部門預(yù)算執(zhí)行審計和經(jīng)濟責任審計“兩統(tǒng)籌”探索

隨著審計全覆蓋全面推進，審計任務(wù)繁重和審計力量不足的矛盾日益尖銳。為適應(yīng)新形勢，各級審計機關(guān)加大了審計資源統(tǒng)籌整合力度，積極推進審計項目和審計組織方式“兩統(tǒng)籌”的應(yīng)對方式。筆者結(jié)合近年來湖南省衡陽市審計局在年度部門預(yù)算執(zhí)行審計中統(tǒng)籌開展部門主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的實踐探索，分析兩種審計模式統(tǒng)籌開展的現(xiàn)狀、存在的問題及原因分析，提出更好開展經(jīng)濟責任審計和部門預(yù)算執(zhí)行審計“兩統(tǒng)籌”的對策建議。

一、部門預(yù)算執(zhí)行審計和經(jīng)責審計兩統(tǒng)籌的現(xiàn)狀和優(yōu)勢

近年來，該審計局積極探索審計全覆蓋下審計項目和審計組織方式的統(tǒng)籌，每年進行財政預(yù)算執(zhí)行審計時都會選擇兩至三個單位同步開展部門預(yù)算執(zhí)行情況審計和部門主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，實現(xiàn)兩個審計項目在組織方式上的統(tǒng)籌推進，既緩解了審計力量不足的矛盾，也避免了被審計單位重復(fù)接受審計。同時，兩個審計項目統(tǒng)籌實施，在審計方法和審計內(nèi)容上相互補充，既提高了審計監(jiān)督效率，又促進了審計成果的開發(fā)利用，也契合了審計全覆蓋的發(fā)展趨勢。

在組織實施上，部門預(yù)算執(zhí)行審計和經(jīng)責審計二合一項目秉持審計人員一致、審計時間一致，兩個審計項目同時進行的原則；在審計文書上和審計具體實施上，則根據(jù)審計項目的不同特點分別出具審計通知書、審計實施方案、審計報告等文書，審計組需完成兩個審計項目必須的全部審計內(nèi)容和程序性要求，分別裝訂審計檔案。

在審計成果利用方面，目前的做法是將審計發(fā)現(xiàn)的問題根據(jù)實施方案要求分別寫入兩個審計報告，兩個方案都涉及的問題兩個報告均體現(xiàn)，并根據(jù)兩個項目的不同側(cè)重點分別突出重點和各自特性：預(yù)算執(zhí)行審計報告突出對“事”的審計，即財政資金的管理使用；經(jīng)責審計報告突出對“人”的審計，即被審計領(lǐng)導干部責任的界定和評價。同時，審計移送、審計督促整改函和審計要情專報等文書，在行文中均以“在對XX單位進行XX年度預(yù)算執(zhí)行情況及XX單位法人代表XX同志經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)”的表述方式，做到審計成果共享。

二、部門預(yù)算執(zhí)行審計和經(jīng)濟責任審計兩統(tǒng)籌實施中存在的問題及原因分析

（一）審計時間上有沖突

部門預(yù)算執(zhí)行審計一般只要求審計該部門單一會計年度預(yù)算執(zhí)行及財政財務(wù)收支情況，審計內(nèi)容相對簡單。部門預(yù)算執(zhí)行審計要服從財政預(yù)算執(zhí)行審計出具審計綜合報告的時間，審計組會嚴格把握審計進度，現(xiàn)場審計時間一般控制在一個月左右。而經(jīng)濟責任審計需要較為仔細審查被審計責任人（本部門主要領(lǐng)導干部）任期內(nèi)（主要是近三年）經(jīng)濟責任履行情況，內(nèi)容更加寬泛，所需現(xiàn)場審計時間更長，兩個項目實施時間上較難同步完成。

（二）審計內(nèi)容上有重合更有差別

兩個項目審計內(nèi)容存在重合，如都要求關(guān)注被審計單位重大政策落實情況、國有資產(chǎn)管理和使用情況、財政財務(wù)收支情況、財務(wù)風險防范情況以及執(zhí)行廉政紀律情況等。

