中美獨(dú)立學(xué)院高等教育管理比較研究

邵宇萍

近幾年，中國(guó)高等教育蓬勃發(fā)展，獨(dú)立學(xué)院如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。獨(dú)立學(xué)院一旦成規(guī)模氣候之后，即將面臨著脫離母體的轉(zhuǎn)設(shè)，教育部也出臺(tái)了一系列政策法規(guī)促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)，這也讓各類(lèi)民辦獨(dú)立學(xué)院在新世紀(jì)有了不斷的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，獨(dú)立學(xué)院也將步入嶄新的階段。如何抓住機(jī)遇，在這過(guò)程中讓獨(dú)立學(xué)院脫穎而出，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院可持續(xù)發(fā)展這些問(wèn)題將成為獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)中的聚焦點(diǎn)。而美國(guó)民辦教育發(fā)展多年，具有代表性，通過(guò)中美獨(dú)立學(xué)院高等教育的比較研究，對(duì)兩國(guó)獨(dú)立教育行政管理方面的問(wèn)題進(jìn)行探討研究，為我國(guó)獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中的發(fā)展與完善提供一些建議和啟示。

一、中美獨(dú)立學(xué)院高等教育行政管理的比較分析

獨(dú)立學(xué)院自建立以來(lái)，中美兩國(guó)都將其納入到了高等教育管理體制之中，并受到國(guó)家教育行政部門(mén)監(jiān)管，與此同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院也依法享有辦學(xué)自主權(quán)，并擁有的獨(dú)立的法人代表。但在教育行政管理的主體及管理權(quán)限來(lái)看，有很大的不同。美國(guó)教育權(quán)在州，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)直接管理私立高等教育。雖然在 1979 年美國(guó)把教育總署升格為內(nèi)閣級(jí)的教育部，但教育部的管理權(quán)仍限于依據(jù)國(guó)會(huì)通過(guò)的各種立法和財(cái)政撥款對(duì)私立高等教育施以間接管理，以及通過(guò)認(rèn)可各種鑒定機(jī)構(gòu)的方式對(duì)私立高等教育保持間接影響。州管理私立高等教育的行政機(jī)構(gòu)由負(fù)有決策職能的州議會(huì)和負(fù)有執(zhí)行職能的州教育委員會(huì)組成，州沒(méi)有直接的監(jiān)督檢查的制度。但在學(xué)校設(shè)置的審批、財(cái)務(wù)審計(jì)和稅收檢查、學(xué)校的建筑設(shè)施狀況檢查等方面，私立高校一般須接受州的管理。而我國(guó)則是將中央統(tǒng)一的宏觀(guān)管理和地方分權(quán)的具體管理相結(jié)合，分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理和分級(jí)負(fù)責(zé)，具體反映到對(duì)民辦高等教育的行政管理上，實(shí)行由省級(jí)地方教育行政部門(mén)為主的管理。但另一方面，民辦高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和審批權(quán)在中央教育部社會(huì)力量辦學(xué)管理辦公室，政府至今沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的民辦高等教育專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，縱然有，也往往是掛靠在教育廳成人教育處或是直接歸辦公室管理，形成了兩塊牌子，一套人馬的管理機(jī)構(gòu)模式，以致政府對(duì)民辦高校管理力量不足，專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，不時(shí)出現(xiàn)政出多門(mén)、多頭審批、多頭管理的現(xiàn)象。雖有《民辦教育促進(jìn)法》明確提出要從“加強(qiáng)管理”走向“依法管理”，但民辦高校辦學(xué)自主權(quán)并未因此得到充分的尊重，如教育行政部門(mén)可對(duì)民辦高校教育教學(xué)工作、教師培訓(xùn)工作進(jìn)行管理監(jiān)督，招生簡(jiǎn)章和廣告的檢查審批等，此外，教育行政部門(mén)對(duì)民辦高校頒發(fā)學(xué)位、文憑和學(xué)校升格嚴(yán)格 控制。2004年出臺(tái)的《教育部等七部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)》 規(guī)定“專(zhuān)科層次的職業(yè)院校不再升格為本科院?！?。以專(zhuān)科層次為主的民辦學(xué)校的不能依靠自身的能力水平?jīng)Q定來(lái)決定相應(yīng)的層次，教育政策的行政命令性明顯。 其次，從管理手段來(lái)說(shuō)，美國(guó)政府除了對(duì)私立大學(xué)進(jìn)行直接行政審批、監(jiān)督等管理之外，還重視利用教育中介組織間接實(shí)現(xiàn)政府對(duì)私立大學(xué)的管理，管理方式靈活，比較符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的私立高等教育所應(yīng)表現(xiàn)出的特征。中國(guó)政府的管理手段相對(duì)單一，中國(guó)主要強(qiáng)調(diào)政府在管理中的作用，較少有教育中介組織參與到管理過(guò)程之中。而且中國(guó)的獨(dú)立學(xué)院較大程度上的依附母體學(xué)校辦學(xué)及照搬母體學(xué)校的管理模式。

