走向區(qū)域治理：東盟跨國拐賣人口犯罪管控的優(yōu)選之路

潘沙麥

伴隨經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的擴展，跨國拐賣人口犯罪日益成為一個全球性突出問題。近幾十年來，東盟（ASEAN）地區(qū)已成為跨國拐賣人口的重要流出、流入和中轉地。本文試圖對東盟跨國拐賣人口犯罪管控基本架構、管控困境的現(xiàn)實表現(xiàn)及成因進行闡述和分析，并結合區(qū)域治理理論，探尋東盟跨國拐賣人口犯罪管控的優(yōu)化路徑。

一、東盟跨國拐賣人口犯罪管控格局的基本架構

20世紀90年代初，東盟開始對跨國拐賣人口犯罪展開研究，并積極考慮遏制對策、開展具體實踐，區(qū)域內(nèi)逐漸形成較具特色的拐賣人口犯罪管控格局。

（一）在宏觀層面初步建立起區(qū)域性法律治理體系

1.在法律政策框架方面，東盟先后制定了一系列規(guī)范性文件，以加強對區(qū)域內(nèi)跨國人口拐賣活動的合作管控。比如，《東盟愿景2020》（1997年）、《東盟跨國犯罪宣言》（1997年）、《東盟打擊拐賣人口特別是婦女和兒童宣言》（2004年）、《東盟打擊拐賣人口特別是婦女和兒童公約》（2015年）、《東盟打擊拐賣人口特別是婦女和兒童行動計劃》（2015年）等，內(nèi)容涉及打擊犯罪、預防、保護、執(zhí)法、國際合作等方面，為加強遏制東盟區(qū)域的跨國拐賣人口犯罪活動提供了頂層設計。

2.在議事協(xié)調(diào)機構上，明確了東盟跨境犯罪部長會議作為區(qū)域協(xié)調(diào)跨國犯罪活動管控工作最高協(xié)作機構的地位?！稏|盟跨國犯罪宣言》將東盟跨境犯罪部長會議作為區(qū)域內(nèi)拐賣人口犯罪管控的議事協(xié)調(diào)機構，東盟高級官員通過部長會議共同協(xié)調(diào)包括跨國拐賣人口犯罪在內(nèi)的各種跨境犯罪。這一協(xié)調(diào)機構還得到了東盟秘書長會議的支持和協(xié)助。

3.在跨區(qū)域國際合作上，東盟正在推進與對話伙伴在跨國人口拐賣犯罪防控領域內(nèi)的合作管控進程。目前，東盟的對話伙伴包括澳大利亞、加拿大、中國、歐盟、印度、日本、韓國、新西蘭、俄羅斯、美國、聯(lián)合國發(fā)展項目部等。在區(qū)域外部國際合作中，東盟與上述對話伙伴就共同預防和打擊跨國拐賣人口犯罪達成了系列共識。

（二）在微觀層面建構系列具體實施機制

在參照歐盟跨國拐賣人口管控“3P”（即“Prosecution-Protection-Prevention”的首字母縮寫）實踐的基礎上，東盟跨國拐賣人口犯罪管控實施機制主要圍繞“3P”展開。

1.在“Prosecution”（起訴）方面，東盟通過立法明確了區(qū)域內(nèi)各國在跨國性拐賣人口犯罪管控中的責任與義務。各國均制定了《反人口販賣法》，將跨國拐賣人口明確規(guī)定為一種犯罪;確保各國有關拐賣人口犯罪的管控政策相一致;建立執(zhí)法官員雙邊和多邊合作的可行途徑，既建立了多個雙邊合作協(xié)議，如老撾與越南、與泰國、與中國合作協(xié)議等，也建立了多邊合作協(xié)議，如老撾與越南、柬埔寨三邊合作協(xié)議;安排執(zhí)法人員參加聯(lián)合培訓;制定為被拐受害者提供援助的培訓計劃等。

