建設項目環(huán)評文件在環(huán)評審批中存在的問題及對策

摘要：我國實行兩階段的環(huán)評制度，環(huán)評文件的審批一直以來是環(huán)評制度的重點。當環(huán)評文件經過建設單位或技術單位編制后會提交到生態(tài)環(huán)境主管部門，生態(tài)環(huán)境主管部門經過審查完整的環(huán)評文件而后作出批準或不予批準的決定。然而實踐中環(huán)評文件在審批階段中存在諸多問題。因此，避免環(huán)評文件在環(huán)評審批中存在的問題，對規(guī)范審批部門的行為，減小審批部門的壓力以及后續(xù)的開工建設等具有重要意義。

關鍵詞：環(huán)評文件;環(huán)評審批;解決對策

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）10-00-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.011

Abstract：China implements two-stage EIA system， and the examination and approval of EIA documents has always been the focus of EIA system.When the EIA documents are prepared by the construction unit or technical unit， they will be submitted to the competent department of ecological environment， which will make a decision of approval or disapproval after reviewing the complete EIA documents. However， in practice， there are many problems in the approval stage of EIA documents. Therefore， to avoid the problems of EIA documents in EIA approval is of great significance for standardizing the behavior of the approval department， reducing the pressure of the approval department and subsequent construction.

Key words： EIA documents;EIA approval;Solutions

1 環(huán)評文件的內容

我國對建設項目環(huán)評文件實行名錄分類管理制，具體包括三種形式：環(huán)境影響評價報告書、環(huán)境影響評價報告表、環(huán)境影響評價登記表。由于環(huán)境影響評價登記表已改為備案制，在此研究的環(huán)評文件僅指環(huán)境影響報告書與環(huán)境影響報告表。2018年新《環(huán)評法》與2017年修改的《建設項目環(huán)境保護管理條例》對建設項目環(huán)境影響報告書予以明文規(guī)定，主要包括七項內容①。環(huán)評文件是整個環(huán)境影響評價制度的核心內容，當建設單位或者技術單位編制完成環(huán)評文件后，無論是接下來的審批還是后續(xù)的開工建設都以編制的環(huán)評文件為參考。一份完整科學的環(huán)評文件應當依據國家規(guī)定的技術規(guī)范、環(huán)境質量標準、污染物排放標準等評價標準進行編制，其評估數據應當真實、內容應當完整、結論應當明確合理。

2 環(huán)評審批中存在的問題

環(huán)評文件的審批是建設項目環(huán)境影響評價制度程序中一個重要步驟，環(huán)評文件經過建設單位自主編制或者委托的技術單位編制后會提交給審批部門進行審查批準。由于環(huán)境影響登記表已改為備案制，在此研究的環(huán)境影響評價文件僅指環(huán)境影響評價報告書和環(huán)境影響評價報告表。審批建設項目環(huán)評文件的主體為生態(tài)環(huán)境部門。正常情況下，審批部門認為環(huán)境影響報告書符合環(huán)境影響評價法規(guī)規(guī)定的，應當向建設單位發(fā)放同意批復。[1]盡管法律規(guī)定當編制完成的環(huán)評文件未經審批部門審查批準或者審查后存在某些問題作出不予批準決定的，建設單位不得開工建設。但在實際中，仍存在大量“未批先建”的情形，大部分建設單位的法律意識較為薄弱，缺乏對環(huán)評知識的了解，使得環(huán)評文件盡快通過環(huán)評審批是他們的主要目的。因此，環(huán)評文件不符合法律規(guī)定就通過了審批，忽視了環(huán)評文件質量的審查，極易造成整個環(huán)評審批程序流于形式。

