國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件下中國參與全球衛(wèi)生治理的挑戰(zhàn)及對策

金音子，謝錚，趙春山，周書鐸，尹 慧，馬繼炎，黃旸木，郭 巖，劉培龍，鄭志杰△

(1.北京大學公共衛(wèi)生學院全球衛(wèi)生系，北京 100191; 2. 北京大學全球衛(wèi)生研究院，北京 100191)

新發(fā)、突發(fā)傳染病是當前全球面臨的最主要的衛(wèi)生安全威脅之一[1]，包括“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(Public Health Emergency of International Concern，PHEIC)。PHEIC一直是全球衛(wèi)生安全領域的核心議題，對政治、經(jīng)濟、社會、貿(mào)易、旅行等產(chǎn)生重大影響，需要一系列全球緊急應對行動。加強中國參與此類應對行動的全球治理，是提升國際話語權(quán)和影響力的關鍵，因此，本研究從PHEIC應對行動的視角，分析中國參與全球衛(wèi)生治理存在的挑戰(zhàn)，進而提出對策。

1 國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件及中國應對措施

根據(jù)《國際衛(wèi)生條例(2005)》，歷史上共有六次事件被世界衛(wèi)生組織(以下簡稱世衛(wèi)組織)判定為PHEIC，即2009年的甲型H1N1流感、2014年的野生型脊髓灰質(zhì)炎病毒疫情、2014年的西非埃博拉疫情、2016年的寨卡疫情、2019年的剛果金埃博拉疫情，以及2019—2020年的新型冠狀病毒肺炎(corona virus disease 2019, COVID-19)[2]。

1.1 埃博拉疫情及中國應對

前五次事件中，隨著中國衛(wèi)生應急能力以及全球衛(wèi)生治理參與度提高，中國采取了一系列應對措施，除了防范輸入性病例以外，積極提供公共產(chǎn)品、管理外部性風險、開展國家援助等，同時也通過國際磋商、開展跨部門行動等參與國際議事規(guī)則的制定，加強管理和領導力，全方位展現(xiàn)負責任大國的擔當[3]。

以西非埃博拉疫情應對為例，2014年初至2015年底，中國對塞拉利昂、利比里亞、幾內(nèi)亞及周邊國家實施多輪緊急人道主義雙邊援助，支持和參與以世衛(wèi)組織和聯(lián)合國為核心的國際公共衛(wèi)生多邊治理體系，通過研制埃博拉病毒診斷試劑、藥物和疫苗等方式積極提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品。中國是首個向疫區(qū)提供醫(yī)療物資和設備的國際援助方，幫助西非地區(qū)建立第一個固定P3實驗室，派出多批軍隊和地方醫(yī)療衛(wèi)生人員，資助額超過7.5億人民幣，派遣人員近1 200名[4]。此外，中國向世衛(wèi)組織、非盟、聯(lián)合國應對埃博拉疫情多方信托基金分別捐款，總額排名第四位，僅次于英國、瑞典和德國[4]。值得一提的是，在2015年第四輪援助中，中非公共衛(wèi)生長遠合作計劃啟動，中國開始參與非洲國家公共衛(wèi)生體系建設，包括衛(wèi)生基礎設施和公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)。在2019年剛果金埃博拉疫情應對中，中國進一步通過持續(xù)、深入的參與，促進非洲疾控中心建設，開展中非傳染病防控聯(lián)合研究，同時也積極擴大衛(wèi)生安全多邊伙伴關系，逐漸開始走入全球衛(wèi)生安全多邊治理核心地帶。

1.2 COVID-19疫情及中國應對

在COVID-19疫情中，中國面臨持續(xù)國內(nèi)防疫和防范外部輸入的雙重挑戰(zhàn)。中國采取了強有力的防控舉措，遏制了疫情的國內(nèi)蔓延，并為國際社會提供中國的相關策略和措施，派遣醫(yī)療防疫專家赴相關國家指導，為促進全球衛(wèi)生安全做出努力。世衛(wèi)組織多次贊揚中國采取的及時發(fā)布疫情信息、快速識別病毒并分享基因序列等舉措，十分有利于診斷試劑、抗病毒藥物和疫苗等醫(yī)療產(chǎn)品的加速研發(fā)，為其他國家的應急防控準備爭取了寶貴時間，甚至超越了世衛(wèi)組織應對PHEIC和《國際衛(wèi)生條例(2005)》的要求[5-6]。

