朝陽(yáng)市小型農(nóng)田水利建設(shè)分析

馬宏娟

(朝陽(yáng)縣水務(wù)局農(nóng)水股，遼寧 朝陽(yáng) 122000)

0 引 言

中國(guó)水資源嚴(yán)重短缺，尤其是遼西地區(qū)水資源與農(nóng)業(yè)用水之間的矛盾十分尖銳。頻繁干旱和水資源短缺對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成潛在威脅，必須把節(jié)水灌溉作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)根本性措施實(shí)施[1-2]。通過(guò)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)灌溉模式和發(fā)展高效節(jié)水灌溉，對(duì)實(shí)現(xiàn)高效、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、安全、生態(tài)農(nóng)業(yè)，以及促進(jìn)集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)極其重要。近年來(lái)，朝陽(yáng)市圍繞發(fā)展節(jié)水灌溉做了大量工作，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際大力推廣管灌、微灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，經(jīng)積極探索取得了節(jié)水增產(chǎn)的顯著成效，為農(nóng)民增收致富發(fā)揮著重要作用，激發(fā)了各地政府和群眾發(fā)展節(jié)水灌溉的積極性。

1 區(qū)域分布分析

1.1 發(fā)展?fàn)顩r

朝陽(yáng)市2011-2015年度“節(jié)水增糧行動(dòng)”總體方案實(shí)施以來(lái)，市委、市政府認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家的各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，圍繞發(fā)展節(jié)水灌溉進(jìn)行積極探索，先后經(jīng)歷了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)等中央財(cái)政小農(nóng)水工程，各級(jí)各類(lèi)累計(jì)投入15.31億元，詳見(jiàn)表1。

表1 朝陽(yáng)市2011-2015年度“節(jié)水增糧行動(dòng)”專(zhuān)項(xiàng)資金投資

因此，通過(guò)節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目顯著提升用水效率，促進(jìn)高效節(jié)水發(fā)展，用有限的水資源發(fā)展更大規(guī)模的灌溉面積，這是推進(jìn)糧食生產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大效益規(guī)模以及促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康快速發(fā)展等必然選擇。

1.2 投資結(jié)構(gòu)

考慮到群眾投工投勞籌資所占比例較小且落實(shí)情況各異的實(shí)際，選擇分析對(duì)象僅包括市縣投資、省級(jí)和中央投資。由表1可知，在投資結(jié)構(gòu)上市縣、省級(jí)和中央財(cái)政資金所占比例為58.08%、19.36%、13.83%；從各地區(qū)投資受益的角度，在地域上建平縣投資受益最大，達(dá)到40 569萬(wàn)元，所占比例為26.50%，而龍城區(qū)投資受益最小，為4 100萬(wàn)元，所占比例2.68%。

1.3 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

1)2012-2015年朝陽(yáng)縣節(jié)水增糧行動(dòng)工程發(fā)展玉米膜下滴灌工程22.65萬(wàn)畝，其中新增和改善灌溉面積5.00、17.65萬(wàn)畝。項(xiàng)目實(shí)施后新增灌溉面積畝產(chǎn)量由原來(lái)的多年平均畝產(chǎn)量500kg增加到900kg、改善灌溉面積畝產(chǎn)量由原來(lái)的多年平均畝產(chǎn)量680kg增加到900kg，依據(jù)規(guī)劃面積22.65萬(wàn)畝，平均每畝增產(chǎn)370kg，玉米按2元/kg計(jì)算，22.65萬(wàn)畝產(chǎn)田共增加效益12825萬(wàn)元，人均增收460元。