在實際的環(huán)評審批過程中，審批部門認為提交的環(huán)境影響評價文件沒有質量問題，遂做出準予批準的決定，然而實則環(huán)評文件有質量問題，比如：建設項目選址、布局、規(guī)模不符合規(guī)劃，環(huán)境質量標準、污染物排放標準不達標，缺乏環(huán)境保護措施等導致環(huán)評文件存在質量缺陷，這擺脫不了審批部門的主要責任，得出的環(huán)評結論本身不符合法律要求，即“不應該批的卻批了”。在此種情形下分為兩種情況，首先，審批部門沒有發(fā)現環(huán)境影響評價文件的缺陷，屬于行為上的過失，造成此種情況有可能是建設單位或者環(huán)評單位的問題，如環(huán)評工程師自身素質不高、環(huán)評機構內部管理出現問題、工作質量較低、資質掛靠、弄虛作假等。還有可能是建設單位缺乏對環(huán)評的重視，有些建設單位直到項目報批或審核時才發(fā)現沒有環(huán)評文件，匆匆找來評價單位，要求其在很短時間內完成環(huán)評報告書的編制，以致評價單位根本沒有時間進行認真的調查與監(jiān)測。[2]其次，審批部門明知環(huán)境影響評價文件失實、內容不完整、結論不明確不合理仍做出批準的決定，屬于行為上的故意。造成此種情況有可能是建設單位或技術單位與審批部門之間存在著利益關聯，審批部門的工作人員濫用職權、弄虛作假。編制環(huán)評文件的專家在環(huán)評工作中，基于“人情”或利益的“誘惑”，在獲取建設單位的費用后，環(huán)評報告書的結論100%都對建設方有利。[3]建設單位或技術單位弄虛作假、隱瞞事實真相，審批部門濫用職權、超越法定職權作出行政許可，根據行政許可法的規(guī)定，可以依法撤銷行政許可。

3 解決環(huán)評文件在環(huán)評審批中存在問題的對策

3.1 提高環(huán)評文件的質量

環(huán)評文件的質量高低決定著審批能否順利進行及通過。由于編制環(huán)評報告書需要通過環(huán)境監(jiān)測、模擬實驗等方法獲取相關數據，并對規(guī)劃或項目的實行行為對環(huán)境的可能影響及其公眾環(huán)境權益侵害的后果依照法律或標準進行分析，因此，環(huán)評具有集經濟、社會、科技判斷與分析于一體的性質，而且環(huán)保部門對環(huán)評報告書的審批在很大程度上也依賴于環(huán)評報告書的有關結論，所以在環(huán)評制度中，環(huán)評報告書的編制是非常重要的。[4]首先，在符合法律法規(guī)的前提下，建設單位或其委托的技術單位應正確運用科學技術、環(huán)境監(jiān)測技術、環(huán)境標準等方法得出明確的、合理的環(huán)評結論。其次，編制單位及編制人員的自身能力問題也是影響環(huán)評文件質量高低的重要因素，根據《辦法》規(guī)定，要加強編制單位及編制人員的環(huán)評技術能力的培養(yǎng)與環(huán)評專業(yè)知識的學習，嚴格落實信用管理制度，從編制階段保證環(huán)評文件的質量。最后，研究并制定環(huán)境影響報告書質量評定的指標體系，并以此作為環(huán)境影響報告書質量判定的依據和準繩，使報告書的審查更趨科學、合理、公正。[5]

3.2 規(guī)范編制單位、審批部門、法院三方行為

環(huán)評文件的編制單位包括自主編制的建設單位和接受委編制的技術單位。首先，提高編制單位自身編技術能力，做到實事求是，對環(huán)評文件負責，確保環(huán)評文件符合法律要求、符合法定程序。對沒有執(zhí)行環(huán)境影響評價制度或違反審批部門要求的建設項目，一律不發(fā)放貸款，規(guī)定多長期限不得進行環(huán)評等。其次，審批部門要做到合法行政、合理行政，對環(huán)評文件在質量問題的建設項目依法做出不予批準的決定。進一步完善生態(tài)環(huán)境部門與環(huán)評單位的約談制度和環(huán)評單位日?？己酥贫龋瑢E用職權、超越職權做出的批復的部門要依法追究審批人員的法律責任。最后，法院要做到對環(huán)評審批進行合法性與合理性的審查，依法做出裁判。比如，關注和聽取以環(huán)評文件為爭議焦點的雙方當事人的不同主張，注意審查該行政機關是否有審批權限，做出的行政許可是否合法合理。對違反法定程序或職責的編制單位及人員以及行政審批機關及責任人員予以相應的處罰，追究行政責任甚至是刑事責任。