隨著全球大流行趨勢日益嚴峻，許多國家的衛(wèi)生應急能力不足，尤其是衛(wèi)生體系相對薄弱國家的防疫工作成為全球防疫的最大困難；全球傳播風險級別的不斷提升和國際旅行健康問題進一步給防范輸入性病例帶來挑戰(zhàn)。此外，部分國家違反《國際衛(wèi)生條例(2005)》，實施旅行和貿(mào)易限制，干擾正常國際秩序[7]。《生物多樣性公約》下的關于《獲取遺傳資源和公正公平分享其利用所產(chǎn)生惠益的名古屋議定書》(以下簡稱《名古屋議定書》)規(guī)定了在共同商定條件下要公平合理地分享因利用遺傳資源的獲取所產(chǎn)生的惠益，但主要是雙邊性質(zhì)的安排，對“全球性多邊惠益分享機制”沒有規(guī)定[8]。

在國內(nèi)外嚴峻形勢和雙重挑戰(zhàn)下，中國在此次疫情中較早取得階段性成效，當務之急是要積極參與此次疫情相關的全球治理，通過廣泛參與國際磋商、開展跨部門行動等參與國際議事規(guī)則的制定，提出符合本國立場的主張和方案，同時加強公共產(chǎn)品提供、應對全球衛(wèi)生安全潛在風險、開展國家援助等，因此，有必要探討當前中國參與此類事件的全球衛(wèi)生治理存在的挑戰(zhàn)，找到差距，分析原因，提出對策。

2 當前中國參與全球衛(wèi)生治理存在的挑戰(zhàn)

通過回顧歷次事件可以看出，在PHEIC全球應對行動中，相關國際標準、規(guī)范、制度等的研究、談判與制定，已成為當今全球衛(wèi)生治理的關鍵議題。然而，《國際衛(wèi)生條例(2005)》《生物多樣性公約》等對全球衛(wèi)生治理具有約束力的法律框架和規(guī)則，存在制度不完善或執(zhí)行困難等挑戰(zhàn)，為中國參與此類事件的全球衛(wèi)生治理提出了巨大挑戰(zhàn)。

2.1 中國經(jīng)濟實力與日俱增，參與全球衛(wèi)生安全治理的能力有待進一步提高

應對COVID-19疫情，中國政府向世衛(wèi)組織捐款2 000萬美元，在第73屆世界衛(wèi)生大會上，中國再次宣布兩年內(nèi)提供20億美元的國際援助，用于支持受疫情影響的國家特別是發(fā)展中國家抗疫斗爭以及經(jīng)濟社會恢復發(fā)展。作為世界第二大經(jīng)濟體，隨著經(jīng)濟實力提升，中國已從“受援國”轉(zhuǎn)型為“援助國”。在最新的“世界衛(wèi)生組織2018—2019雙年度規(guī)劃預算”中，中國繳納的評定會費金額躍升為僅次于美國和日本的第三大國，這些都為中國參與全球衛(wèi)生安全治理體系的建設提供支撐和平臺。加強全球衛(wèi)生安全治理體系建設，將有助于中國更有效地開展國際援助、實現(xiàn)國際合作職能、提高參與全球衛(wèi)生安全事務的影響力。