2)2012-2015年喀左縣縣共實(shí)施節(jié)水灌溉30.0萬(wàn)畝，其中新增4.0萬(wàn)畝、改造26.0萬(wàn)畝，灌溉形式采用滴灌模式。項(xiàng)目實(shí)施后新建片區(qū)玉米由原來(lái)平均畝產(chǎn)量550kg增加到900kg，每畝增產(chǎn)350kg，玉米按2元/kg計(jì)算，年增加產(chǎn)值2800萬(wàn)元；改造片區(qū)玉米由原來(lái)平均畝產(chǎn)量645kg增加到900kg，每畝增產(chǎn)255kg，玉米按2元/kg計(jì)算，年增加產(chǎn)值13260萬(wàn)元；項(xiàng)目區(qū)(4萬(wàn)畝新增，26萬(wàn)畝改造)30萬(wàn)畝共增加效益16060萬(wàn)元。

3)2012-2015年北票市項(xiàng)目片區(qū)總面積為27.53萬(wàn)畝，其中新增面積4.823萬(wàn)畝，改造面積22.707萬(wàn)畝，取水水源為地下水，灌溉方式采用膜下滴灌的方式。以2012年節(jié)水增糧行動(dòng)為例，估算分析節(jié)水、增產(chǎn)等效益，項(xiàng)目實(shí)施后改造片區(qū)玉米每畝增產(chǎn)250kg；新建工片區(qū)玉米每畝增產(chǎn)500kg。若按2.10元/kg計(jì)算，共增加效益3366萬(wàn)元。

4)2012-2015年龍城區(qū)節(jié)水增糧行動(dòng)發(fā)展節(jié)水灌溉總面積4萬(wàn)畝，共5片區(qū)，其中發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物滴灌面積4萬(wàn)畝。項(xiàng)目區(qū)原主要作物為玉米面積為4萬(wàn)畝，原多年平均畝產(chǎn)量為玉米400kg/畝，按照玉米1.9元/kg計(jì)。經(jīng)本項(xiàng)目改善后，玉米畝均產(chǎn)量可達(dá)600kg/畝，總凈增加產(chǎn)值1476萬(wàn)元。

5)2012-2015年雙塔區(qū)發(fā)展節(jié)水增糧面積3.96萬(wàn)畝經(jīng)濟(jì)作物，全部實(shí)施滴灌工程。項(xiàng)目實(shí)施后，種植糧食作物玉米平均畝產(chǎn)量由實(shí)施前的600km增加至850kg，按1.9元/kg計(jì)算，0.5萬(wàn)畝產(chǎn)田共增加效益237.5萬(wàn)元。項(xiàng)目實(shí)施后，灌溉方式發(fā)生了改變，由原來(lái)管道輸水漫灌方式改為滴灌方式，畝節(jié)水177m3，項(xiàng)目區(qū)共改善灌溉面積3.96萬(wàn)畝，總節(jié)水700萬(wàn)m3，按0.2元計(jì)算節(jié)約140萬(wàn)元，每m3水節(jié)能0.4°，每度按0.5元計(jì)算，可節(jié)約能源150萬(wàn)元，項(xiàng)目節(jié)水顯著，有效的保護(hù)了區(qū)域水資源。

6)2012-2015年建平縣發(fā)展節(jié)水增糧行動(dòng)面積38.13萬(wàn)畝，灌溉工程類(lèi)型為滴灌，主要種植作物為玉米。項(xiàng)目實(shí)施后改善灌溉面積38.13萬(wàn)畝，按平均每畝增產(chǎn)270公斤，2元/公斤計(jì)算，農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)效益可增加20590.2萬(wàn)元；每畝地節(jié)省用水費(fèi)用7元，節(jié)省農(nóng)民用工費(fèi)用266.91萬(wàn)元；按100 m3耗電20度，每度電0.70元計(jì)算，年節(jié)約747.35萬(wàn)元，節(jié)約肥料費(fèi)為1372.68萬(wàn)元，項(xiàng)目實(shí)施后每年增加效益13786.28萬(wàn)元。

