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    基層政府部門全面實施預(yù)算績效管理的幾點思考

    2020-12-14 04:17:09耿學(xué)昌
    關(guān)鍵詞:預(yù)算績效管理對策

    耿學(xué)昌

    摘 要:隨著《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的頒布實施,基層政府部門在預(yù)算績效管理的探索實踐中取得了明顯成效,但一些基層政府也還存在對預(yù)算績效管理認(rèn)識不足、管理方式方法不科學(xué)、機構(gòu)及人才缺乏、信息化水平不高、預(yù)算與績效“兩張皮”等問題。對此,應(yīng)以問題為導(dǎo)向,從提升預(yù)算績效管理認(rèn)識、完備績效管理體系、加強機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)、打造高效精準(zhǔn)信息系統(tǒng)、促進預(yù)算與績效管理一體化等方面著手,進一步做好基層政府部門預(yù)算績效管理工作。

    關(guān)鍵詞:基層政府部門;預(yù)算績效管理;對策

    doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2020.03.017

    [中圖分類號]F812.3? ? ?[文獻標(biāo)識碼]B? [文章編號]1009-0339(2020)03-0101-04

    一、預(yù)算績效管理在我國的發(fā)展

    (一)全面實施預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

    績效(performance)這個詞屬于舶來品。一直以來,對績效的理解見仁見智。有觀點認(rèn)為,績效是單位和組織衡量員工目標(biāo)達成的價值標(biāo)準(zhǔn)[1];另一種觀點認(rèn)為,績效是組織和集體為實現(xiàn)目標(biāo)而進行的有效輸出及其結(jié)果[2];還有第三種觀點則認(rèn)為,績效是工作完成的效能和效率[3]。綜合上述關(guān)于績效的主要觀點,筆者認(rèn)為,“績”為產(chǎn)值,表達數(shù)量的含義,“效”是結(jié)果,體現(xiàn)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn),績效即是一定時期內(nèi)的產(chǎn)值及效果。

    預(yù)算績效發(fā)源于20世紀(jì)的英國等國家,推廣興于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國(OECD)等國家,并逐步形成一股財政改革的熱潮[4]。預(yù)算績效管理將管理學(xué)中的績效理念、績效方法運用到預(yù)算管理的全過程,是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。新公共管理理論認(rèn)為,預(yù)算績效管理在關(guān)注責(zé)任與效率的同時,還要強調(diào)產(chǎn)出和結(jié)果[5]?,F(xiàn)代政府管理理論指出,公共管理與企業(yè)管理存在有共同的一面。例如,公共管理可借鑒企業(yè)管理在目標(biāo)、績效、成本管理等一些理論和成功做法。由此,形成了這樣一種以績效目標(biāo)引領(lǐng)、績效管控護航、績效評價抓手、結(jié)果應(yīng)用落腳的我國全面實施預(yù)算績效管理的模式,該模式有利于推動財政工作提質(zhì)增效,進而實現(xiàn)優(yōu)化預(yù)算管理方法、促進資源優(yōu)化配置、提高財政資金支出效率效益,強化成本控制以及提高公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的目的。

    (二)預(yù)算績效管理在我國的實踐歷程

    全面實施預(yù)算績效管理是我國建設(shè)現(xiàn)代財政預(yù)算管理的一項重要內(nèi)容。隨著我國改革開放的推進,為解決財政資金的績效問題,引進了西方企業(yè)績效管理的理論,績效評價開始被引入預(yù)算管理工作之中。1978年至1994年,在探索社會主義市場經(jīng)濟體制改革中,政府開始關(guān)注財政資金使用的效益問題,到1994年分稅制改革實施后,財政工作的重點開始逐步轉(zhuǎn)向支出管理。2003年黨的十六屆三中全會,明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”。2012年,財政部制訂出臺預(yù)算績效管理工作規(guī)劃,明確了2012—2015年度預(yù)算績效管理的工作目標(biāo)及實施路徑。2015年,新修訂的預(yù)算法正式實施,這是我國首次對預(yù)算支出情況開展績效評價以法律形式作出明確規(guī)定。2017年黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實施績效管理”,確立了預(yù)算績效管理的系統(tǒng)架構(gòu),這既是黨中央總攬全局完善國家治理體系作出的重大決策部署,也是建立現(xiàn)代財政制度及完善預(yù)算管理的題中之義。2018年《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》頒布實施,標(biāo)志著全面實施預(yù)算績效管理開啟了新的歷程。全面實施預(yù)算績效管理要求各級政府部門,不僅注重結(jié)果導(dǎo)向,還要突出成本效益、強化責(zé)任約束,力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系[6]。