2.2 參與眾多國際合作機制，衛(wèi)生安全領域的國際合作有待聚焦

2020年2月14日在COVID-19疫情防控的關鍵階段，中國政府將生物安全納入國家安全體系，但衛(wèi)生安全議題在中國外交議題中的地位仍有待進一步提高。當前全球衛(wèi)生安全領域主要的國際合作機制是世衛(wèi)組織引領的全球衛(wèi)生治理框架和美國主導的“全球衛(wèi)生安全議程”(Global Health Security Agenda, GHSA)[9]；GHSA于2014年由美國倡議，29個國家響應，在同年8月西非埃博拉PHEIC應對中發(fā)揮重要作用。中國參與的主要國際合作機制包括：一是全球倡議，即“一帶一路”倡議；二是跨區(qū)域多邊機制，包括世衛(wèi)組織主導的治理框架、中非合作論壇“中非公共衛(wèi)生合作計劃”；三是區(qū)域多邊機制，包括金磚國家集團和東盟-中日韓衛(wèi)生合作機制等。大部分機制是基于政治經(jīng)濟合作或廣泛的衛(wèi)生合作，有些合作機制將衛(wèi)生安全納入合作領域之一，但有些則未對衛(wèi)生安全給予足夠重視，未能形成聚焦衛(wèi)生安全領域的制度化、常態(tài)化的合作機制。

2.3 具有深刻的中國理念和科學的中國經(jīng)驗，在多邊平臺中國際規(guī)則制定的參與度有待更好體現(xiàn)

中國在COVID-19疫情抗擊中的許多經(jīng)驗值得總結(jié)和推廣，尤其對于衛(wèi)生體系薄弱的國家有借鑒意義。同時，近年來中國政府提出的“打造人類命運共同體”“共商、共建、共享”等理念都體現(xiàn)了人類對普遍價值的高度認同。然而，歷次PHEIC事件都存在部分國家違反《國際衛(wèi)生條例(2005)》，實施旅行和貿(mào)易限制?！睹盼葑h定書》尚沒有對病原體等的“全球性多邊惠益分享機制”做出規(guī)定，無法確保病毒株及時公平分享，此次COVID-19疫情依然存在上述兩個挑戰(zhàn)。盡管近年來中國積極參與了世界衛(wèi)生大會等多邊平臺，但全球衛(wèi)生外交實戰(zhàn)經(jīng)驗有待進一步積累，需要盡快熟悉、掌握國際議程規(guī)則，提高衛(wèi)生外交事務的參與度，推動全球衛(wèi)生治理體系制度性改革。

2.4 國內(nèi)全球衛(wèi)生智庫快速發(fā)展，衛(wèi)生應急和衛(wèi)生外交人才逐漸儲備，但仍需通曉國際規(guī)則和具備外交能力等綜合素質(zhì)的人才

參與全球衛(wèi)生治理需要同時具備衛(wèi)生應急、衛(wèi)生安全、全球衛(wèi)生治理、外交等能力的復合型人才。隨著近年來國家衛(wèi)生健康委員會全球衛(wèi)生人才后備庫的遴選和培訓、國內(nèi)全球衛(wèi)生學科的發(fā)展，全球衛(wèi)生治理和外交領域的人才儲備逐漸增加，但需要進一步積累實戰(zhàn)經(jīng)驗。多年來，中國不斷向各國際組織輸送人才，在世衛(wèi)組織工作的中國籍職員從1999年的12人增至2018年的33人，但相比于發(fā)達國家，數(shù)量仍有待增加[10]。在國際援助行動中，中國的公共衛(wèi)生應急行動相比于醫(yī)療援外起步較晚，專門的應急隊伍和人才儲備較少，相應的遴選標準及培訓系統(tǒng)有待進一步完善。聯(lián)合國埃博拉緊急反應特派團(United Nations Mission for Emergency Ebola Response)是聯(lián)合國應對埃博拉疫情的重要平臺，設有283個工作崗位，從中國派駐的專家數(shù)量來看，參與度有待提高[4]。