2.在“Protection”（保護）方面，東盟逐步建立起對人口拐賣犯罪受害者的法律保護和支持系統(tǒng)。東盟于2015年成立以成員國政府捐助為資金來源的信托基金，為受害者提供事后救濟，同時推動各國制定相關法律法規(guī)，鼓勵受害者參與調(diào)查和起訴人販子，并確保受害者尋求法律援助行動的權利。比如，老撾司法部出臺了《反婦女兒童暴力法》，老撾中央婦聯(lián)出臺了《女性發(fā)展和保護法令》。

3.在“Prevention”（預防）方面，東盟各國與聯(lián)合國駐地組織、非政府組織、私營部門加強合作，以法律宣傳、教育等方式加強跨國人口犯罪預防工作。比如，老中執(zhí)行政府間《關于合作預防和打擊拐賣人口犯罪的協(xié)定》的首次會晤紀要就要求“加強邊境地區(qū)的反拐宣傳，揭露拐賣犯罪的危害性，提高高風險人群對拐賣犯罪的認識和防范意識”“開發(fā)制作老中反拐宣傳冊，在邊境地區(qū)發(fā)放”。一些非政府組織則從經(jīng)濟建設角度出發(fā)，探索預防未來人口拐賣犯罪的經(jīng)濟社會途徑。

近年來，在東盟共同體推動下，各成員國政府積極預防、主動打擊跨國拐賣犯罪活動，取得了一定成效。以老撾公安部辦理的人口拐賣案件為例，近年來人口拐賣案在數(shù)量上呈下降趨勢。其中，2014年辦理人口拐賣案56件，抓捕嫌疑人81人，解救受害者96人;2015年辦理人口拐賣案22件，抓捕嫌疑人41人，解救受害者46人;2016年辦理人口拐賣案29件，抓捕嫌疑人53人，解救受害者54人; 2017年辦理人口拐賣案15件，抓捕嫌疑人24人，解救受害者22人。

二、東盟跨國拐賣人口犯罪管控面臨的現(xiàn)實困境

盡管采取了一系列措施，東盟區(qū)域內(nèi)跨國拐賣人口犯罪活動形勢依然嚴峻。東盟跨國拐賣人口犯罪管控依然面臨著短期內(nèi)難以突破的現(xiàn)實困境。這種現(xiàn)實困境主要體現(xiàn)在管控主體、管控對象、管控機制以及管控目標等多個

層面。

（一）在管控主體上，跨國拐賣人口犯罪管控的政府主導模式難以有效應對跨國犯罪手段多樣化的挑戰(zhàn)。東盟區(qū)域內(nèi)各國民間社會網(wǎng)絡不夠發(fā)達，加之打擊跨國有組織犯罪的議事協(xié)調(diào)機構作用有限，預防和打擊犯罪更多依靠的是各成員國政府間合作。由于東盟各國政府的警務體系、刑事司法體系存在較大差異，加之犯罪集團對東盟各國跨國打拐反拐執(zhí)法和司法行動的賄賂，阻礙了跨國打拐反拐的努力成效。

泰國和馬來西亞是東南亞人口販賣、偷渡的重要中轉站。2015年，在泰國最大跨國拐賣人口犯罪案中，被告多達103人，涉案人員中不乏軍警等公職人員，其中官職最高的是陸軍前中將瑪那·空潘，由于協(xié)助“有組織跨國犯罪集團”“收取賄賂”“與他人合謀為人口販賣提供條件”，瑪那·空潘被判處27年監(jiān)禁。

（二）在管控對象上，東盟各國對跨國拐賣人口犯罪的認定依然存在著諸多分歧。大多數(shù)東盟國家法律沒有對跨國拐賣人口犯罪進行嚴格立法。在執(zhí)法中，拐賣成年男性或者雙性人等較為少見的情形容易被忽略，各成員國對跨國拐賣人口犯罪的量刑也存在差異。這些分歧和漏洞都可能導致東盟各國在打擊跨國拐賣人口犯罪上無法形成有效的合作管控格局。

