技術嵌入下的超大城市群水環(huán)境協(xié)同治理：實踐、困境與展望

□吳 月

（廣東外語外貿大學 社會與公共管理學院，廣東 廣州 511430）

一、研究背景與問題的提出

隨著區(qū)域一體化戰(zhàn)略的不斷推進，我國將超大城市群作為經濟社會發(fā)展的重要載體，形成了以京津冀、長三角、珠三角等為代表的一批超大城市群。超大城市群的集聚效應十分明顯，對所在區(qū)域乃至全國經濟都發(fā)揮了重要的龍頭帶動作用。2018年，京津冀、長三角、珠三角這三大城市群的GDP總量超過47萬億，在全國占比超過52%，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的重要引擎①參見中國發(fā)展研究基金會于2019年3月18日在京發(fā)布的《中國城市群一體化報告》。。然而，高速的區(qū)域經濟發(fā)展也伴隨著不斷增多的負外部性公共事務，尤其是水環(huán)境不斷惡化，已成為危害人民健康、制約產業(yè)經濟轉型和社會穩(wěn)定的重要因素。究其原因，改革開放以來，國家強調以GDP增長為核心的單維激勵導致地方政府的動機和行為發(fā)生扭曲[1]（p36-50）。在財政分權、政治集權的體制下，為實現經濟發(fā)展、財政收入以及穩(wěn)定就業(yè)等目標，地方政府竭盡全力整合其所能控制和影響的經濟與政治資源，以求實現本地區(qū)經濟快速增長[2]（p1743-1762）。犧牲環(huán)境推高經濟增長的粗放型發(fā)展模式變成許多地方政府的優(yōu)先選擇，由此引發(fā)的社會沖突不斷加劇[3]（p15-30）。特別是在跨越行政邊界的“避難所”地帶[4]（p459-483），地區(qū)資源和生態(tài)環(huán)境問題的外部性使跨界水污染呈現明顯的上升趨勢：以珠三角地區(qū)為例，2016年，廣州、深圳、東莞、佛山等城市40%以上的主要河流屬劣V類水體，珠江口及周邊區(qū)域大部分近岸海域水質屬劣四類海水。2017年四月，因黑臭水體整治不到位，廣東省珠三角地區(qū)被中央第四環(huán)境保護督察組“點名批評”。

水環(huán)境治理是跨界特性和協(xié)同治理最典型的領域，需要建立跨地域、跨流域治理的有效機制[5]（p61-66）。盡管我國地方政府在探索水環(huán)境治理聯(lián)防聯(lián)控方面已經取得一定進展，但由于水資源天然存在的地域相關性特征，水污染問題很難孤立于外圍區(qū)域得到有效解決。水污染治理存在搭便車的不確定性，提高了區(qū)域協(xié)同的風險，容易誘發(fā)集體行動困境。水環(huán)境協(xié)同治理離不開政府、社會以及市場等多元力量的參與，但是多元主體的力量對比并不均衡，在資源統(tǒng)合能力上存在較大差距，這也增加了協(xié)同治理的難度。但值得注意的是，以大數據分析、互聯(lián)網政務等為表征的技術治理模式將作為個體的自然人單元納入為核心行動者[6]（p17-26），更加強調全方位多空間互聯(lián)共通的治理機制，為技術驅動下的區(qū)域協(xié)同治理提供保障，這能在很大程度上減少水環(huán)境協(xié)同治理的交易風險[7]（p397-425）。因此也要求打破行政部門存在的“數據保護主義”，并對水環(huán)境治理的機制創(chuàng)新提出了更高要求[8]（p83-89）。

近年來，諸多超大城市紛紛利用信息技術的發(fā)展優(yōu)勢，積極探索運用包括云計算、大數據精準預測、GPS衛(wèi)星定點監(jiān)控、無人機航拍、移動信息系統(tǒng)應用等在內的技術嵌入方式協(xié)同治理水環(huán)境[9]（p7-10）。借助上述技術手段收集的海量信息，水環(huán)境治理部門能夠實時監(jiān)控多個地區(qū)的水污染指標、全面感知污水排放、快速準確地判定跨界水污染的治理效果、實現重大水環(huán)境管理問題的智能化決策[10]（p25-29）。此外，技術的支撐作用還表現在提供水環(huán)境應急數據、加強水環(huán)境遠程監(jiān)管、促進水環(huán)境治理戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、提高公眾參與環(huán)境保護能力、提升水污染防治工作效率等方面[11]（p166-170）。概言之，技術嵌入下的治水方式能夠較好地回應水環(huán)境治理的規(guī)范化、高效化以及精細化要求，也能夠緩解治水權威缺失、跨界協(xié)同治水低效等困境[12]（p7-17）。