但由于各自的審計目標不同，審計內(nèi)容又各有側(cè)重。部門預(yù)算執(zhí)行審計關(guān)注被審計單位預(yù)算編制的完整性科學性，預(yù)算執(zhí)行的合法性、合規(guī)性、效率性，決算（草案）和存量資金以及預(yù)決算公開情況，大部分審計內(nèi)容是從被審計單位年初預(yù)算展開，落實到預(yù)算資金的具體執(zhí)行上。經(jīng)濟責任審計主要關(guān)注被審計責任人是否用好手中的權(quán)力，履行好自己的經(jīng)濟職責，遵守好各項規(guī)章制度和廉政紀律。審計內(nèi)容從被審計責任人及被審計單位貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、本部門本單位重大決策的執(zhí)行情況及效果、遵守有關(guān)法律法規(guī)和財經(jīng)紀律情況等方面展開，落實到領(lǐng)導干部是否守法依規(guī)、擔當作為、廉潔從政上來。

（三）審計方式方法上有區(qū)別

部門預(yù)算執(zhí)行審計中，審計人員主要從預(yù)決算報表、會計憑證報表以及電子數(shù)據(jù)等財務(wù)資料，結(jié)合本單位資金支出、資產(chǎn)購置及管理、專項資金撥付及使用去發(fā)現(xiàn)問題。而經(jīng)濟責任審計中，審計人員除查看該單位近三年財務(wù)資料之外，還要查閱近三年黨組（委）會會議紀要、辦公會會議紀要、主要業(yè)務(wù)的電子數(shù)據(jù)資料及檔案、重要經(jīng)濟合同、與同級政府簽訂的目標責任書、編制手冊等，還要與單位多名干部職工進行審計座談，對被審計人責任人任期內(nèi)的重點項目開展、重要資金支出進行較為仔細的外部調(diào)查。兩種審計方式方法上的不同，導致現(xiàn)場審計實施中既存在不可避免的重復(fù)，又各有側(cè)重，較難統(tǒng)籌把握。

（四）與被審計單位溝通和審計檔案整理更加繁瑣

兩統(tǒng)籌項目僅是審計項目和審計組織方式統(tǒng)籌，審計的最終結(jié)果仍要求出具兩套獨立的文書、取證資料及審計底稿。這種組織模式容易引發(fā)被審計單位的疑問：為什么相同的問題要進行兩次簽證并提供兩份附件資料？兩份審計報告為什么會有重復(fù)的問題？對征求意見稿的回復(fù)以及審計整改報告要如何報送？這些都需要審計人員一一解釋清楚。

審計檔案整理的繁瑣主要體現(xiàn)在審計取證資料上。在審計過程中，審計組成員有時并不能確定該問題會放入哪個審計報告中，有的審計組采取重復(fù)簽證或者補充簽證的模式。有的審計組則為了避免區(qū)分上的麻煩，在審計取證單的審計項目一欄直接寫為“XX單位XX年部門預(yù)算執(zhí)行審計及XX同志任期經(jīng)濟責任審計”，取證單和附件資料根據(jù)需要多復(fù)印一份。無論哪種模式，都增加了審計檔案整理的繁瑣程度，需要審計人員更加仔細和用心。

三、進一步開展好部門預(yù)算執(zhí)行審計和經(jīng)濟責任審計兩統(tǒng)籌的對策

（一）科學謀劃年度審計計劃，優(yōu)化審計項目組織管理

審計機關(guān)在制定下一年度工作計劃時，即對預(yù)算資金量大、三年以上未進行過經(jīng)責審計的單位進行項目二合一的統(tǒng)籌考慮。尤其要考慮權(quán)力集中、資源密集、資金富足的重點部門，如公安、交管、自然資源、住建等部門，以及涉及民生和項目監(jiān)管較多的民政、發(fā)改、農(nóng)林等部門。同時，在組織實施時，對二合一項目統(tǒng)籌配備具有預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)責審計雙重經(jīng)驗且計算機審計水平較高的審計人員，適當延長現(xiàn)場審計時間。

（二）制定內(nèi)容全面、操作性強的審計實施方案，強化審前培訓

要盡可能詳實地做好審計調(diào)查，明確兩個項目的審計目標和任務(wù)，制定科學全面、操作性強的審計實施方案。要強化項目的審前培訓，審計組成員要對實施方案進行集中學習和培訓，對兩個項目的審計內(nèi)容和審計重點要進行充分結(jié)合解讀和思考，在審前培訓和研討的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌安排好審計組人員分工，分工要有利于兩個項目的互相銜接，相同或相近的審計事項盡可能安排相同審計人員實施，以提高審計工作質(zhì)量和效率。