2.5 “信息疫情”滋生不必要的社會恐慌與不穩(wěn)定因素，外宣旗艦媒體的國際影響力有待持續(xù)提高

隨著數(shù)字化快速發(fā)展，多元化媒體和信息交流平臺層出不窮。此次COVID-19疫情引發(fā)的“信息疫情”(infodemic)，如快速傳播的不實信息與謠言以及與之相伴的社會恐慌，西方輿論主導下的污名化現(xiàn)象，包括以美國為代表的“國際不合作”以及國際社會“雜音”，都使得中國參與此類事件的全球衛(wèi)生治理的國際威脅更為復雜和嚴峻。外宣旗艦媒體始終對外連續(xù)發(fā)布及時、權(quán)威、透明信息，與世衛(wèi)組織和其他主權(quán)國家交流疫情信息與應對措施，然而，由于意識形態(tài)的不同，西方語系一直處于主流，這些面向國際的價值輸出和經(jīng)驗分享很難在短時間內(nèi)被國際話語體系理解和認同。外宣旗艦媒體尚需要通過各類合作機制和多邊平臺，采用國際話語體系，進一步加強信息交流，持續(xù)提高國際影響力。

3 提升中國參與全球衛(wèi)生治理能力的對策

分析當前中國參與全球衛(wèi)生治理存在的挑戰(zhàn)，我們提出以下對策。

3.1 加大全球衛(wèi)生安全領域的合作，尤其是在現(xiàn)有國際合作機制下完善治理體系

要提高中國在全球衛(wèi)生治理的參與度，首先要建立完善的合作機制和投入機制，包括如何有效增加向世衛(wèi)組織規(guī)劃預算的撥款、增加為國際社會應對全球公共衛(wèi)生緊急行動的捐贈，也包括如何進一步完善中國參與的國際合作機制，以促進其在傳染病防控與衛(wèi)生應急和緊急醫(yī)療援助領域的治理能力，特別是“一帶一路”全球倡議以及區(qū)域多邊機制(中國能發(fā)揮主導作用的金磚國家集團和東盟-中日韓衛(wèi)生合作機制)?！耙粠б宦贰笔菄抑卮蟪h，截至2018年倡議已經(jīng)五周年，已有103個國家和國際組織同中國簽署118份合作協(xié)議，“五通”勢必增加突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的風險，因此，增加“一帶一路”合作機制下衛(wèi)生安全風險防范是必然選擇。在“一帶一路”衛(wèi)生合作框架下，中國應結(jié)合“一帶一路”沿線及周邊國家的衛(wèi)生體制與政策特點及衛(wèi)生合作需求，基于全球衛(wèi)生安全領域制定前瞻性的合作決策，完善全球衛(wèi)生安全治理體系建設。

3.2 堅持將衛(wèi)生安全納入國家安全戰(zhàn)略，構(gòu)建實質(zhì)性的全球衛(wèi)生安全多邊合作機制，積極構(gòu)建區(qū)域公共衛(wèi)生安全共同體

建立國家全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略，包括對內(nèi)增強科技實力和衛(wèi)生應急能力的戰(zhàn)略，以及對外提升全球衛(wèi)生治理在外交議程中的優(yōu)先級的戰(zhàn)略。中國應積極構(gòu)建全球衛(wèi)生安全合作伙伴關系，維護“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的新安全觀。國家全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略應該與國家安全戰(zhàn)略、國家生物防御戰(zhàn)略等一道，共同指導中國政府開展多邊和雙邊合作，制定國內(nèi)外預防、發(fā)現(xiàn)和應對傳染病威脅的具體措施。

我國可在世界衛(wèi)生組織和二十國集團，尤其在中國-東盟(10+1機制)、東盟與中日韓(10+3機制)、中日韓、亞太經(jīng)濟合作組織、大湄公河次區(qū)域、上海合作組織、中亞經(jīng)濟合作等區(qū)域多邊合作機制下，深入開展衛(wèi)生安全合作，特別是在疾病監(jiān)測和傳染病防控、衛(wèi)生應急領域開展合作。建議在此基礎上，開展高層衛(wèi)生外交，創(chuàng)新區(qū)域性合作機制，例如確立“一帶一路”國家聯(lián)防聯(lián)控長效合作機制、促進中國-東盟公共衛(wèi)生應急聯(lián)絡機制等。