已有研究關注到技術嵌入下的水環(huán)境治理問題，將技術作為一種水環(huán)境治理創(chuàng)新手段，從軟件開發(fā)與應用的視角出發(fā)，探討如何運用云計算、大數據、二三維影像、物聯(lián)網等先進技術，打造“互聯(lián)網+”思維設計水環(huán)境信息管理系統(tǒng)平臺[13]（p46-48）、建立集對河湖狀態(tài)的實時監(jiān)測、焦點水情事件的預案預警與緊急事件的應急指揮等多項應用為一體的水環(huán)境治理中樞指揮系統(tǒng)[14]（p17-22）。也有研究指出應積極尋求突破技術的角色限制，一方面，將制度創(chuàng)新吸納進來，運用技術誘導水環(huán)境治理的組織及制度變革，另一方面，制度也應該積極發(fā)揮反作用，劃定技術創(chuàng)新的邊界與空間界限[15]（p144-155）。還有研究將數據對協(xié)同治水的驅動效應從技術手段中單獨提煉出來，著重分析了數據對于水環(huán)境治理的重要性，提出應構建跨部門數據共享機制，在政府、社會與企業(yè)三方之間實現信息互通，以此打造多元主體協(xié)同共治水環(huán)境[16]（p83-89）。在這一過程中，政府應該發(fā)揮主動性，完善科層主導下的多元治理格局，利用大數據優(yōu)勢開展行政決策，打破區(qū)域水環(huán)境治理中的組織、信息和資金壁壘，構建大數據驅動下的水環(huán)境治理機制[17]（p2-9）。

據此，將技術與水環(huán)境治理相結合展開分析已經成為學術界關注的重要問題，但多數文獻主要從靜態(tài)角度來研究技術對水環(huán)境治理的影響，但在實踐中技術如何嵌入到水環(huán)境協(xié)同治理中？其內在機理如何？存在哪些協(xié)同治理困境？如何更好地利用技術推動水環(huán)境協(xié)同治理轉型？上述問題還有待進一步回答。為此，本文提出現有水環(huán)境治理從協(xié)同共治到技術嵌入的轉變目標，并結合珠三角地方政府間水環(huán)境協(xié)同治理實踐，分析技術嵌入水環(huán)境治理的困境，明晰現實運作中存在的差距，提出技術嵌入水環(huán)境治理模式創(chuàng)新的可行方向。

二、技術嵌入下的水環(huán)境協(xié)同治理的實踐案例：來自珠三角的證據

（一）協(xié)同情境：珠三角超大城市群水污染的現狀

1994年10月8日，廣東省委在七屆三次全會上首次正式提出建設珠三角經濟區(qū)，涉及地域包括廣州、深圳、佛山、東莞、珠海、中山、惠州、江門、肇慶等九個城市，總面積5.6萬平方公里。隨著該地區(qū)經濟發(fā)展集聚效應的不斷加強，珠三角的地域范圍不斷擴張，大珠三角超大城市群的雛形出現，主要包括廣佛肇+韶清云（廣州、佛山、肇慶+韶關、清遠、云?。?、深莞惠（深圳、東莞、惠州）+汕尾、河源、珠中江（珠海、中山、江門）+陽江等三個新型一體化都市區(qū)。迄今為止，由9+6融合發(fā)展的城市所形成的珠三角超大城市群已經成為亞太地區(qū)最具活力的經濟區(qū)之一，它以廣東70%的人口，創(chuàng)造著全省85%的GDP，輻射帶動了華南、華中和西南地區(qū)的發(fā)展，成為推動我國經濟跨越式發(fā)展的強大動力。但經濟繁榮的伴生物——生態(tài)環(huán)境惡化也影響著珠三角地區(qū)，特別是城市水污染，根據住房城鄉(xiāng)建設部和環(huán)境保護部聯(lián)合公布的全國城市黑臭水體排查結果，2017年廣東省黑臭水體數量為243個，主要集中在珠三角地區(qū)的黑臭水體有205個，占比近84.4%。在近岸海域方面，廣東省調查登記入海河流89條，其中有16條未開展常規(guī)檢測。全省共有141個入海排污口，其中65個屬于“兩類排污口”（指非法和設置不合理的入海排污口），全部分布在珠三角地區(qū)；在實施監(jiān)測的74個入海排污口中，有27個入海排污口超標排放，超標率約36.5%。珠江口、深圳灣、大亞灣、廣澳灣、廣海灣、鎮(zhèn)海灣等河口海灣水質均出現不同程度的下降，珠三角地區(qū)面臨的海岸帶生態(tài)環(huán)境壓力日益加?、賲⒁姀V東省環(huán)境保護廳、廣東省海洋與漁業(yè)廳印發(fā)的《廣東省近岸海域污染防治實施方案》粵環(huán)函〔2018〕1158號。。

