村民自治與政府治理之間關(guān)系問題的研究

摘要：在全面建成小康社會的大背景下，為實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設，政府治理與村民自治的良性互動成為了現(xiàn)階段基層治理最為切實有效的辦法。本文首先從針對這一熱點話題的立法現(xiàn)狀以及不同學者的觀點等角度提出問題，引發(fā)讀者對政府治理與村民自治良性互動的思考，在此基礎上分別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會提出建議，為實現(xiàn)政府治理與村民自治的良性互動獻計獻策。

關(guān)鍵字：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;村民委員會;政府治理;村民自治;良性互動

一、提出問題

近年來，隨著決勝全面建成小康社會的目標愈來愈近，鄉(xiāng)村治理問題的研究成為了一個熱點話題。十九大報告指出，要“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[1]。然而，如何才能實現(xiàn)政府治理與村民自治的良性互動，從而促進基層群眾良性善治，卻是一個叩待解決的現(xiàn)實問題。

改革開放后，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟迅速發(fā)展，農(nóng)民生活水平逐漸提高，對美好生活的需要也日益增長。在實現(xiàn)村民自治的過程中存在著日益擴大的民主參與和需求與制度供給不足、不斷增長的民主發(fā)展需求與相對滯后的民主發(fā)展環(huán)境、逐漸提升的服務需求與自我服務發(fā)展落后之間的矛盾[2]。在實踐過程中，村干部素質(zhì)低下、自治制度不成熟、地方政府過度干涉等因素都有可能阻礙村民自治的健康實施。另外，隨著農(nóng)村人口進城打工的現(xiàn)象越來越多，青壯年人口大規(guī)模流動，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)日益老齡化、開放化;農(nóng)村社會需求逐漸復雜化、多元化，建立在既有戶籍管理與集體經(jīng)濟基礎之上，組織封閉、政經(jīng)不分、城鄉(xiāng)隔離的村民自治制度早已失去了生存的土壤，更再不具有調(diào)整、服務和管理農(nóng)村社會的效能和正當性，致使“村民自治”陷入困境。

然而，遭遇困境并不意味著村民自治的道路走不通。近年來，我國大力推動農(nóng)村各方面的建設，各地政府、村委會也在因地制宜相互磨合創(chuàng)新出最適合當?shù)氐陌l(fā)展策略，并取得較好成果。但是，在村民自治與政府治理良性互動的實踐過程中始終沒有找到一條公認可行的發(fā)展道路。

在村民自治的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系在《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）第四條中作了如下規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。”從而在法律上確定了村民委員會是一個“半行政半自治”性質(zhì)的組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間是一種“指導-協(xié)助”的關(guān)系。擁有自治權(quán)的村民委員會與代表國家權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同成為基層治理的力量主體，二者相互配合，實現(xiàn)基層治理的和諧發(fā)展[3]。

但是，在現(xiàn)實生活中，由于村民自治與政府治理二者的權(quán)力來源不同，即村民委員會的權(quán)力來源于法律的授權(quán)和村民的普遍認同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力則天然的來源于政府行政體制下的強制力，造成這兩種力量在實際運用中不協(xié)調(diào)甚至沖突和矛盾，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展[4]。

將政府治理與村民自治結(jié)合起來是一個巨大的難題，因為政府的行政權(quán)力所強調(diào)的是縱向的秩序整合，而村民自治更多得是依靠橫向的村民之間相互協(xié)商、相互協(xié)調(diào)的模式，二者必然會產(chǎn)生一些相互矛盾的訴求，并且在各自的運行領域中自發(fā)的排斥另一套機制的涉入[5]。一方面，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度來看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于傳統(tǒng)的習慣和思維定式，會把村民委員會當作自己的行政下級或者派出機構(gòu)，對待村民事務，事無巨細進行干預和控制。在村民委員會人事安排方面，在村級財務控制方面以及村民事務民主決策方面都想通過一種上命下從的方式，弱化村民委員會的自治權(quán)，甚至不惜采用誘導性方法，給村民以小恩小惠，使得村民委員會盡可能貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令，有時甚至會出現(xiàn)討好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的傾向以獲得好處;另一方面，就村民委員會而言，為應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當干預主要表現(xiàn)為兩種表現(xiàn)形式：一是“附屬行政化”[6]，村民委員會更多發(fā)揮的是服務政府的職能，僅僅承擔著計劃生育、組織生產(chǎn)、傳達上級部門政策的任務，成為名副其實的“政府附屬執(zhí)行者”;二是“過度自治化”， 在實踐中，也存在部分村民委員會從本村的利益出發(fā)，往往不愿意接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導，從而采取各種措施抵制政府的合法干預，濫用《村民委員會組織法》所賦予村民委員會的自治權(quán)。

針對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的失衡狀態(tài)，學者們的建議主要分為兩種。一種是行政化，主張政府的權(quán)力進一步下沉深入基層，將村民委員會完全納入行政隊伍;另一種是自治化，主張村級組織完全脫離行政體制，實現(xiàn)全方面自治。[7]這兩種相互矛盾的觀點都建立在一個假設之上，即行政權(quán)力與村民自治是一個只能擇其一的關(guān)系。但這顯然與我們國家目前所強調(diào)的“國家-社會”的發(fā)展模式不相符。因此，有些學者便提出了“官民共治”的道路，即實現(xiàn)政府治理與村民自治的良性互動，在黨和政府的主導下，村民廣泛參與，共同管理國家和社會[8]。這也是本文所認可的觀點。

