《南京市獻(xiàn)血條例》立法的實(shí)踐與思考

陸小軍 張立波 王暉 龐蓉蓉 傅強(qiáng)

1 《條例》制定的背景

1.1 南京地區(qū)獻(xiàn)血招募面臨的形勢(shì)和問題：2011年前南京市采血以街頭獻(xiàn)血點(diǎn)招募采血為主，2011年之后的采血量特別是街頭獻(xiàn)血點(diǎn)采血量出現(xiàn)明顯下滑，由原來占總采血量的80%到現(xiàn)在的50%，同時(shí)季節(jié)性、結(jié)構(gòu)性缺血矛盾突出，血液供應(yīng)緊張。

1.2 醫(yī)院用血需求持續(xù)增加：“十二五”期間，南京市醫(yī)療衛(wèi)生資源不斷增加，全市各級(jí)各類衛(wèi)生機(jī)構(gòu)2 342家、總床位數(shù)5.1萬張，比“十一五”期末分別增長5.7%和43.74%。“十三五”期間南京市醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)將進(jìn)一步加強(qiáng)，全市將增加1.68萬張床位，達(dá)到每千人口6.5張。

1.3 績效工資的影響：事業(yè)單位績效工資的施行，職工的收入下降幅度較大，一定程度上影響了工作積極性，2012年績效工資的施行，我中心采血量與上一年度相比下降11%。

1.4 保障采血量的一些措施：由于采血量的下滑，采取了優(yōu)化布局街頭采血點(diǎn)；加強(qiáng)媒體宣傳，舉辦無償獻(xiàn)血宣傳表彰晚會(huì)，增加影響力；選擇品類豐富的獻(xiàn)血紀(jì)念品；延長采血點(diǎn)工作時(shí)間等措施。種種措施并沒有增加街頭獻(xiàn)血點(diǎn)采血量，2011至2018年街頭招募采血比例一直在50%～60%之間浮動(dòng)，加之原《南京市獻(xiàn)血辦法》實(shí)施已超過10年，部分條款與現(xiàn)狀不符，已于2015年廢止。鑒于此，考慮從法律及制度上的改變來推動(dòng)獻(xiàn)血招募采集工作的發(fā)展。

2 條例要解決的問題

2.1 保障臨床用血：目前對(duì)于采供血工作存在一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為采供血就是血站的事情。血站作為專業(yè)性技術(shù)機(jī)構(gòu)，其協(xié)調(diào)各部門、單位的力度還比較薄弱，因此必須加強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)，明確各相關(guān)部門職責(zé)，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)[4-6]；市民對(duì)獻(xiàn)血知曉率、參與度不高，我市人口平均獻(xiàn)血率達(dá)2.2%，世界平均為4.5%；一次獻(xiàn)血300 mL以上的人數(shù)僅占獻(xiàn)血人數(shù)的60%左右，相比于省內(nèi)徐州、常州、無錫和揚(yáng)州等地（＞80%）還有較大差距；街頭獻(xiàn)血點(diǎn)布局易受城市建設(shè)、管理以及周邊商家不理解等因素影響，每年都有采血點(diǎn)被迫關(guān)?；蛭恢谜{(diào)整，因此需要明確獻(xiàn)血點(diǎn)規(guī)劃，方便公民獻(xiàn)血。

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2.2 保障血液安全：血液安全是血站的生命線，在加強(qiáng)血液質(zhì)量、安全檢測(cè)的同時(shí)，一方面需要加強(qiáng)血液的源頭管控，做到防控關(guān)口前移；另一方面要加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)輸血部門建設(shè)，提升血液的安全、合理使用水平。由于檢測(cè)技術(shù)的局限性，輸血感染還是現(xiàn)實(shí)存在的[7,8]，通過立法，擬設(shè)立無過錯(cuò)用血救助金來實(shí)現(xiàn)對(duì)受血者的關(guān)愛。

2.3 促進(jìn)采供血機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展：目前我中心人員結(jié)構(gòu)不合理，編外人員多于編內(nèi)人員，編外人員比例占總?cè)藬?shù)的54%，與醫(yī)院相比在職稱聘任、收入分配上存在現(xiàn)實(shí)困難。導(dǎo)致人員積極性不高，不易招收到高學(xué)歷人員，且高層次人才、熟練員工流失現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了采供血工作的可持續(xù)開展。

3 條例的立法過程

3.1 立法動(dòng)議：2015年起中心根據(jù)當(dāng)前的獻(xiàn)血形勢(shì)，游說醫(yī)療界的人大代表，他們對(duì)血液供應(yīng)不足有著深刻的體會(huì)，南京市衛(wèi)計(jì)委組織行業(yè)內(nèi)人大代表就編制獻(xiàn)血條例向人大提案，邀請(qǐng)人大代表、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研，爭取人大領(lǐng)導(dǎo)的支持，2016年7月市人大對(duì)南京市獻(xiàn)血條例進(jìn)行立項(xiàng)，同年11月啟動(dòng)立法程序。