    二、當(dāng)前基層政府部門全面實施預(yù)算績效管理存在的主要問題

    全面實施預(yù)算績效管理,基層是“主戰(zhàn)場”,最亟需破解的重點難點問題也源于基層。

    (一)對預(yù)算績效管理的認(rèn)識不夠深入

    長期以來,一些基層政府部門①,對預(yù)算管理的理解和認(rèn)識仍停留在傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念層面上,對財政預(yù)算的效率與效益認(rèn)識不深,存在“重投入、輕管理,重支出、輕績效”的片面認(rèn)識,追求數(shù)量的多,強調(diào)質(zhì)量的少;追求增量的多,強調(diào)產(chǎn)出效益的少。預(yù)算績效管理則強調(diào)要在編制預(yù)算、預(yù)算支出、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控及完成等方面實施一系列的閉環(huán)管理,工作環(huán)節(jié)多、標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)。由于基層政府部門對預(yù)算績效管理認(rèn)識不夠深入,甚至出現(xiàn)一些消極對待或抵觸現(xiàn)象,影響了開展工作的積極性。例如一些基層政府部門認(rèn)為績效管理是預(yù)算績效機構(gòu)的事,這容易造成預(yù)算、支出、績效管理之間脫節(jié);財政部門和政府及行業(yè)部門對預(yù)算績效管理的認(rèn)識也不夠深,一些地方政府甚至認(rèn)為績效管理是財政部門的份內(nèi)事,有財政部門抓好就行了,導(dǎo)致抓預(yù)算績效管理實施工作上,財政部門成了一廂情愿。在行業(yè)部門內(nèi)部,也存在財務(wù)機構(gòu)“孤軍奮戰(zhàn)”、業(yè)務(wù)機構(gòu)責(zé)任缺位等現(xiàn)象。凡此種種,容易造成預(yù)算績效目標(biāo)編制質(zhì)量不高,預(yù)算安排沒有與預(yù)算績效評價結(jié)果掛鉤等相關(guān)問題,一定程度上削弱了預(yù)算績效管理的效果。

    (二)預(yù)算績效管理方式方法的科學(xué)性不高

    一是預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)?;鶎诱块T在設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)時從部門職責(zé)、工作活動考慮較少,設(shè)置依據(jù)不充分、缺少量化標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致預(yù)算績效目標(biāo)與部門職責(zé)和實際工作脫節(jié),沒有服務(wù)好黨委政府的工作重點。二是預(yù)算績效指標(biāo)不完善、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。因基層政府部門預(yù)算績效工作起步晚、基礎(chǔ)弱,共性績效指標(biāo)設(shè)置工作滯后,難以顧及區(qū)分行業(yè)、領(lǐng)域及不同層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。三是預(yù)算績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系與政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和部門預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)掉鏈。四是運用評估評價方法不足,例如,使用目標(biāo)管理、成本管理、標(biāo)桿管理等現(xiàn)代績效評估方法不嫻熟,出現(xiàn)了績效評估精準(zhǔn)度不高、客觀性不足等。

    (三)預(yù)算績效管理機構(gòu)不完善、人才短缺

    一是基層政府在實施全面預(yù)算績效管理過程中,迫切需要懂財政、精業(yè)務(wù)、善管理的復(fù)合型人才,但恰恰是人少、經(jīng)驗不足、理論功底不深,制約了績效管理工作開展。例如,西部某預(yù)算績效試點市,盡管編辦批準(zhǔn)設(shè)立了機構(gòu)、核定了人員編制數(shù),但是專業(yè)人員缺乏,一直難以到位。二是機構(gòu)組織不健全。有的預(yù)算績效專門機構(gòu)沒有組建起來或者績效管理機構(gòu)加掛在其他部門,沒有在聚焦主業(yè)、組織協(xié)調(diào)和發(fā)揮專業(yè)能力上下工夫。三是缺乏對第三方中介機構(gòu)的培育及專業(yè)的績效管理人才隊伍的培養(yǎng)。一些基層由于經(jīng)濟社會發(fā)展程度不高,市場人才培育滯后,因而有實力的中介機構(gòu)及有理論與有經(jīng)驗的績效管理人才比較缺乏,使得實施預(yù)算績效管理受到影響,降低了績效管理工作質(zhì)量和水平。

    (四)預(yù)算績效管理信息化水平低

    財政預(yù)算績效管理工作對實踐性、經(jīng)驗性要求較高,要做好這項工作,不僅需要一定的時間經(jīng)驗積累,還需要運用現(xiàn)代化信息技術(shù)來作支撐。由于基層信息系統(tǒng)建設(shè)滯后,缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算績效管理軟件系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫以及評價指標(biāo)體系支撐等,較大程度掣肘了績效管理工作。例如,一些基層部門沒有建立預(yù)算績效信息系統(tǒng);有的地方雖然建立了預(yù)算績效信息系統(tǒng),但功能開發(fā)不完善,績效系統(tǒng)與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等系統(tǒng)無法銜接兼容,“數(shù)據(jù)獨立”現(xiàn)象較普遍,很難實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享,弱化了預(yù)算績效管理的依據(jù)支撐。