（二）技術嵌入下珠三角超大城市群水環(huán)境的協(xié)同治理實踐

1.協(xié)同基礎：構建形成水環(huán)境協(xié)同治理的行動框架。面對水環(huán)境不斷惡化的問題，珠三角地方政府間也加強了對話協(xié)商，水環(huán)境協(xié)同治理的行動框架已初步構建形成，隨著區(qū)域內各地方政府水環(huán)境協(xié)同治理行動不斷增多，相關成效也初步顯現出來。水環(huán)境協(xié)同治理的主要行動策略包括：制定區(qū)域性協(xié)同規(guī)劃，明確水污染防治統(tǒng)一標準作為合作引領；多方政府簽署行政協(xié)議并實施環(huán)保工程以推動合作；打造“聯(lián)席會議+專責小組+河長制”的模式作為組織保障[18]（p117-126）。珠三角區(qū)域實現“共通氣、同執(zhí)法”，較好地落實了水污染防治目標責任。上述行動策略中最為典型的是聯(lián)席會議制度及河長制，在聯(lián)席會議制度方面，在廣東省政府牽頭下，省委領導作為召集人建立了珠江綜合整治工作聯(lián)席會議制度。珠三角地區(qū)的廣佛肇、深莞惠、珠中江等經濟圈也分別建立了區(qū)域內聯(lián)席會議制度，通過定期召開相關會議，各區(qū)域就水環(huán)境治理問題開展磋商協(xié)調，并達成共識。2009年，深莞惠在第二次黨政聯(lián)席會議后共同簽署了《界河及跨界河綜合治理計劃》，將“淡水河、觀瀾河-石馬河、茅洲河”納入三地綜合治理體系。2016年，在廣東省聯(lián)席會議的指引下，廣州、深圳、佛山、東莞等珠三角城市開始探索試行以水污染防治、水環(huán)境治理為主的河長制。

2.技術驅動：初步建成技術嵌入下的水環(huán)境協(xié)同治理創(chuàng)新模式。珠三角地區(qū)的水環(huán)境協(xié)同行動有力推動了重點流域和城市黑臭水體污染的整治，保障防洪安全和排澇通暢，有效改善了水生態(tài)環(huán)境，但與《南粵水更清行動計劃（2013—2020）》所要求的2020年珠三角區(qū)域消除劣V類的目標尚有差距。而且隨著珠三角優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，珠三角超大城市群的開發(fā)將縱深拓展，一體化程度不斷加深，水環(huán)境保護壓力與日俱增，結合新型的治理工具創(chuàng)新水環(huán)境治理模式勢在必行?！丁笆濉眹倚畔⒒?guī)劃》從水環(huán)境治理的角度則強調信息技術在跨區(qū)域協(xié)作中的應用，在規(guī)劃的倡導下，以信息技術為中介手段、全方位聯(lián)通為結構，多元互動為機制的水環(huán)境共治體系被搭建起來。一是打造互聯(lián)網+河長制的水環(huán)境治理模式。2017年，廣東省水利廳及環(huán)保廳聯(lián)合發(fā)文，要求珠三角地區(qū)為重點試點區(qū)域，應積極開發(fā)、推行河長制信息平臺，借助技術手段實現河海湖數據的系統(tǒng)收集及動態(tài)管理，要將微信公眾號、APP等新媒體技術作為輔助工具納入治水進程，在更大范圍內汲取多方主體的注意力資源，強化社會各界對水環(huán)境保護的責任意識，提升其參與度，并實現治河管河能力的提升。在上級部門的呼吁下，廣州、佛山、東莞、汕頭等珠三角地區(qū)強化科技支撐，共同開發(fā)了河長信息管理系統(tǒng)。在計算機、移動APP、微信、互聯(lián)網等終端形式作為載體的前提下，管理系統(tǒng)能夠實現治河數據的系統(tǒng)性、智能化整合，進而面向各級政府、企業(yè)、社會組織、河長、公眾等用戶提供多層次、多維度、多載體的上報、查詢和管理服務。二是進行水污染信息的大數據平臺建設，推進水環(huán)境治理信息化。珠三角多地政府上線運行“排水設施巡檢APP”，該應用程序能夠實現對排水設施信息的全流程管理，具體而言，APP可以運用信息化技術就全市接管戶和非接管戶的數量和基礎數據進行全面普查，在此基礎上，水務部門可對排水戶予以類型化，厘清排水戶的接駁情況，查處錯混接、直排、偷排、超標排放等違法行為。廣州、東莞、佛山等地還聯(lián)合開展了“散亂污”場所清理整治專項行動，區(qū)別于以往村、鎮(zhèn)、區(qū)逐級摸查上報，專項行動運用水、電大數據梳理“散亂污”場所重點排查名單，共同強化了水污染源頭控制。三是加強監(jiān)管網絡建設，全面應用PC信息管理系統(tǒng)+巡檢APP，將農村生活污水治理納入智慧水務建設，進一步收嚴監(jiān)督考核評分標準，并對水環(huán)境維管效能進行定期通報排名，對維管單位實行末位淘汰制，督促落實管養(yǎng)責任。同時相關部門還開發(fā)了“治水投訴”微信平臺，制定了有效投訴微信紅包獎勵制度，這也進一步激發(fā)了社會公眾參與發(fā)現和舉報河道問題的積極性。