二、實現(xiàn)政府治理與村民自治良性互動的建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治良性互動和有效銜接的實現(xiàn)，最終都要落實到一系列具體的切實可行的措施上。本文在實證調(diào)查和理論研究的基礎上，從法律、制度等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的良性互動提供一些思路和建議。

（一）修改《村民委員會組織法》或起草其他配套村民委員會具體工作指導條例。

我國現(xiàn)行的《村民委員會組織法》雖對村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系有所介紹，但僅局限于“指導、支持、幫助”等原則性的倡議[9]，二者之間具體要求怎樣支持與幫助，現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定，缺乏操作性也十分粗略。因此，在法律層面，當務之急而應是對《村民委員會組織法》進一步完善或者起草一部切實可行的、與《村民委員會組織法》配套的具體工作指導條例。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的權(quán)限范圍以及權(quán)力行使方式，讓村民自治要在維護村民合法權(quán)益的同時，接受合法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。這樣村民委員會才能在日常工作中有法可依，擺脫受制于政府或盲目自治的狀態(tài)。

（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，構(gòu)建服務型政府。

在實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會良性互動的過程中，最關(guān)鍵的一步就是就是讓村民們認可鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導，使村民信賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。黨的十八大報告中也曾提出：健全基層公共服務和社會管理網(wǎng)絡，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制。[10]因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就要重塑服務形象，圍繞老百姓的需求，為其提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務，其中包括經(jīng)濟性公共產(chǎn)品與服務以及社會性公共產(chǎn)品與服務。經(jīng)濟性公共產(chǎn)品與服務只要是健全農(nóng)業(yè)基礎設施，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息等;社會性公共產(chǎn)品與服務則是指提供糾紛調(diào)解機制，技能培訓等，從而達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治良性互動的效果。

（三）健全監(jiān)督機制，明確村民委員會職能。

提高村民委員會的辦事能力，通過完善民主選舉制度和公平競爭機制來組成能為村民辦實事的村民委員會，進而增強村民自治的生機和活力。目前，實踐中村民委員會的監(jiān)督主體主要是村務公開監(jiān)督小組等在村民委員會領導下展開工作的臨時性組織，這樣很難真正起到對村民委員會的監(jiān)督作用，獨立地行使監(jiān)督職能。因此，村民委員會應設立獨立地監(jiān)督機構(gòu)，以防止村民委員會的自治權(quán)濫用或村民委員會成員內(nèi)部腐敗。

（四）改革選舉制度，提高組織創(chuàng)新能力。

規(guī)定村門委員會成員選舉與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉時間與任期同步，其中村民代表在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中應占一定比例，從而實現(xiàn)村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的同步對接。這樣做不僅可以使村民的訴求可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中反映出來，切實維護村民利益，也可以讓村民切實感受到公平正義，具有參與感和責任感。通過改革選舉制度和組織創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選取也可由有條件的村民擔任，這種制度建立在廣泛的民意之上，由一種單一的對上負責制轉(zhuǎn)變成為雙向的對上對下同時負責制，從而限制政府權(quán)力，規(guī)范村民自治權(quán)利。

（五）建立相應的救濟機制。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的權(quán)力相互沖突時，通過法律或行政手段適當調(diào)整，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的責任意識。[11]從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度來說，應強化其行政責任與法律責任，對其行政不作為或過度干預行為進行法律懲罰和行政處分;從村民委員會的角度來說，既要保障村民委員會的自治權(quán)，又要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村務的正常指導，同時還要積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，因此對村民委員會的法律責任也要作出明確規(guī)定。

總而言之，完善法律法規(guī)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會開展各項工作都有法可依是實現(xiàn)二者良性互動的制度基礎。在此前提下，要轉(zhuǎn)變政府職能，健全村民委員會監(jiān)督機制，改革村民委員會選舉制度以及建立相應的救濟機制。既要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民事務的指導作用，又要使村民委員會積極配合政府工作與之協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)政府治理與村民自治的良性互動。

參考文獻

[1] 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京，人民出版社，2017年。

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[3] 胡永保：《中國農(nóng)村基層互動治理研究》，東北師范大學博士學位論文，2014年。

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[6] 許云峰：《網(wǎng)絡倫理》，武漢，武漢大學出版社，2007年。

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[8] 徐勇、周青年：《“組為基礎，三級聯(lián)動”：村民自治運行的長效機制——廣東省云浮市探索的背景與價值》，《河北學刊》，2011年第3期。

[9] 徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會科學》，2002年，第2期。

[10] 邱顆科、方玉媚：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系探討困境》，《公共治理》，2013年第4期。

[11] 李海金、賀青梅：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動》，《中州學刊》，2010年第3期。

作者簡介：曹瑜（1997-），女，漢族，山東泰安人，青島科技大學2019級碩士研究生，法律專業(yè)，研究方向：民商法、土地法。