    (五)預(yù)算與績效管理從“兩張皮”演變?yōu)椤袄洗箅y”

    盡管預(yù)算績效管理已實施多年,但一些基層政府部門仍沿用傳統(tǒng)的預(yù)先設(shè)置預(yù)算規(guī)模再考慮績效目標(biāo)的老思維、老辦法,預(yù)算安排既沒有與上年度的預(yù)算績效評價結(jié)果掛鉤,也沒有與次年的預(yù)算績效目標(biāo)鏈接統(tǒng)籌,“兩張皮”逐漸演變?yōu)椤袄洗箅y”,地方領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、部門熱情不高、基層人員心有余力不足等問題較為突出。

    三、加強基層政府部門全面實施預(yù)算績效管理的對策建議

    (一)提高預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識

    基層政府以及財政等部門要加大對預(yù)算績效管理工作的宣傳,及時總結(jié)和推廣工作經(jīng)驗和成效,強化“花錢必問效、無效必問責(zé)”意識,營造良好的輿論氛圍,讓“預(yù)算編制要目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行要監(jiān)控、完成預(yù)算要評價、評價結(jié)果要反饋、反饋結(jié)果強應(yīng)用”的全過程績效管理理念深入人心,統(tǒng)一思想,凝聚共識。進一步抓好預(yù)算績效管理工作的實施,以工作成效來強化思想認(rèn)同,引導(dǎo)各級各部門將花錢和辦事緊密結(jié)合起來,促使基層部門更加注重政策出臺的科學(xué)性和預(yù)算編制合理性以及政策實施的投入產(chǎn)出比值,達到少花錢、多辦事、辦好事的良好效果?;鶎诱畱?yīng)將預(yù)算績效工作與宣傳工作同部署、同安排,通過電視、報紙、微信、微博等媒體,加強對預(yù)算績效政策解讀和實施成效、成功案例及熱點難點問題等進行報道,擴大預(yù)算績效的影響力。

    (二)建立科學(xué)完備的預(yù)算績效管理體系

    一是強化預(yù)算績效全程和重點管理。圍繞預(yù)算管理的重點,建立預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置、運行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用的全過程管理制度,實現(xiàn)預(yù)算績效管理科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。重點瞄準(zhǔn)預(yù)算績效目標(biāo)管理,強化績效目標(biāo)設(shè)置與預(yù)算安排相銜接,為增強績效目標(biāo)設(shè)置的權(quán)威性和有效性,部門預(yù)算經(jīng)各級人大批準(zhǔn)后,績效目標(biāo)與部門預(yù)算要同步下達。強化評價環(huán)節(jié)質(zhì)量,進一步規(guī)范管理評價指標(biāo)、評價方法、評價機構(gòu)等,使評價結(jié)果客觀真實、可信度高,夯實評價結(jié)果應(yīng)用的基礎(chǔ)。加大評價結(jié)果運用力度,進一步聯(lián)合人大、政協(xié)、紀(jì)監(jiān)委、審計等相關(guān)部門,在形成預(yù)算績效評價合力上下工夫,同時加強與年度預(yù)算安排掛鉤、績效問責(zé)機制聯(lián)動。強化評價結(jié)果應(yīng)用,應(yīng)用方式可涵蓋反饋整改、與下一年預(yù)算安排掛鉤、報四家(黨委、人大、政府、政協(xié))班子領(lǐng)導(dǎo)供決策參考等,促進預(yù)算績效管理的有效實施。

    二是建立科學(xué)的績效標(biāo)準(zhǔn)體系。財政等部門要建立健全科學(xué)的共性績效指標(biāo)框架,針對不同行業(yè)、不同領(lǐng)域建立分行業(yè)、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系,不斷推動預(yù)算績效與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)等相互銜接、相互支撐。同時,借助科研機構(gòu)、高等院校的智力資源,建立分類分行業(yè)符合績效考核原則SMART(即Specific明確的、Measurable可量化、Attainable可實現(xiàn)、Relevant現(xiàn)實性的、Time-bound有時限的)的指標(biāo)體系,績效目標(biāo)可細分為投入、產(chǎn)出、質(zhì)量、效果、效益等維度。