（三）問題顯現：技術嵌入下的珠三角超大城市群協(xié)同治水困境

將技術手段運用至水環(huán)境的協(xié)同治理之中，為打破九龍治水困局、解決水環(huán)境的碎片化問題提供了思路，取得了顯著成效，但也出現了不少難以突破的困境，珠三角力倡的“河長領治、上下同治、部門聯(lián)治、全民群治、水陸共治”的工作格局并未形成，究其原因，主要有如下幾個方面的問題：

1.治理主體：組織、專業(yè)技術人員、社會參與的多重困境。一是水環(huán)境治理的統(tǒng)籌協(xié)調部門穩(wěn)定性不夠，缺乏常設性的職能部門。珠三角跨區(qū)域治理水環(huán)境的聯(lián)席會議制度能夠分享城市間的水污染防治信息、并在會議上就如何解決跨域水環(huán)境保護問題進行研究及磋商，但聯(lián)席會議的召開時間是固定的，很難解決應急性的突發(fā)水污染事件，也難以承擔日常水環(huán)境的治理工作。此外，目前在珠三角區(qū)域發(fā)揮重要作用的跨部門協(xié)調領導小組——河長制辦公室屬于臨時性機構，缺少專門編制人員及運作經費，河長辦下的治水部門協(xié)同是問題任務導向的，即針對具體事項展開日常工作，缺少長遠規(guī)劃，因此難以保障水污染數據的持續(xù)性和完整性，這也會導致技術嵌入水環(huán)境協(xié)同治理的低效。二是缺少掌握專業(yè)技術的科技型治水人才。技術嵌入下的水環(huán)境治理強調的是科技手段在治水中的運用，包括推進技術創(chuàng)新，運用云計算、無人機等技術，構建治水信息化系統(tǒng)；運用大數據驅動方式建立跨區(qū)域污水監(jiān)控網絡，借助細致精確的網格化管理定位污染源，實現源頭治理；還可以通過大數據精準預測水污染的區(qū)域流向，把握水污染的動態(tài)信息，上述專業(yè)技術需要科技型治水人才予以落實。作為改革開放的前沿陣地，珠三角地區(qū)在治水中已經引入了多樣化的技術手段，但囿于專業(yè)人才的匱乏，治水部門對于技術信息的敏感度較低，影響了“行政+科技”結合的治水效能。三是技術嵌入開啟了民眾參與協(xié)同治水的快速通道，但更多是一種民意象征符號，未能發(fā)揮實質性作用。在珠三角地區(qū)建設的河長信息管理系統(tǒng)中，民眾可以借助電腦、移動APP、微信、電話、網頁等方式獲取部分水污染數據，還可以對本人居住區(qū)域的水環(huán)境治理情況進行監(jiān)督，就違法排污治污問題進行舉報，可以說技術嵌入開啟了民眾參與協(xié)同治水的快速通道，成為開啟全民治水的重要窗口。但是，信息綜合管理系統(tǒng)涉及政社共治共享的數據端口并沒有全部開放，例如輿情與媒體板塊，僅為管理系統(tǒng)工作人員上傳的部分媒體報道，民眾與媒體監(jiān)管呈缺位狀態(tài)。只有體制內的督察組及河長辦巡查人員可以參與巡河，并擁有查看信息綜合管理系統(tǒng)的完整權限，進而對水環(huán)境治理職能部門的治水決策與實踐行動發(fā)揮直接影響。究其原因，主要是由于具體行政業(yè)務部門仍持有管理思維慣性，缺乏政社互動的經驗及動力[19]（p105-112），而在我國自上而下的壓力型體制下[20]（p28-57），繁重的日常事務與問責壓力致使地方治水職能部門更多考慮的是如何更好地向上負責，而較少將精力放置于發(fā)揮社會力量的參與上，即便在社會力量發(fā)育成熟、地方治水部門較為開放的廣州、深圳等地，民眾參與水環(huán)境治理的空間及機會也是極為有限的，僅停留于外圍區(qū)域，很難借助技術手段直接影響到治水部門的實踐行動，技術嵌入協(xié)同治水的實際功能未能更好發(fā)揮出來。