（三）在管控機制上，東盟在立法、執(zhí)法、司法上依然還存在著諸多短板。在立法上，東盟一些成員國的立法并不完全符合《聯(lián)合國人口拐賣議定書》規(guī)定的現(xiàn)行國際標準。如印尼于2007年制定的反拐賣法規(guī)定，針對兒童的性剝削只有在使用武力、欺詐或脅迫手段的前提下才構成犯罪，這明顯與國際法通行規(guī)定相沖突。在執(zhí)法上，東盟各國情報交流還不夠暢通，合作渠道比較狹窄，在調(diào)查取證、共同追捕和引渡逃犯、追繳并返還贓款贓物等環(huán)節(jié)還缺乏具體可行的合作管控機制。在刑事司法上，由于東盟各國警察、證人、檢察官和法官之間在跨國拐賣人口犯罪案件上缺乏有效協(xié)調(diào)機制，實際妨礙了政府繼續(xù)調(diào)查、起訴和定罪犯罪者的能力。

（四）在管控目標上，東盟各國政府更多側重于簡單且見效快的犯罪打擊層面，而非更為復雜且周期長的社會公正發(fā)展層面?？鐕召u人口議題牽涉到族群平等、國際分工、經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域平衡、勞動就業(yè)等多個層面，涉及許多利益與組織機構，并非僅僅依靠各國完善有關立法、執(zhí)法和司法機制就能從根源上消除的。

三、東盟跨國拐賣人口犯罪管控困境的形成因素

東盟跨國拐賣人口犯罪管控困境的生成，既不是完全由微觀行為主體（犯罪分子、受害者、購買者以及執(zhí)法者）的意識、能力和行為所決定的，也不是完全由宏觀制度架構所決定的，而是由“制度—行動者”雙重因素所共同引

發(fā)的。

（一）區(qū)域合作管控制度的供給不足

1.東盟沒有形成一個健全、穩(wěn)定的內(nèi)部管控體系。東盟打擊跨境犯罪部長會議是區(qū)域內(nèi)拐賣人口犯罪管控的最高權力機構，但該機構扮演的是議事協(xié)調(diào)機構角色，對各國合作難以施加實質(zhì)性影響。同時，區(qū)域內(nèi)部對跨國人口流動與跨國拐賣人口犯罪的認知不一致，也阻礙了一個健全、穩(wěn)定的內(nèi)部管控體系的形成。

2.東盟在跨域國際合作方面還面臨著諸多現(xiàn)實壁壘。以東盟與中國（10+1）為例，雙方在刑事司法協(xié)助中尚未形成多種刑事司法相互配合、共同發(fā)展的態(tài)勢，信息情報不通暢、合作渠道狹窄、協(xié)助形式單一、引渡逃犯機制不健全等問題依然存在。東盟各國國內(nèi)立法發(fā)展不平衡，國內(nèi)立法與國際立法之間不協(xié)調(diào)、不配套等問題，也制約了東盟與其他國際組織和域外國家在跨國拐賣人口犯罪上合作管控的有效開展。

（二）相關行動者的經(jīng)濟人理性驅動

跨國拐賣人口犯罪的相關行動者在經(jīng)濟人理性的驅動下，為尋求利益最大化，不斷突破制度約束，造成跨國拐賣人口犯罪活動的長期存在與蔓延。

1.犯罪分子在拐賣人口巨額利潤刺激下不惜鋌而走險?？鐕召u人口犯罪已成為當今世界增長最快、最有利可圖的犯罪行為之一。在各國打擊跨國拐賣人口工作不斷強化的壓力下，跨國拐賣人口犯罪由最初的松散型犯罪逐漸發(fā)展成有組織的跨國團伙犯罪，其目的就是為了提高作案成功幾率，以獲得更多不法利潤。

2.購買者對“效用最大化”的追求導致對被拐賣人口“買方市場”的長期存在。為逃避本地婚戀市場上的高額彩禮，一些未婚男性寧愿選擇與跨國拐賣人口犯罪分子做“交易”，“購買”犯罪分子跨國拐賣過來的“外國新娘”。在買方市場驅動下，越南、緬甸、老撾等東南亞地區(qū)的女性遭受拐騙或綁架而被賣到相對發(fā)達國家和地區(qū)充當新娘的數(shù)量不斷增多。