二、中美民辦高等教育管理中教育中介組織參與管理的比較分析

就教育中介組織的類(lèi)型和數(shù)量來(lái)看，美國(guó)的教育中介組織類(lèi)型、多樣數(shù)量眾 多，有教育評(píng)估中介組織，如美國(guó)“全國(guó)高等教育認(rèn)證委員會(huì)”;有咨詢(xún)中介組織， 如卡內(nèi)基高等教育政策委員會(huì);有撥款資助中介組織，如卡內(nèi)基教學(xué)促進(jìn)基金會(huì); 有社會(huì)服務(wù)型中介組織等，他們對(duì)美國(guó)私立大學(xué)的發(fā)展都起到了不少作用。當(dāng)然， 由于美國(guó)中介組織機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，評(píng)審項(xiàng)目過(guò)于繁雜，也不統(tǒng)一，給學(xué)校的合理 選擇帶來(lái)了困難。與美國(guó)類(lèi)似，我國(guó)的教育中介組織也可分為研究咨詢(xún)型中介組 織，評(píng)估鑒定型中介組織，社會(huì)服務(wù)型中介組織等等，但整體數(shù)量偏少，與民辦 教育直接相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)更是少之又少。 就教育中介組織表現(xiàn)的特征來(lái)看，美國(guó)教育中介組織有較強(qiáng)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和協(xié)調(diào)性。獨(dú)立性表現(xiàn)在中介組織活動(dòng)既不屬于政府行為，也不是個(gè)人行為， 其活動(dòng)范圍介于兩者之間。政府不能隨意干涉中介組織的日常活動(dòng)。專(zhuān)業(yè)性表現(xiàn) 在教育中介組織的成員往往是本領(lǐng)域內(nèi)的專(zhuān)家、學(xué)者，而不是行政領(lǐng)導(dǎo)。協(xié)調(diào)性 表現(xiàn)在有一綜合性的評(píng)估中介機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)攝全國(guó)分散的專(zhuān)業(yè)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)。雖然我 國(guó)政府在《高等教育法》中，肯定高校是獨(dú)立的法人，并接受教育管理部門(mén)的監(jiān) 督和教育中介組織的評(píng)估，但現(xiàn)實(shí)中，評(píng)估主體主要是政府。我國(guó)的教育中介組 織往往是 “行政化”、“機(jī)關(guān)化”了的機(jī)構(gòu)，因此往往存在著學(xué)術(shù)權(quán)威與行政權(quán) 力的沖突，不能在行政專(zhuān)家與學(xué)術(shù)專(zhuān)家之間形成紐帶，不利于有關(guān)高等教育決策 的科學(xué)化與專(zhuān)業(yè)化，獨(dú)立性專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。近年來(lái)，政府開(kāi)始半官方的評(píng)估中介組 織的作用，地方上也相繼出現(xiàn)了一些半官方的教育評(píng)估院，但相對(duì)獨(dú)立的穩(wěn)定的 并具有協(xié)調(diào)性的專(zhuān)業(yè)教育中介組織管理模式尚未真正建立。 按中介組織參與的程度與作用來(lái)看，美國(guó)的中介組織機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)模比較大，參與管理的范圍較廣。美國(guó)的中介組織通過(guò)它們的服務(wù)，使政府與高校、市場(chǎng)與 高校、社會(huì)與高校之間的各種關(guān)系形成雙向溝通。政府利用中介組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了 對(duì)民辦高等教育的間接管理。中國(guó)的而即使出現(xiàn)了中介組織，也多是帶有半官方 性質(zhì)的，社會(huì)參與的力量不強(qiáng)，參與的范圍也有限。由于缺少社會(huì)力量的參與， 中介組織的作用未充分發(fā)揮，間接管理出現(xiàn)缺失。 綜上所述，中美兩國(guó)民辦高等教育的管理都是從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，通過(guò)法律、 經(jīng)濟(jì)、行政和教育中介組織等多種手段和途徑對(duì)本國(guó)民辦高等教育進(jìn)行管理。中 美民辦高校都接受政府的審批、認(rèn)證與指導(dǎo);都受有關(guān)法律法規(guī)的約束。但通過(guò)比較可以看出，美國(guó)政府更注重服務(wù)和宏觀(guān)管理職能的發(fā)揮，管理的手段比較靈活多樣。中國(guó)政府更注重監(jiān)督職能的作用，指令性的管理方式較常使用。我國(guó)政 府與民辦高校關(guān)系主要表現(xiàn)為監(jiān)管與被監(jiān)管、約束與被約束、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。