2.運行模式：數據共享機制不健全，協(xié)同治水并未落到實處。一方面，技術嵌入的首要要求是實現治水數據的共享互通，即跨區(qū)域治水數據端口對接、數據標準共享、專業(yè)技術互動等。但是目前珠三角各市協(xié)同打造的治水信息平臺所包含的數據資源很少，原本寄希望于技術平臺統(tǒng)籌的協(xié)同治理并沒有打破現存的組織壁壘。究其原因，作為超大城市群的珠三角地區(qū)范圍廣，內部發(fā)展差距大，對于水環(huán)境治理的財政投入存在較大區(qū)別，因此也很難在整個珠三角地區(qū)建立標準化的數據信息系統(tǒng)，形成珠三角水環(huán)境信息傳輸網絡。此外，部門本位主義對數據的共享互通存在梗阻效應，各治水部門的行動思維并不統(tǒng)一，而是傾向于利用技術維持現有的組織架構和科層關系，進而保留自身對程序、架構、組織、標準及專業(yè)的掌控權，因此各部門并不愿意共享水環(huán)境治理的數據信息，即便存在數據共享，也是零星、局部數據。例如廣州、佛山等地的環(huán)保部門開放給予廣東省河長辦的水類數據就十分有限，僅有干流水質等級評估等基本信息，更加詳細的數據信息仍處于隱蔽狀態(tài)，這明顯不利于治水數據的共享互通。質言之，跨區(qū)域水環(huán)境協(xié)同治理只能夠進行有限的數據共享和業(yè)務聯(lián)動，與真正的技術嵌入水環(huán)境治理相去甚遠。另一方面，缺乏水環(huán)境協(xié)同治理的長效機制。以技術嵌入為特征的公共事務治理，其基本特征是精細化，每個治理模塊都會依據加工整合的信息進行決策，這些決策會轉化為數據形式并得到分類存檔，同類型的決策數據構建形成知識網絡進而為其他行動者提供參考[21]（p17-26）。因此，保持協(xié)同治理機制的持續(xù)性就顯得十分必要，但是，在實際執(zhí)行過程中，珠三角地區(qū)水環(huán)境協(xié)同治理的深度有待挖掘，目前已經比較成熟的合作方式以聯(lián)席會議、領導小組、專項工程為主，且以污水監(jiān)測、信息通報等技術性任務為合作主要內容，沒有在深層次上做好利益協(xié)調與機制創(chuàng)新。更為重要的是，雖然已有的各種規(guī)劃和行政協(xié)議①主要包括珠三角地區(qū)整體性的規(guī)劃文本如《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》《珠江三角洲環(huán)境保護一體化規(guī)劃》《珠江河口綜合治理規(guī)劃》《珠江三角洲地區(qū)生態(tài)安全體系一體化規(guī)劃》《推進珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》等，以及部分城市跨域雙邊或多邊協(xié)議如《廣州市佛山市同城化建設環(huán)境保護合作協(xié)議》《中山珠海兩市跨界區(qū)域防洪及河涌水污染綜合整治合作協(xié)議》《深莞兩市加大茅洲河流域污染源環(huán)保執(zhí)法力度框架協(xié)議》《深莞惠環(huán)境保護與生態(tài)建設合作協(xié)議》《廣佛肇經濟圈生態(tài)環(huán)境保護合作協(xié)議》《珠中江環(huán)境保護區(qū)域合作協(xié)議》。上述規(guī)劃及協(xié)議主要涉及水環(huán)境治理的規(guī)劃編制、項目聯(lián)審、執(zhí)法應急、聯(lián)合監(jiān)測、科研與設施、宣傳合作，以及應急聯(lián)動、信息共享、產業(yè)合作、合作機制等各個方面。，但缺少關鍵環(huán)節(jié)——具有激勵效用的獎懲機制未有構建形成。水環(huán)境協(xié)同治理長效及獎懲激勵機制缺位的后果是基礎未有夯實，即便珠三角地方政府已經意識到協(xié)同治理水環(huán)境的必要性，但是如何搭建科學有效的協(xié)同治理網絡，有效調動各地的積極性，現有規(guī)劃協(xié)議均未明確，因此技術嵌入就猶如空中樓閣，無法取得長遠實質性的突破。