7)2012-2015年凌源市節(jié)水增糧行動(dòng)實(shí)施方案共涉及20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展玉米膜下滴灌21.93萬(wàn)畝，全部為舊井改造工程，項(xiàng)目實(shí)施后總水量為1323.5萬(wàn)m3，與現(xiàn)狀年2741萬(wàn)m3相比減少1417.5萬(wàn)m3，不超過(guò)規(guī)劃指標(biāo)。項(xiàng)目實(shí)施后，玉米由原來(lái)多年平均畝產(chǎn)量700kg增加到1000kg，每畝增產(chǎn)300kg，玉米按2.14元/kg計(jì)算，21.93萬(wàn)畝產(chǎn)田總增加效益14079.06萬(wàn)元。

2 農(nóng)田水利建設(shè)對(duì)策

2.1 優(yōu)勢(shì)分析

優(yōu)勢(shì)一：近年來(lái)，在貫徹落實(shí)有關(guān)提倡高效節(jié)水灌溉和促進(jìn)節(jié)水灌溉國(guó)家、行業(yè)規(guī)程規(guī)范以及朝陽(yáng)市行業(yè)用水定額等地方標(biāo)準(zhǔn)方面，小農(nóng)水建設(shè)方案的編制執(zhí)行情況總體較好[3]。在科學(xué)評(píng)價(jià)灌溉方式適應(yīng)性的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況選擇行之有效的節(jié)水方式。

優(yōu)勢(shì)二：群眾投工投勞籌資不均勻以及各地區(qū)投資受益不均衡現(xiàn)象非常突出，財(cái)政條件差的地區(qū)資金配套無(wú)法保障而財(cái)政較好地區(qū)的資金配套到位率較高。如，相對(duì)其他地區(qū)財(cái)政條件較好的喀左縣，各項(xiàng)指標(biāo)在總體投資優(yōu)勢(shì)不明顯的條件下仍為可觀；而對(duì)單位耕地面積投資、總體資金收益等均處劣勢(shì)的龍城區(qū)，較其他地區(qū)其高效節(jié)水灌溉面積和直接經(jīng)濟(jì)效益均落實(shí)?？傮w而言，投資效率越好則直接經(jīng)濟(jì)效益越明顯。

優(yōu)勢(shì)三：國(guó)家和地方政府越來(lái)越重視小型農(nóng)田水利，并以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的視角主抓小型農(nóng)田水利建設(shè)工作，小農(nóng)水政策環(huán)境和優(yōu)惠條件良好。此外，用戶的重視程度和專(zhuān)項(xiàng)資金扶持力度明顯提高，加之群眾參與建設(shè)管理的主動(dòng)性、主動(dòng)性增強(qiáng)，以上因素為推動(dòng)小農(nóng)水發(fā)展?fàn)I造良好的文化氛圍并提供有力的保障[4]。

2.2 劣勢(shì)分析

劣勢(shì)一：農(nóng)田灌溉方式粗放、水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。朝陽(yáng)市大多數(shù)農(nóng)田水利骨干工程及庫(kù)灌區(qū)興建于1960s，受當(dāng)時(shí)工程標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)條件、施工經(jīng)驗(yàn)和資金投入等限制，大多數(shù)灌區(qū)工程老化失修、攔蓄能力低下，許多水庫(kù)處于代表運(yùn)行狀態(tài)，灌區(qū)灌溉水利用率低不到50%。特別是近年來(lái)的持續(xù)干旱，水庫(kù)蓄水量少，而灌水定額較高達(dá)到達(dá)到200m3/畝，灌區(qū)效益和灌溉面積呈下滑趨勢(shì)。地下水為現(xiàn)有主要水源，并且部分水井淤堵、坍塌和年久失修現(xiàn)象常見(jiàn)，用水效率低且集約利用水資源難以實(shí)現(xiàn)。

