為此，乙自然村的村民就將和甲自然村共享的水資源相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給破壞了，他們認為當初村委會答應(yīng)自己的條件沒有兌現(xiàn)，他們也就不承認協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容，甲自然村也不示弱，兩個自然村為這個事情鬧得不可開交，還驚動了當?shù)氐木?。造成這樣的問題就在于，處理這個問題的相關(guān)工作人員缺少法律意識而造成的，沒有走法律的程序去解決這個問題。未來的農(nóng)村要實現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必將走在前列，那相關(guān)的法律法規(guī)必將要完善。

3 解決保山農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)問題的對策

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重要基礎(chǔ)和支撐，要實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興，就必須要有完善的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與之配套。近些年來，保山農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度和供給水平都在不斷提升，相關(guān)部門和一些相關(guān)的研究人員，都對保山的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一些新的方案。在此，經(jīng)過調(diào)查研究就保山現(xiàn)今農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)的相關(guān)問題給出相應(yīng)的對策。

（1）強化頂層設(shè)計，堅持一張藍圖繪到底。保山農(nóng)村基礎(chǔ)社會建設(shè)過程一定要強化頂層設(shè)計，結(jié)合國家、省、市《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》將整個保山的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為助推保山跨越發(fā)展的大藍圖來進行整體的設(shè)計。在調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個部分還是缺乏聯(lián)動作用，大家都是“各掃門前雪”的狀況。所以，只有將這些農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施問題作為一個整體來進行規(guī)劃，才能避免現(xiàn)在出現(xiàn)的規(guī)劃空白，規(guī)劃浪費，各部門相互“掐架”或者無部門管理的狀況，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和科學性。并且，通過科學合理的整體規(guī)劃，以便提高相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量，讓科學規(guī)劃走在前。

（2）加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管提高利用效率。針對現(xiàn)在保山農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建成之后缺乏監(jiān)管導致利用率不高的問題。相關(guān)部門應(yīng)該出臺一些關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的規(guī)章制度，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管。村委會應(yīng)充分發(fā)揮村民自治制度，制定一些關(guān)于本村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)管的村規(guī)民約來對基礎(chǔ)設(shè)施進行有效監(jiān)管。但這些村規(guī)民約必須要通過村民代表大會，他才具有法律效應(yīng)。村委會也要成立一些專人，輪流對一些相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施加強監(jiān)管，對一些出現(xiàn)問題的基礎(chǔ)設(shè)施及時報修維護，并且要向村民們進行大量的宣傳，讓每一位村民了解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，利用好、保護好它。

（3）加強三輪驅(qū)動擴寬投資渠道。一是更多的爭取中央財政投入，加大向省廳相關(guān)部門匯報力度，爭取上級財政資金逐年穩(wěn)步增長。二是協(xié)調(diào)市級、區(qū)級等地方財政部門將相關(guān)配套資金列入財政預(yù)算，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加大地方投入。三是吸引社會資金，發(fā)揮財政資金杠桿作用，撬動項目區(qū)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

（4）轉(zhuǎn)變政府關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資決策方式。政府在進行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的時候，一般有兩種方式，一種是自上而下的投資決策方式，另一種是自下而上的投資決策方式。政府在進行投資決策中一定要避免重自上而下輕自下而上的投資決策方式。要將自上而下的決策方式與自下而上的投資決策方式相結(jié)合，在聽取農(nóng)戶意見和了解農(nóng)戶需求的基礎(chǔ)上作出整體性決策，將政府整體規(guī)劃與農(nóng)民的需求結(jié)合起來，再通過自上而下的決策執(zhí)行路徑進行政府投資。當然，一些關(guān)系到國家全局的水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還主要是服從國家宏觀目標。

（5）完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系到很對方面的問題，其中有些問題涉及到不同的領(lǐng)域，要保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相匹配，就需要有相關(guān)的法律法規(guī)作為基礎(chǔ)保障。特別是現(xiàn)今的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資渠道在不斷擴寬，引入一些新的民間投融資渠道勢在必行。這些新投融資方式的引進和使用，就更需要一系列的法律法規(guī)作為保障。只有規(guī)范的法律合同和協(xié)議作為保障，才能使投融資以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營過程中的權(quán)利義務(wù)得到保證，才能使各主體的行為規(guī)范化，規(guī)避和降低資金投入者和項目經(jīng)營者的各項風險。

總之，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在整個鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中至關(guān)重要，經(jīng)過這些年的發(fā)展，保山農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況有了新的突破。但是，就目前的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平離鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標還有一定的差距。要真正實現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)代化水平任重道遠。