3.保障機制：法律支持缺失，財政投入不足。有關技術嵌入水環(huán)境協(xié)同治理的保障機制并不健全，主要體現為法律支持的缺失及財政投入不足兩個方面。一方面，如前所述，技術嵌入需要的基礎性條件是數據信息的互通共享，但這種信息的共享是自愿的，并沒有法律予以明確，因此也導致了治水數據資源的分散及共享困境的出現。包括珠三角水環(huán)境治理的信息仍是碎片化狀態(tài)，各治水部門掌握的核心數據并未公開，例如市場監(jiān)管部門掌握著散亂污數據，農林漁部門掌握著水塘、養(yǎng)殖場以及禁養(yǎng)區(qū)數據，環(huán)保部門掌握著水質數據，水務部門掌握著排水口數據，公安部門掌握著排水庫數據等。而由于沒有法律約束及規(guī)程，因此部門間的數據共享程序十分煩瑣，需要經過多曾行政報批手續(xù)，即便得獲數據端口部門的批準，能夠取得的信息數據也是不完整的，核心數據往往被保留在共享數據的供給方。另一方面，對于水環(huán)境協(xié)同治理而言，人力資源與制度安排的投入十分必要，但上述資源需要財政資金的大力支持，用以購買各種科技治污設備，開發(fā)及維護治水信息平臺等，但是囿于經濟發(fā)展水平的差異，相較于廣州、深圳等發(fā)達地區(qū)，粵西北地區(qū)在投入上還略顯不足，財政資金的保障作用有待提升。

三、技術嵌入下的超大城市群水環(huán)境協(xié)同創(chuàng)新治理模式

技術如何更好地驅動超大城市群的水環(huán)境協(xié)同治理，將多元力量有效聚集在一起是一個具有時代意義的重要課題。但值得特別指出的是，作為水環(huán)境協(xié)同治理創(chuàng)新的賦能者，技術是被執(zhí)行的對象，其結果受執(zhí)行者的價值觀念、文化構成及組織結構等因素共同發(fā)揮作用，因此技術驅動治水的優(yōu)化效果需要變革主體在思想認知、具體行動、組織保障等維度展開主動性、多線程、多向度的實踐行動。從而保障水環(huán)境協(xié)同治理的可持續(xù)性。

（一）達成協(xié)同共享的共識：技術嵌入下的水環(huán)境協(xié)同治理的基礎性環(huán)節(jié)

如前所述，目前水環(huán)境治理已經逐步從各自為政轉向協(xié)同共治模式，互聯(lián)網、大數據、云計算等技術驅動環(huán)境治理的理念也展現了很大的發(fā)展?jié)摿?，但水環(huán)境治理主體單打獨斗的格局并未徹底突破，而部門本位主義帶來的疊加效應導致協(xié)同治理的“最后一公里”并未打通，包括水務、城管、農業(yè)在內的各治水部門仍習慣性“自掃門前雪”，針對水污染問題采取“踢皮球式”做法。更重要的是，面對技術治水的發(fā)展趨勢，大多數部門都會以自身利益為思考問題、做出決策的出發(fā)點，以本部門對專業(yè)的理解來建構甚至操縱行動規(guī)則，因而也難以對技術如何嵌入治水取得共識，導致技術嵌入水環(huán)境治理協(xié)同還是停留在框架結構表面。因此，達成對協(xié)同共享的一致性理解與認同就顯得尤為重要，為此，需要各治水部門正確認識水環(huán)境治理的協(xié)同趨勢，水環(huán)境治理需要主管部門具備較強的專業(yè)性、科學性和創(chuàng)新性，應認識到只有在國家大數據戰(zhàn)略的支撐下，以技術驅動型專業(yè)化組織作后盾，堅持信息、數據的開放格局，促進區(qū)域治理資源共享與協(xié)同治理，水環(huán)境治理才能夠取得突破性改變。而要達成上述共識，還需要優(yōu)化技術應用的頂層設計與制度環(huán)境，即政治高層應加強戰(zhàn)略引領和協(xié)調治理，各地政府則要切實重視、加強領導，明確水環(huán)境治理目標，引導治水職能部門在同一目標的指引下形成合力解決水污染問題，并成立高規(guī)格的區(qū)域性協(xié)調機構，專門負責水環(huán)境治理的聯(lián)絡協(xié)調。