劣勢(shì)二：節(jié)水技術(shù)支撐力不強(qiáng)，服務(wù)保障體系不完整。隨意性、盲目性工程建設(shè)極為常見(jiàn)，從而使得在社會(huì)效益、合理開(kāi)發(fā)、工程技術(shù)等諸多方面不能互相兼顧，科技含量低，保證不了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)需求。此外，水管單位、水行政部門(mén)和當(dāng)?shù)卣g的權(quán)責(zé)不明，管理體制不順，缺少財(cái)政支撐，工程管理、安全管理運(yùn)行難以為繼，很多水管單位自身功能不足，難以依靠自身力量解決經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，更談不上實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)和以水養(yǎng)水。

劣勢(shì)三：投資分散，資金投入不足。節(jié)水灌溉工程設(shè)施吸收社會(huì)資本能力較低，經(jīng)濟(jì)效益微弱，農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，取消農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)村提留，取消義務(wù)工以及水利投入的結(jié)構(gòu)性缺陷，造成解決節(jié)水灌溉工程設(shè)施建設(shè)的資金矛盾突出。引導(dǎo)農(nóng)民投入異常困難，組織動(dòng)員方式以基層政府行政手段為主，動(dòng)員農(nóng)民投資投勞困難且民主議事辦法不健全。此外，地方財(cái)力拮據(jù)，地方財(cái)政無(wú)力投入節(jié)水灌溉工程設(shè)施建設(shè)。

劣勢(shì)四：管理體制改革滯后，運(yùn)行管理機(jī)制不活。水利工程管理不規(guī)范，缺乏行之不效的責(zé)任制，可用“村上不管，合同不簽，漫天要價(jià)，收費(fèi)隨便”來(lái)概括。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利設(shè)施損壞、丟失現(xiàn)象嚴(yán)重，造成渠水不能暢通，機(jī)電井不能開(kāi)動(dòng)，影響了正常灌溉和水利設(shè)施效率的正常發(fā)揮，集體資產(chǎn)的安全受到嚴(yán)重威脅。

2.3 建設(shè)與管理體制創(chuàng)新

小型農(nóng)田水利工程是指渠道流量低于1m3/s、庫(kù)容不超過(guò)10萬(wàn)m3、防洪區(qū)域在2000hm2以內(nèi)、澆灌范圍<666.7hm2的水利工程，小農(nóng)水存在回報(bào)率高、規(guī)模小、成本低、覆蓋范圍窄等特點(diǎn)[5]，主要覆蓋小型排澇工程、水源工程、小型灌區(qū)、泵站、灌溉片、大型灌區(qū)田間工程等[6]。將小農(nóng)水的物品按照美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)分類(lèi)，如表2。

表2 水利設(shè)施物品分類(lèi)

從表3可知，小型農(nóng)田水利具有產(chǎn)權(quán)的非排他性、效益享受的非競(jìng)爭(zhēng)性特征，通過(guò)提供特定范圍的服務(wù)可增加農(nóng)戶收入，并發(fā)揮著為社會(huì)公眾提供服務(wù)和產(chǎn)品的功能，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障糧食安全具有重要作用，所以小型農(nóng)田水利的社會(huì)公益性非常廣泛[7]；此外，受益者所享受到的效益并不會(huì)因受益者數(shù)量的增加而減少，因此政府為小型農(nóng)田水利工程的投資主體，大多數(shù)小農(nóng)水工程屬于準(zhǔn)公共或純公共物品。

由于小農(nóng)水歷史“欠賬”太多，地方政府應(yīng)加大資金投入，以政府為主導(dǎo)多元化投入渠道。不斷增大小農(nóng)水財(cái)政投入，完善線性的農(nóng)民自主型、資產(chǎn)盤(pán)活型、社會(huì)投入型、政府引導(dǎo)型和主導(dǎo)型資金投入方式，逐步形成社會(huì)資金投入辦水利的激勵(lì)機(jī)制和民辦公助、政府引導(dǎo)的投資機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與水利建設(shè)的積極主動(dòng)性[8-9]。

按照不同的工程性質(zhì)，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)歸屬包括：國(guó)家所有或者農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織、農(nóng)民用水合作組織及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體；歸投資人所有、單個(gè)農(nóng)戶或著聯(lián)戶所有。有機(jī)結(jié)合群眾管理和專(zhuān)業(yè)管理實(shí)行科學(xué)的小型農(nóng)田水利工程管理體制。