3.受害者為改變命運尋求跨國流動反而容易成為犯罪分子手中的黑市商品。一些受害者由于受教育程度較低且與外界接觸少，主觀上迷信外國存在更多發(fā)展機會和更高生活水平，輕信人口販子的虛假承諾，希望能夠到達經(jīng)濟更發(fā)達、生活更富裕的鄰國甚至更遠地區(qū)，結果落入到跨國拐賣人口犯罪的“鏈條”之中。

4.執(zhí)法者的權力尋租行為為預防和打擊跨國人口拐賣犯罪制造了諸多“內(nèi)部阻力”。由于貪腐懲戒機制存在漏洞，不少執(zhí)法者利用權力尋租，收受賄賂，庇護跨國拐賣人口犯罪活動或放縱犯罪分子逍遙法外。

四、東盟跨國拐賣人口犯罪管控困境的對策選擇

為破解跨國人口拐賣犯罪的蔓延和猖獗，東盟各國在打擊跨國人口拐賣犯罪上需要實現(xiàn)從“政府管控”到“區(qū)域治理”的轉變。具體地，這需要在深化區(qū)域一體化進程基礎上，從區(qū)域治理理念、體系和機制三個層面協(xié)同努力。

（一）需要超越傳統(tǒng)政府間合作管控理念，樹立區(qū)域合作治理理念

東盟各國需要全面引入?yún)^(qū)域合作治理理念，為優(yōu)化跨國人口犯罪管控行動提供理念支撐和行動指導，促進與其他國家及本區(qū)域機構的合作，尤其是要發(fā)揮民間組織和其他非政府機構在犯罪管控過程的協(xié)同治理作用。

湄公河次區(qū)域反對拐賣人口合作行動項目（UN-ACT）體現(xiàn)了東盟開始嘗試踐行區(qū)域合作治理理念。該項目由多個聯(lián)合國機構、政府和非政府組織共同參與，非政府組織在該項目中扮演著重要角色，一方面為受害者直接提供服務，一方面督促政府履行職責保護和支持受害者并懲罰罪犯。該項目還強化與私營部門的合作，拓展私營部門在與政府、多邊機構和社會組織合作打擊人口拐賣中扮演的角色。東盟應進一步樹立區(qū)域合作治理理念，尋求從國家到地區(qū)、從政府到社會、從規(guī)劃到市場、從正式制度到非正式制度的結合，建立多主體合作、多部門協(xié)同的共同治理格局。

（二）需要圍繞事前預防、事中控制、事后救濟，形成對跨國人口拐賣犯罪的全過程治理體系

1.在事前預防上，應健全有關跨國拐賣人口犯罪管控與治理的法律法規(guī)體系。一是要加強區(qū)域內(nèi)各國國內(nèi)立法與國際立法的有效銜接，合理界定跨國拐賣人口犯罪對象及其基本關系;二是要建構吸納與鼓勵多方主體共同參與預防犯罪的法律渠道，形成多方位制約機制;三是要實現(xiàn)跨國拐賣人口犯罪懲治的常規(guī)化和程序化，確保通過常規(guī)化、程序化手段對跨國拐賣人口犯罪進行及時管控;四是要加強立法規(guī)劃，推動東盟各國在跨國拐賣人口犯罪管控上形成完整的制度鏈。同時，還需要經(jīng)由各種協(xié)商機制構建起相應的法律“共識”和更具操作性的國際法規(guī)體系，在全球治理中加強國家和地區(qū)間合作。

2.在事中控制上，應構建跨國拐賣人口犯罪治理的長效合作機制。一方面，要加強區(qū)域內(nèi)部合作治理。東盟各國需要在區(qū)域立法、執(zhí)法以及司法等方面加強合作治理機制，在人口犯罪認定、法律制裁等方面實現(xiàn)有效銜接，通過區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡共同預防和打擊跨國拐賣人口犯罪活動。另一方面，還需要加強跨區(qū)域的外部合作治理。充分利用國際組織資源，加強政府與社會組織的合作，聯(lián)手打擊跨國拐賣人口犯罪。