（二）多方推進：構建技術嵌入下的水環(huán)境協(xié)同治理格局

1.構建水環(huán)境治理數據信息共享平臺，完善數據信息的互通共享路徑?，F有的水環(huán)境治理數據信息共享平臺為協(xié)同治水行動提供了全方位、多角度的信息服務，但技術驅動的水環(huán)境協(xié)同治理模式農業(yè)、商業(yè)、工業(yè)等多個領域，還涉及政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元化的治理主體。從這個角度而言，為將多元化、多領域的治理資源統(tǒng)合起來，就特別需要建設統(tǒng)一、標準化的信息共享平臺，應積極鼓勵地方政府為主導力量，可聯(lián)合企業(yè)打造跨域型網絡信息數據庫、建立跨區(qū)域性的信息傳輸通道，完善水污染監(jiān)控網絡。涉及水環(huán)境監(jiān)測數據的不同部門在建設完善內部信息中心的基礎之上，可以利用政務云的優(yōu)化功能羅列出數據共享清單，在各地方政府牽頭簽訂合作協(xié)議后，各治水部門應遵守協(xié)議規(guī)范，及時完善、更新治水數據，實現真正意義上的水環(huán)境治理數據互通共享。

2.引入互聯(lián)網企業(yè)作為水環(huán)境協(xié)同治理主體，加強治理主體的能力。目前我國互聯(lián)網企業(yè)的發(fā)展勢頭十分迅猛，互聯(lián)網企業(yè)可以借由日常經營行為，收集顧客的行動軌跡等真實數據，包括電商、地圖熱點及醫(yī)療信息等。經過專業(yè)化的技術處理后，企業(yè)可以就信息源進行識別、分析和可視化操作，在確保分析對象隱私的前提下，最終可以實現海量數據信息的公開、交換與共享?；诖?，治水職能部門應主動挖掘具有技術優(yōu)勢、信息資源及解決方案的互聯(lián)網企業(yè)，并以服務外包等方式引入搭建合作關系。治水職能部門可以借助互聯(lián)網企業(yè)彌補其在專業(yè)治水技術及人才方面的匱乏，通過充分運用企業(yè)及其技術人員的專業(yè)能力，互聯(lián)網企業(yè)可以成為政府與公眾之間中介與紐帶，信息的無礙化流動與快速傳輸可以減少三者的合作成本，并形成一個良性循環(huán)的自演化系統(tǒng)，進而為技術嵌入水環(huán)境治理提供強力的支撐。

3.加強不同主體間的合作共享，打造部門聯(lián)治、全民群治的協(xié)同治水模式。在技術嵌入的水環(huán)境協(xié)同治理中，超大城市群區(qū)域內地方政府應積極強化部門內的數據共享與密切合作，在此基礎上，還需要加強建立關聯(lián)區(qū)域地方政府合作關系網絡。如前所述，水環(huán)境治理的復雜性、水污染物的擴散性會產生溢出效應，關聯(lián)區(qū)域無法獨立處理水環(huán)境保護問題，因此各行動方更應該主動加強合作，積極簽訂府際合作協(xié)議，促進信息交流與資源共享，擴展合作深度，提升跨區(qū)域水環(huán)境協(xié)同治理成效，減少交易風險。此外，還需要積極接洽環(huán)保企業(yè)及科研機構，搭建并維持技術合作關系，運用信息化手段對水污染源實現密切跟蹤與動態(tài)監(jiān)測。同時，廣泛吸納社會力量，將政社合作的理念切實運用到協(xié)同治水的框架中，利用既有的協(xié)同制度如河長制及民眾舉報制度等，發(fā)揮民間河長及普通民眾的治水功能，從而打造部門聯(lián)治、全民群治的多重、多維、多邊協(xié)同治水模式。