三、從中美民辦高等教育管理比較看中國(guó)民辦高等教育管理的問(wèn)題

民辦高等教育同公辦高等教育一樣，是一項(xiàng)公益性事業(yè)。美國(guó)私立高等教育 的興盛是教育工作者以及社會(huì)各界長(zhǎng)期艱苦努力而獲得的結(jié)果，不是一蹴而就的。 美國(guó)私立高等教育的發(fā)展正是得益于管理政策可合理有效性。例如，美國(guó)政府對(duì)私立學(xué)校的設(shè)置作出了翔實(shí)、具體和易于操作的規(guī)定，對(duì)營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校區(qū)別管理。特別是近幾年來(lái)，營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)在美國(guó)發(fā)展速度很快，對(duì)這類(lèi)學(xué)校，美國(guó)一些州設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，制定了比其他非營(yíng)利性私立學(xué)校嚴(yán)格得多的管理制度。例如加州設(shè)立了專(zhuān)門(mén)管理此類(lèi)學(xué)校的“私立高中職業(yè)教育委員會(huì)”，負(fù)責(zé)設(shè)置審批和對(duì)財(cái)務(wù)及教育質(zhì)量的監(jiān)督。此外，在資助方面，教學(xué)質(zhì)量及研究水平的高低是美國(guó)政府對(duì)公立、私立大學(xué)進(jìn)行資助的重要標(biāo)準(zhǔn)。同世界許多民辦高等教育一樣，我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展不可避免地要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)曲折的過(guò)程，在發(fā)展初期出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題是歷史的客觀(guān)必然。正確合理地認(rèn)識(shí)民辦高校是民辦高等教育管理的前提，而比較研究恰好提供了許多有價(jià)值的啟示和 可供借鑒的對(duì)策。比如，從美國(guó)對(duì)私立高校進(jìn)行資助的成功經(jīng)驗(yàn)可以看出，對(duì)民辦高等教育的資助是政府的義務(wù)。因?yàn)?，整個(gè)社會(huì)也是民辦高等教育產(chǎn)品的受益者，國(guó)家理應(yīng)對(duì)民辦高等教育提供相應(yīng)的資助，分擔(dān)教育成本。

通過(guò)比較研究可以發(fā)現(xiàn)，民辦高等教育管理存在多種途徑。政府可以通過(guò)法 律、經(jīng)費(fèi)、行政及教育中介組織等途徑和手段對(duì)民辦高等教育實(shí)行直接或間接的 管理。其中，法律法規(guī)的制定是民辦高等教育管理的法制保障，是政府介入教育 的基本手段。前面所提及的一系列的法律、法規(guī)的頒布，實(shí)質(zhì)上是美國(guó)政府?dāng)U大 其教育權(quán)限的主要表現(xiàn)。政府資助是民辦高等教育管理的主要途徑。政府的宏觀(guān) 調(diào)控是民辦高等教育管理的關(guān)鍵。中介服務(wù)體系的建立是民辦高等教育管理的有 益補(bǔ)充形式。這幾種手段相互作用，互為補(bǔ)充，相互促進(jìn)。美國(guó)政府正是靈活運(yùn)用這些管理手段，促進(jìn)了美國(guó)私立高等教育的大發(fā)展，這對(duì)我國(guó)民辦高等教育管 理手段方式的多樣化和管理水平的提高也是具有積極的意義。