3.2 條例起草：衛(wèi)計(jì)委組建起草小組，制定初稿經(jīng)修訂后形成討論稿；邀請(qǐng)管理相對(duì)人、社會(huì)人士、相關(guān)專家和部門召開論證會(huì)及座談會(huì)，會(huì)后發(fā)函征求書面意見；經(jīng)法律顧問審查后報(bào)衛(wèi)計(jì)委辦公會(huì)審核。

3.3 法制辦報(bào)審：向市法制辦提交送審稿（附起草說明、立法主要依據(jù)、相關(guān)部門和單位的反饋意見及處理情況）；再次召開管理相對(duì)人、社會(huì)人士、相關(guān)專家和部門論證會(huì)及座談會(huì)，會(huì)后發(fā)函征求書面意見；對(duì)綜合意見修訂完善后報(bào)市長辦公會(huì)通過。

3.4 市人大常委會(huì)一審、二審：書面征求省人大常委會(huì)法工委、市政協(xié)社法委、11區(qū)人大常委會(huì)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、市人大法制委及立法咨詢專家意見之后在官網(wǎng)公布草案；召開部門論證會(huì)（衛(wèi)計(jì)委、法制辦、紅十字會(huì)、規(guī)劃、財(cái)政、人社、城管、交通運(yùn)輸、公安、園林、旅游）；召開部分人大主任及人大代表座談會(huì)；召開相對(duì)人座談會(huì)（獻(xiàn)血志愿者、醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、居委會(huì)）；召開省輸血協(xié)會(huì)專家論證會(huì)；召開起草部門、法制辦碰頭會(huì)。綜合幾次會(huì)議意見和外部反饋意見，修改后發(fā)省人大常委會(huì)法工委征求意見后形成征求意見稿，在南京日?qǐng)?bào)公開征求意見；根據(jù)各方意見、建議形成草案修改稿；最后上常委會(huì)審議通過報(bào)省人大批準(zhǔn)。

4 條例的主要內(nèi)容

4.1 完善獻(xiàn)血工作管理體制：建立政府保障機(jī)制；確立政府牽頭的聯(lián)席會(huì)議制度；進(jìn)一步理順主管部門、聯(lián)席會(huì)議成員單位以及相關(guān)部門、單位的職責(zé)；進(jìn)一步強(qiáng)化了政府及相關(guān)部門獻(xiàn)血宣教和組織方面的職責(zé)規(guī)定。通過加強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)作用和強(qiáng)化政府及相關(guān)部門的職責(zé)來提高市民的獻(xiàn)血知曉率和參與度。

4.2 明確獻(xiàn)血工作計(jì)劃的制定和組織實(shí)施部門：市人民政府制定年度獻(xiàn)血工作計(jì)劃并組織實(shí)施。獻(xiàn)血計(jì)劃包含需求、宣傳、采血點(diǎn)設(shè)置、應(yīng)急獻(xiàn)血以及監(jiān)督考核等內(nèi)容。

4.3 加強(qiáng)采血點(diǎn)的規(guī)劃和設(shè)置：規(guī)定了我市采血點(diǎn)布局總體原則，對(duì)固定采血點(diǎn)、流動(dòng)采血點(diǎn)設(shè)置做出具體規(guī)定；編制固定采血點(diǎn)的布局規(guī)劃，制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；明確區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)按照布局規(guī)劃組織實(shí)施固定采血點(diǎn)的建設(shè)和維護(hù)工作；規(guī)定了流動(dòng)采血點(diǎn)設(shè)置。選擇交通方便、人流量大的地段建設(shè)采血點(diǎn)，方便公民獻(xiàn)血。

4.4 提升獻(xiàn)血和用血便民程度：建立連通各方的獻(xiàn)血工作信息化制度，連通相關(guān)行政主管部門、疾病控制單位和醫(yī)療機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、采供血安全、醫(yī)療臨床用血調(diào)配和費(fèi)用核銷及應(yīng)急用血管理的信息化；醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立血液庫存動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制，并與獻(xiàn)血工作信息平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)。建立用血費(fèi)用便利核銷機(jī)制，用血費(fèi)在醫(yī)院直接核銷，給獻(xiàn)血者用血提供便利。

4.5 建立獻(xiàn)血預(yù)備人員信息庫和醫(yī)療臨床用血應(yīng)急保障機(jī)制：建立獻(xiàn)血預(yù)備人員信息庫，鼓勵(lì)公民自愿加入，鼓勵(lì)國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體組織單位員工自愿加入[9]。

4.6 建立高危獻(xiàn)血者篩查和屏蔽制度：關(guān)口前移屏蔽高危人群，建立高危獻(xiàn)血者的篩查和屏蔽制度。公安、司法部門將高危人員名單通過信息平臺(tái)提供給衛(wèi)計(jì)部門，采血時(shí)將對(duì)這類人員直接予以屏蔽，保證臨床用血安全。

4.7 加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)輸血科建設(shè)和科學(xué)合理用血的管理：在條例中規(guī)定設(shè)置輸血科或者血庫，配備專業(yè)技術(shù)人員、設(shè)施和設(shè)備；鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)推行自體輸血等新型醫(yī)療技術(shù)，采用血液保護(hù)和患者血液管理等方法提高科學(xué)用血水平[10]。