圖1反映了小農(nóng)水的治理途徑，由此表明政府管理、自組織、收費(fèi)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化等屬于小型農(nóng)田水利的主要解決方式；治理模式集中體現(xiàn)在私人治理、參與治理、合作治理和集權(quán)治理等方面[10]；實(shí)現(xiàn)形式包括直接管理、委托管理，合伙制、股份制、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)(WUA)，集體拍賣(mài)、承包、租賃，農(nóng)戶個(gè)體拍賣(mài)等。建設(shè)管理制度模式包括股份制集資興建、業(yè)主興建、農(nóng)戶獨(dú)資興建、現(xiàn)有集體承包租賃與拍賣(mài)經(jīng)營(yíng)興建等模式[11]。

圖1 小農(nóng)水建設(shè)管理路徑

綜上分析，應(yīng)綜合考慮不同地區(qū)社會(huì)文化狀況、工程屬性和不同類(lèi)別物品屬性，有機(jī)結(jié)合多種實(shí)現(xiàn)方式和相應(yīng)的治理模式，因地制宜的形成多模式、差異化的多元建設(shè)管理模式。

3 結(jié) 論

結(jié)合小農(nóng)水建設(shè)目標(biāo)系統(tǒng)探究朝陽(yáng)市農(nóng)田水利發(fā)展情況，主要結(jié)論如下：

1)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和獎(jiǎng)懲考核。為確?！肮?jié)水增糧行動(dòng)”的順利實(shí)施，成立了專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，按照規(guī)模發(fā)展、因地制宜、科學(xué)規(guī)劃的原則監(jiān)理健全建設(shè)管理體制。以市水務(wù)局為主體組織專(zhuān)業(yè)人員，編制施工設(shè)計(jì)、施工方案和可行性報(bào)告，對(duì)施工過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查。不斷完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，階段任務(wù)完成后組織力量對(duì)項(xiàng)目區(qū)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。對(duì)于建設(shè)任務(wù)完成好的項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不能按時(shí)完成任務(wù)、政策制定不完善、管理不到位的采取適當(dāng)措施，年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)比給予適當(dāng)減分或大會(huì)通報(bào)等。

2)強(qiáng)化資金保障體系。為調(diào)動(dòng)受益群眾積積極性采取先干后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種模式，在引導(dǎo)農(nóng)民籌資籌勞方面充分結(jié)合省政府農(nóng)田基本建設(shè)“大禹杯”競(jìng)賽活動(dòng)和村級(jí)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，通過(guò)民主議事、公示公開(kāi)、先議后籌、籌補(bǔ)結(jié)合等措施，充分調(diào)動(dòng)群眾積極性，積極引導(dǎo)農(nóng)民籌資籌勞，確保農(nóng)民籌資到位。如果購(gòu)買(mǎi)覆膜機(jī)具均享受政府財(cái)政補(bǔ)貼，覆膜機(jī)具，農(nóng)膜投資等由項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民自籌解決。

3)完善技術(shù)服務(wù)體系。加強(qiáng)水利、農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化技術(shù)推廣服務(wù)組織聯(lián)系，集成推廣綜合節(jié)水關(guān)鍵技術(shù)，提高專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)水平。通過(guò)定期開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)培育技術(shù)骨干，適時(shí)跟進(jìn)技術(shù)服務(wù)提升農(nóng)戶高效節(jié)水灌溉技能，逐步實(shí)現(xiàn)技術(shù)到人、良法良種到人、技術(shù)到戶。加強(qiáng)基層技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)，建立健全人才吸引機(jī)制，著力解決基層水利人才短缺的問(wèn)題，實(shí)行持證上崗制度，鼓勵(lì)基層水利隊(duì)伍引進(jìn)高素質(zhì)人才。