3.3 積極響應衛(wèi)生安全議題，明確核心利益主張，運用國際話語體系，提出占據(jù)國際道義制高點的中國主張，深度參與國際規(guī)則的制定

要從抗擊COVID-19疫情中提煉中國經(jīng)驗，同時將價值分享作為重要方面，展現(xiàn)負責任大國風范的國際形象。在借鑒他國經(jīng)驗的基礎上，明確適合本國的治理策略，以國際認可的話語體系，采用創(chuàng)新方式積極主動傳播中國故事，將“構(gòu)建人類命運共同體”等理念傳播到國際社會，讓中國方案為國際社會所理解、接受和使用，否則無法成為可推廣復制的國際經(jīng)驗。

要將此次防疫作為契機，主動參與國際合作行動及治理平臺，例如針對此次疫情，其他部分國家違反《國際衛(wèi)生條例(2005)》，以及當前缺乏病原體全球獲取和惠益共享機制的問題，中國應積極借助世界衛(wèi)生大會等多邊平臺，就相關議題明確我方的核心利益主張。這就需要國家決策者和技術專家長期追蹤、深度參與相關技術議題的磋商，從國際規(guī)則制定的根源找到解決辦法、提出可行方案、動員各合作伙伴，從而在最終的制度性討論中擁有話語權(quán)。同時要發(fā)揮主場外交和東道主優(yōu)勢，中國將舉辦博鰲亞洲論壇全球健康論壇大會、中日韓衛(wèi)生部長會議等高層次國際會議，建議把全球衛(wèi)生安全問題納入議程，通過形成《宣言》《聲明》等成果，努力使一系列中國方案和中國主張轉(zhuǎn)化為國際共識和全球行動。

3.4 加強全球衛(wèi)生治理和衛(wèi)生應急人才培養(yǎng)，推廣設立衛(wèi)生專員，強化智庫作用，打通機構(gòu)部門間壁壘，建立國際組織與政府部門的“旋轉(zhuǎn)門”機制

要在重要國家或地區(qū)大使館或使團配備衛(wèi)生參贊或衛(wèi)生專員(health attaché)，協(xié)調(diào)全球衛(wèi)生相關事務，為國家決策提供重要信息。全球衛(wèi)生外交是外交事務中的重要工具，衛(wèi)生專員是整合公共衛(wèi)生目標和外交政策目標的職業(yè)外交官，首創(chuàng)于美國，往往具備公共衛(wèi)生知識、外交和談判技巧、跨文化能力等技能。從長遠來看，衛(wèi)生專員的培養(yǎng)將為中國參與全球衛(wèi)生治理提供戰(zhàn)略性人才儲備，因此，(1)要繼續(xù)完善衛(wèi)生外交人才的培訓系統(tǒng)，提供國際舞臺實戰(zhàn)機會；(2)推動國際化衛(wèi)生應急人才的遴選和培養(yǎng)；(3)完善“旋轉(zhuǎn)門”機制，促進學術機構(gòu)與政府部門的人員流通,使得智庫的學術影響力滲透到國際規(guī)則制定的方方面面；(4)進一步為國際組織輸送不同層次的人才，增加中國人才在國際組織中的任職數(shù)量和質(zhì)量。

3.5 針對“信息疫情”堅決制止信息戰(zhàn)，與國際組織密切合作，發(fā)起相關公約或協(xié)議，將其作為提升參與全球衛(wèi)生治理能力的抓手

信息技術的發(fā)展是為了促進人類溝通、社會繁榮和文化融合，而不是利用信息便利條件，對全球信息網(wǎng)絡和國家采取監(jiān)控。要通過外宣旗艦媒體和主流平臺，用國際話語體系推廣“維護信息健康和平發(fā)展”的價值理念，表明堅決制止信息戰(zhàn)的立場。通過雙邊和多邊平臺，主導提出抗擊“信息疫情”相關倡議，并與世衛(wèi)組織等國際政府組織密切合作，通過發(fā)起相關國際公約或協(xié)議的方式，倡議構(gòu)建全球衛(wèi)生安全的“信息體系”。