3.3 強化信息公開與公眾參與

長期以來，在我國環(huán)評實踐中，“公眾參與走過場” “公眾意見被代表”等現象大量存在。依法開展公眾參與，充分征求專家意見，是環(huán)評文件獲得批準的重要前提，讓公眾參與充分融入環(huán)評文件的編制階段及環(huán)評文件的審批階段能夠進一步提高公眾參與的有效性。為了方便公眾參與，可以參考美國的環(huán)境影響評價制度，在編制環(huán)評文件時再制定一個簡明版本，便于缺乏專業(yè)知識的公眾理解，保障公眾的知情權、參與權。2015年被稱為“史上最嚴”的《環(huán)境保護法》問世，不僅在總則中明確規(guī)定了“公眾參與”原則，并新增加一章“信息公開與公眾參與”作為第五章。其中第五十三條規(guī)定了保護公民法人和其他組織的知情權、參與權和監(jiān)督權。第五十六條第二款更是在審批環(huán)評文件時對信息公開和公眾參與的規(guī)定。2019年1月起施行的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》要求建設單位三次向社會公開信息，環(huán)評審批部門三次向社會公開信息，體現了不同階段的公眾參與。其中第十四條，明確了在符合某些條件時，建設單位應當組織開展深度公眾參與。另外，從司法實踐中不難發(fā)現，當事人主張的訴訟理由大多是建設項目在審批時未及時準確公開相關信息，未經公眾參與或未進行充分、深入的公眾參與，侵害了當事人的合法利益。因此，要加強公眾參與的程序合法性、形式有效性、對象代表性、結果真實性的環(huán)評監(jiān)管，維護公眾環(huán)境權益。完善公眾參與制度，在一定程度上利用公眾的滿意度去檢驗環(huán)評結論的合理性、環(huán)評的有效性，確保公眾參與以及環(huán)評文件的編制、審批程序合法有序，經得起嚴格的司法審查。

4 結束語

綜上，為解決環(huán)評審批中遇到的諸多問題，多方主體應當充分履行義務并承擔相應責任，提高環(huán)評文件質量，同時注重公眾參與，如此才能保證環(huán)評工作的順利進行。

參考文獻

[1]汪勁.環(huán)境法學（第四版）[M].北京：北京大學出版社，2018.

[2]郝瑩，郝春曦.環(huán)境影響報告書編制中存在問題與建議[J].環(huán)境影響評價，2015（2）：50-53.

[3]汪勁.圓明園湖底防滲工程環(huán)評報告書審批問題的法律思考[J].河南省政法管理干部學院學報，2005（5）：46-48.

[4]汪勁.對提高環(huán)評有效性問題的法律思考——以環(huán)評報告書審批過程為中心[J].環(huán)境保護，2005（3）：29.

[5]張全東.建設項目環(huán)境影響報告書質量問題的思考[J].海峽科學，2015（6）：33.

注釋

①建設項目的環(huán)境影響報告書應當包括下列內容：（一）建設項目概況;（二）建設項目周圍環(huán)境現狀;（三）建設項目對環(huán)境可能造成影響的分析、預測和評估;（四）建設項目環(huán)境保護措施及其技術、經濟論證;（五）建設項目對環(huán)境影響的經濟損益分析;（六）對建設項目實施環(huán)境監(jiān)測的建議;（七）環(huán)境影響評價的結論。

收稿日期：2020-08-15

作者簡介：許蝶（1996-），女，漢族，在讀碩士，研究方向為環(huán)境與資源保護法學。