3.事后救濟上，要尊重和保障被拐受害者的尊嚴和人權，提供必要可行的人道援助和庇護。歐洲安全與合作組織打擊拐賣人口犯罪的經(jīng)驗表明，應加強支助服務網(wǎng)絡，使拐賣人口犯罪受害者能夠轉向并獲得受到社會認可和社會幫助的生活環(huán)境。事后救濟措施包括但不限于隱瞞被害人身份、確保被害人人身安全、幫助被害人獲得賠償、建立被害人安置場所、在詢問和安置階段給予被害人事后援助和暫時居留權、鼓勵被害人通過法律手段維護自身合法權益、引入專業(yè)社會工作者通過心理干預降低受害者心理創(chuàng)傷，等等。2015年，東盟成立由東盟秘書處負責管理的信托基金，為東南亞人口販賣活動受害者提供人道援助及庇護。該信托基金的成立顯示了東盟各國在跨國拐賣人口犯罪管控上對事后救濟這一“短板”的日益重視。

（三）要著力從情報搜集與分享機制、警務合作機制以及貪腐懲戒機制等方面加強配套實施機制建設

1.加強情報搜集與分享機制建設。東盟需要加強政府機構和非政府組織之間、區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外的直接合作，強化地區(qū)性非政府組織等社會力量的參與，強化與對話伙伴之間情報信息互通。同時，要加強跨國拐賣人口犯罪管控的信息化建設，建立區(qū)域間拐賣人口DNA數(shù)據(jù)庫，借助信息技術來提升情報搜集與分享的效率。

2.建立良好的警務合作機制。東盟各國需要加快建立打擊跨國拐賣人口犯罪的執(zhí)法合作聯(lián)絡站，加強邊境聯(lián)合勘察;開通警務合作綠色通道，以節(jié)省辦案時間和其他成本;建立案件偵破協(xié)作機制，探索建立從抓捕到移交的一體化合作機制;同時，建立起相匹配的警務合作激勵機制，鼓勵各國警察在區(qū)域內(nèi)部聯(lián)合執(zhí)法和區(qū)域外部國際合作中積極開展調(diào)查、取證和執(zhí)法。

3.不斷完善貪腐懲戒機制。東盟各國需要借鑒新加坡相關制度建設經(jīng)驗，完善廉政監(jiān)督法律法規(guī)體系、豐富廉政監(jiān)督內(nèi)容、擴大廉政監(jiān)督對象范圍、厘清廉政監(jiān)督標準和懲戒依據(jù)以及改進廉政監(jiān)督方式。

消除跨國拐賣人口犯罪現(xiàn)象需要東盟加強事前預防、事中控制、事后救濟，完善包括區(qū)域內(nèi)部跨國、跨部門合作以及跨區(qū)域合作等在內(nèi)的合作管控，形成跨國拐賣人口犯罪管控的合作治理網(wǎng)絡。但值得注意的是，東盟區(qū)域內(nèi)部以及跨區(qū)域國家、地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡是跨國拐賣人口犯罪的根本原因。這意味著東盟各國在加強對跨國拐賣人口犯罪管控的同時，還需要從區(qū)域經(jīng)濟合作、社會建設等更為廣闊的視野來考量該問題，但這顯然是一個更為漫長的進程。

（作者系老撾公安部警察總局辦公室處長，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業(yè)博士研究生，主要從事比較制度與治理創(chuàng)新研究;本文系國家社科基金重點項目（15AH007）和武漢大學自主科研項目（人文社會科學）研究成果，得到“中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金”

資助）

（本文參考《中國東盟打擊跨國犯罪刑事合作機制探析》，王君祥;《中國與東盟刑事司法協(xié)助淺析》，杜寶慶等資料）

（責任編輯：馮苗苗）