    三是創(chuàng)新評估評價方法。綜合運用好成本效益分析、目標(biāo)管理等方法,進一步提高績效評估結(jié)果的覆蓋面與精準(zhǔn)度。例如,某部門申請一筆小型農(nóng)田水利建設(shè)資金,績效目標(biāo)是改善農(nóng)田灌溉設(shè)施,實施高效節(jié)水灌溉,提高群眾生產(chǎn)生活。對該項目的績效考核評價,可綜合運用目標(biāo)管理與成本效益分析來進行考核,如數(shù)量指標(biāo)達到修建引水渠數(shù)10公里,質(zhì)量指標(biāo)達到堅固耐用指標(biāo)值的國家標(biāo)準(zhǔn),時效指標(biāo)達到合同協(xié)議期60天完工,成本指標(biāo)達到控制數(shù)90萬元、單位成本9萬元/公里,效益指標(biāo)達到經(jīng)濟效益增收40公斤/公畝、社會效益達到農(nóng)民增收80元/公畝,環(huán)境效益指標(biāo)達到節(jié)水1噸/公畝,可持續(xù)作用期限指標(biāo)達到30年使用期,群眾滿意度達到農(nóng)戶滿意度95%。

    (三)加強專業(yè)管理機構(gòu)配置和人才隊伍建設(shè)

    一是加強組織機構(gòu)建設(shè)?;鶎诱獜娀M織保障,建立健全機構(gòu),并進一步明確機構(gòu)職責(zé),落實主體責(zé)任。尚未設(shè)立預(yù)算績效管理組織機構(gòu)的部門要抓緊成立;已經(jīng)設(shè)立的,要加強規(guī)范化、制度化、專業(yè)化管理,積極履職盡責(zé),推動預(yù)算績效管理工作高效開展。二是加強人才隊伍建設(shè)。進一步配強預(yù)算績效管理機構(gòu)工作人員,加強選人育人用人機制建設(shè),注重引進有管理和實踐經(jīng)驗的人員,打造一支政治意識強、管理水平高、業(yè)務(wù)能力精、績效管理能的專業(yè)化人才隊伍。三是大力培育和發(fā)展第三方評價機構(gòu)。發(fā)展好第三方評價機構(gòu),創(chuàng)造有利的條件讓第三方中介機構(gòu)有序參與目標(biāo)編制、跟蹤監(jiān)控和績效評價等工作,以實干實現(xiàn)“大練兵”,培養(yǎng)高水平、高質(zhì)量的中介機構(gòu)績效評估力量,強化要素保障。

    (四)加快建設(shè)高效精準(zhǔn)的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)

    基層政府部門應(yīng)結(jié)合各地工作實際,建立健全預(yù)算績效管理信息系統(tǒng),有計劃、有步驟地應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù),提升績效管理工作水平,構(gòu)建集成鑲嵌、高效精準(zhǔn)的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng),破除“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”。通過按需設(shè)置和分步實施,不斷完善預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè),實現(xiàn)內(nèi)部預(yù)算績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用信息一體化,實現(xiàn)績效管理系統(tǒng)與部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行信息系統(tǒng)等其它財政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通。如可根據(jù)需求,建設(shè)具有分類指標(biāo)體系的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng),將預(yù)算績效管理工作全過程融入到系統(tǒng)管理中,實現(xiàn)資金流、項目流、績效流“三流合一”,為預(yù)算績效管理提供信息技術(shù)支撐,提高數(shù)據(jù)處理的精準(zhǔn)性和高效性。

    (五)大力推進預(yù)算和績效管理一體化

    要下大力氣解決預(yù)算和績效“兩張皮”和“老大難”的問題。一要強化責(zé)任,基層政府部門管理是基層政府部門預(yù)算績效管理的責(zé)任主體,各部門主要負責(zé)人要主動協(xié)調(diào)解決難點、暢通堵點,推動預(yù)算和績效管理“一體化”工作目標(biāo)的實現(xiàn)。二要進一步樹牢“花錢是過程、成事是目的”的意識。財政資金必須精打細算,支配必須聚焦目標(biāo)用途,精心對接預(yù)算部門工作職責(zé)和職務(wù)活動,實現(xiàn)資金支出的高效有效[7]。三要密織預(yù)算安排前置評估、事中監(jiān)控、事后評價的管理鏈條,切實讓預(yù)算與績效“兩張皮”回歸“一體化”。

    基層政府部門是全面實施預(yù)算績效管理工作的關(guān)鍵,必須樹牢預(yù)算績效管理新理念,建立健全管理體系,完善管理機構(gòu)和人才隊伍建設(shè),加強管理信息系統(tǒng)建設(shè),不斷提高預(yù)算績效管理工作科學(xué)化水平。

    [參考文獻]

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    責(zé)任編輯:楊緒強

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