4.8 固化具有南京市特色的優(yōu)待規(guī)定：在上位法的基礎(chǔ)上，《條例》更具南京地方特色和可操作性。除了《江蘇省獻(xiàn)血條例》規(guī)定優(yōu)待獻(xiàn)血者的“三免”政策，即憑相關(guān)證件免費(fèi)游覽政府投資主辦的公園、旅游風(fēng)景區(qū)等場所，到政府舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診免交普通門診診察費(fèi)，免費(fèi)乘坐城市公共交通工具外，增加了享受免費(fèi)體檢、優(yōu)先用血、申請(qǐng)無償獻(xiàn)血者大病救助金、積分入戶等優(yōu)待；公民無償獻(xiàn)血或者成功捐獻(xiàn)造血干細(xì)胞的，所在單位應(yīng)當(dāng)給予支持，可以給予補(bǔ)貼或者補(bǔ)休；高等學(xué)校學(xué)生參加獻(xiàn)血或者成功捐獻(xiàn)造血干細(xì)胞的，可以享受學(xué)校德育學(xué)分考核加分等。

5 結(jié)語 2015年我市啟動(dòng)《條例》的立法工作，2016年7月南京市人大對(duì)《條例》進(jìn)行立項(xiàng)，同年11月啟動(dòng)立法程序，2017年10月20日經(jīng)南京市人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議表決通過，同年12月2日經(jīng)江蘇省人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議批準(zhǔn)。初步統(tǒng)計(jì)，《條例》從起草到通過共計(jì)修改113次，外地調(diào)研4次，召開各類會(huì)議77次，公眾征求意見2次，收集法律法規(guī)60多篇，起草條例說明、立法對(duì)照表等匯報(bào)材料40多篇。

在《條例》制定的過程中，由于多種原因，立法尚存在一些遺憾之處。一些具有前瞻性的無償獻(xiàn)血激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制最終未能在法規(guī)中得到體現(xiàn)。例如未能設(shè)立獨(dú)立的獻(xiàn)血辦公室或血源管理機(jī)構(gòu)，而用聯(lián)席會(huì)議制度來替代；未能理順一個(gè)地區(qū)兩家血液中心并存的局面；財(cái)政、人社等重點(diǎn)政策部門的職責(zé)未能進(jìn)一步細(xì)化；預(yù)想設(shè)立用于輸血感染患者的救助與關(guān)愛的無過錯(cuò)輸血感染關(guān)愛基金條款，因可行性原因被刪除；由于上位法的原因，采血間隔期、年齡也未能進(jìn)行突破。但是瑕不掩瑜，在立法過程中，《條例》的制定堅(jiān)持開門立法的原則，采取人大主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的模式，最大限度采納了社會(huì)各界的訴求。

立法是一個(gè)多方利益博弈的過程[11,12]。我們感受到：一是借勢(shì)借力是前提。發(fā)揮好行業(yè)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員的作用，他們對(duì)用血困難有著深刻的體會(huì)，再通過他們積極爭取人大、政府及相關(guān)部門的支持，立法工作得以順利推進(jìn)。二是有效組織是基礎(chǔ)。南京市衛(wèi)計(jì)委和南京紅十字血液中心成立了《條例》編制領(lǐng)導(dǎo)小組和編寫小組并進(jìn)行合理分工，邀請(qǐng)高校老師和法學(xué)專家參與，制定了詳細(xì)的實(shí)施推進(jìn)計(jì)劃，保證各節(jié)點(diǎn)任務(wù)順利完成。三是良好溝通是關(guān)鍵。加強(qiáng)與部門、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者以及人大代表的溝通交流，并充分利用媒體資源，加大宣傳力度，使社會(huì)各界切實(shí)認(rèn)識(shí)到無償獻(xiàn)血工作的重要性和必要性，最大程度獲得他們的理解和支持。四是充分準(zhǔn)備是核心。收集國際、國內(nèi)各地制定的相關(guān)法律、法規(guī)和政策，開展對(duì)先進(jìn)地區(qū)立法工作的調(diào)研，吸收各地好的做法，取長補(bǔ)短，同時(shí)深入分析本地?zé)o償獻(xiàn)血工作的現(xiàn)狀，用可靠數(shù)據(jù)、典型案例為領(lǐng)導(dǎo)決策做參謀。

在《條例》的出臺(tái)過程中，地方立法“有特色、不重復(fù)”是重點(diǎn)，雖然有《中華人民共和國獻(xiàn)血法》、《江蘇省獻(xiàn)血條例》等上位法，但是《條例》從一個(gè)省會(huì)城市的角度，從實(shí)際從事采供血具體工作的角度，在操作層面上對(duì)上位法做了較好的補(bǔ)充和完善[13,14]。立法通過可以說才邁開第一步，如何讓《條例》真正落地，發(fā)揮作用，后面還有很長的路要走。

利益沖突所有作者均聲明不存在利益沖突