（三）注重審計方式方法統(tǒng)籌，做到優(yōu)勢互補

電子數(shù)據(jù)收集和利用上，經(jīng)責項目只審計單一部門，想要獲得關(guān)聯(lián)單位的最新數(shù)據(jù)既費時間，難度也大；而預(yù)算執(zhí)行審計渠道多、來源廣，可以彌補經(jīng)責審計資料收集效率低的短板。以衡陽市審計局為例，近年來，踐行科技強審理念，在財政預(yù)算執(zhí)行審計中積極推廣運用大數(shù)據(jù)審計方式模式，每年都會單獨組建大數(shù)據(jù)分析小組，統(tǒng)一采集、整理全市最新的財政資金收支、工商登記、住建、公積金、民政社保等數(shù)據(jù)，并進行集中數(shù)據(jù)分析查找疑點后分發(fā)到各預(yù)算執(zhí)行審計組。審計組要充分利用好這些審計資源，避免經(jīng)責審計中不必要的外部調(diào)查，節(jié)約審計時間，提高審計效率。

現(xiàn)場審計方式方法上，預(yù)算執(zhí)行審計基本上只涉及財政財務(wù)相關(guān)的資料，限制和阻礙了審計人員對問題疑點的準確判斷；而經(jīng)責審計還會對重要會議記錄紀要、重要經(jīng)濟合同、主要業(yè)務(wù)資料等進行比較詳細的審查，還要張貼審計公示征集問題線索、和干部職工進行審計座談等，這些可以大大提高預(yù)算執(zhí)行審計查找問題的效率和準確度。

（四）注重審計內(nèi)容和審計重點的有機結(jié)合，做到審計發(fā)現(xiàn)問題相互借鑒和印證

從收入審計重點來看，預(yù)算執(zhí)行審計所關(guān)注的單位非稅收入和其他收入的構(gòu)成、來源是否合法合規(guī)，管理是否科學有效等內(nèi)容，正是經(jīng)濟責任審計需要重點關(guān)注的被審計單位和被審計責任人是否存在違規(guī)收費、濫用職權(quán)不作為、亂作為等問題。從支出審計重點來看，預(yù)算執(zhí)行審計所關(guān)注的部門單位基本支出與項目支出界限是否清晰、是否影響部門預(yù)算績效等內(nèi)容和重點，正是經(jīng)濟責任審計需要關(guān)注的被審計單位和被審計責任人是否在專項資金使用和國家財經(jīng)政策執(zhí)行中存在失職或瀆職等問題。從遵守各項規(guī)章制度審計重點來看，經(jīng)濟責任審計的一項重點審計內(nèi)容是被審計單位和被審計責任人廉政紀律遵守情況，上述內(nèi)容與審計重點都可在審計實施過程中相互借鑒和印證。

（五）注重審計成果共享，增強審計實效，推進審計發(fā)現(xiàn)問題整改

審計工作的最大成果是推動審計發(fā)現(xiàn)問題的整改規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行審計和經(jīng)責審計統(tǒng)籌進行，可以在推動審計發(fā)現(xiàn)問題整改上形成合力，最大限度共享審計成果。

預(yù)算執(zhí)行工作是由政府、財稅及其他相關(guān)部門共同完成的，部門預(yù)算執(zhí)行審計中查出的問題，有的是政府行為造成，有的是財稅及相關(guān)部門造成，致使審計查出的部分問題責任界定不清，被審計單位在審計整改上存在推諉情況，造成個別問題整改敷衍了事，影響審計權(quán)威。經(jīng)責審計要求每一個問題都對被審計單位及被審計責任人界定責任，對責任界定更加敏感和嚴肅，在審計整改中可以解決預(yù)算執(zhí)行審計中責任界定不清、審計整改扯皮推諉的問題，避免“年年審計年年犯，年年審計老問題”的現(xiàn)象，提高審計影響力和威懾力。同時，對于經(jīng)責審計中發(fā)現(xiàn)的一些體制機制性問題，僅靠被審計單位往往很難推動政府或行業(yè)部門進行整改和制度完善，可以借鑒預(yù)算執(zhí)行審計的大平臺，將此類問題整改上升到政府和行業(yè)層面，有效推動體制機制性問題的解決。如在某單位審計整改中，涉及的交易服務(wù)費收繳不及時問題，一方面部門預(yù)算執(zhí)行審計中報告了這一問題，需要向人大匯報整改情況并通過人大代表評議，另一方面經(jīng)責審計報告提出未及時收繳的責任界定，如不能及時整改，單位主要負責人就可能被問責。雙重壓力下，該單位高度重視，迅速進行了整改，不僅克服困難收回了應(yīng)收未收的交易服務(wù)費，還針對問題完善了有關(guān)制度，形成了長效機制，整改效果得到了各方肯定。

[圖片新聞]

鐘祥市審計局在對該市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然資源審計中，重點關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬林場病蟲害防治專項資金使用情況。

（張宏芹 付云 攝影報道）