（三）完善保障機制：為技術嵌入下的水環(huán)境協(xié)同治理創(chuàng)造良好的運行環(huán)境

一方面，加強上級政府的協(xié)調功能，強化信息互通共享能力。如前所述，超大城市群內部存在經濟社會發(fā)展不平衡的狀態(tài)，因此在跨域水環(huán)境協(xié)同治理過程中，需要上級政府協(xié)調好各行動主體在組織與運行層面的利益關系。應特別關注跨域水環(huán)境協(xié)同治理中的經濟發(fā)展水平較為落后的弱勢政府，借由技術嵌入的契機推行創(chuàng)新性合作機制，并制定引導性政策，可在達成責任共識的前提之下，跨域整合水環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)行力量，避免治水權力的碎片化，實行水污染治理的聯(lián)合執(zhí)行及相互監(jiān)督。此外，應從法律層面制定有關數據信息互通共享的約束性制度規(guī)范，簡化治水部門之間的數據共享程序，擴大信息共享面。另一方面，在實現產業(yè)升級，提升可持續(xù)發(fā)展空間的同時加大財政投入力度。要提升水環(huán)境協(xié)同治理政策的效力，還應積極推行產業(yè)的轉型升級，在保持經濟活力的前提條件下大力發(fā)展清潔能源產業(yè)，轉變發(fā)展方式。同時，應設立專項資金用于水環(huán)境治理，為平衡各地區(qū)的治水投入，可以通過財政轉移支付或由各地按經濟發(fā)展水平予以分擔。

四、結語

1957年，法國學者戈特曼提出“大都市經濟圈（帶）”概念，并明確指出大都市圈已成為衡量一個國家或地區(qū)社會經濟發(fā)展水平的重要標志。而地理相鄰、優(yōu)勢互補的超大城市群作為大都市圈的增量版本，在區(qū)域一體化的推動下也獲得了巨大的發(fā)展空間，珠三角、京津冀、長三角等經濟合作圈已成為國家經濟發(fā)展的重要脊梁[22]（p149-172）。然而，高速的經濟發(fā)展也伴隨著生態(tài)環(huán)境惡化，各種惡性水污染事件頻發(fā)[23]（p33-40）。由于水污染問題的區(qū)域群落特征，單個地方政府難以徹底解決這一區(qū)域性問題，雖然利益相關方共同參與生態(tài)環(huán)境的維護已經成為共識，但碎片化的治理模式仍然廣泛存在，這導致治水效果難以保障，也無法持久。因此包括珠三角在內的超大城市群開始建立水污染區(qū)域協(xié)同治理的共治體系，打造由政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體參與的治理機構，并綜合運用多元治理手段，力求實現水環(huán)境治理從地方到區(qū)域、從管理到治理、從行政主導到全民共治的轉變[24]（p57-69）。如前所述，技術嵌入能夠促進水環(huán)境治理實現全民共治的轉變，在技術嵌入的治理理念指導下，積極利用大數據、遙感、數據融合等技術驅動水污染的防治工作成為諸多超大城市群的優(yōu)先選擇，引入新興的互聯(lián)網工具，水環(huán)境治理行動者之間的聯(lián)結方式及溝通通路得以改變，作為關鍵的信息源，企業(yè)、公眾也被吸納進入水環(huán)境跨區(qū)域協(xié)作治理網絡之中，多方共同參與的水環(huán)境多元共治體系得以初步構建形成[25]（p88-93）。

從本文的案例研究得知，即便大數據、物聯(lián)網、云計算、互聯(lián)網等新一代信息通信技術已在超大城市群水環(huán)境治理中取得一定進展，但實際運作中技術嵌入仍停留于形式符號上，這種嵌入路徑仍是一種有限度的開放，并不能體現技術驅動協(xié)同治水的實際有效性，還有待更深層次的互構設計與技術執(zhí)行。特別要意識到技術嵌入水環(huán)境協(xié)同治理的深度變革與轉型并非是單向度、線性及自發(fā)的行為，需要多維度，多主體對協(xié)同治水的共享理解?；谏鲜龇治?，本文認為在達成協(xié)同共享共識的基礎上，超大城市群跨域水環(huán)境治理領域應構建形成協(xié)同共治格局。一方面，在治理結構方面，在上級政府的引領下制定相關政策，打破治水部門各自為政而導致的信息孤島壁壘，在外圍領域則要突破將政府作為唯一治理主體的封閉環(huán)境，通過合作、委托、招投標等方式引入市場主體和社會組織，強化對公眾個體數據的重視程度，朝向更加扁平化的協(xié)同治水結構的轉變。另一方面，以資金投入為保障，推動擴大治水信息市場，強化信息技術的發(fā)展支撐，實現海量數據終端的聯(lián)結，構建互通共享的水環(huán)境治理數據信息共享平臺，在此基礎上打造技術嵌入下的水環(huán)境協(xié)同共治體系。最后需要指出的是，在超大城市群跨區(qū)域水環(huán)境協(xié)同治理進程中，需要強調差異化治理，這主要是因為水污染問題雖然是典型的跨域問題，但也會呈現出差異化的地區(qū)特征，因而也應該根據實際區(qū)域水環(huán)境的特征尋求針對性的跨域治理方案。