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      論政府應(yīng)急征用措施的限度

      2020-12-11 14:26:57鄧媛媛
      締客世界 2020年8期
      關(guān)鍵詞:公民權(quán)利行使突發(fā)事件

      鄧媛媛

      (長(zhǎng)春理工大學(xué) 吉林 長(zhǎng)春 130000)

      關(guān)于政府及其工作部門(mén)采取應(yīng)急征用措施很有可能違法從而過(guò)度侵犯公民權(quán)力,因此,基于對(duì)突發(fā)事件危機(jī)下社會(huì)利益與個(gè)人利益的價(jià)值考量,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施的限度做出規(guī)定。筆者從主體、客體、程序等方面來(lái)研究應(yīng)急征用措施的限度。

      1 政府應(yīng)急征用的法律原則

      突發(fā)事件下的政府應(yīng)急征用原則應(yīng)當(dāng)有兩類(lèi):第一類(lèi)是與正常狀況下的行政征用相同的原則,如:法治原則和比例原則,它們適用于所有的法律;第二類(lèi)是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件專(zhuān)有的原則,如:應(yīng)急原則和基本權(quán)利保障原則。

      1.1 法治原則

      有學(xué)者認(rèn)為:只有在‘人民主權(quán)’和‘法治’成為社會(huì)共識(shí)和統(tǒng)治基礎(chǔ)時(shí),傳統(tǒng)的公共應(yīng)急舉措才由事實(shí)性的強(qiáng)權(quán)行為轉(zhuǎn)變?yōu)榉尚缘膰?guó)家權(quán)力行為,接受法律的調(diào)控。可見(jiàn),起初緊急權(quán)力實(shí)際上是作為一種強(qiáng)權(quán)或者說(shuō)不受拘束的特權(quán)存在。在有了“民主”和“法治”后,這種緊急權(quán)力才具有法律性,因此,應(yīng)急征用行為必須以以民主作為思想的法治原則為基礎(chǔ)。

      我們可以從以下幾點(diǎn)理解法治原則的基本內(nèi)涵:(1)應(yīng)急權(quán)力的行使必須依法行政。我國(guó)目前關(guān)于政府應(yīng)急征用的法律體系層級(jí)十分完整,各層級(jí)均有相應(yīng)的應(yīng)急征用法律規(guī)范。(2)緊急權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)尊重法律優(yōu)先和法律保留。(3)應(yīng)急權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。非常時(shí)期,賦予政府及其部門(mén)行使緊急權(quán)力并非是一種法外行政的規(guī)定,它是為了保護(hù)更大利益的應(yīng)有之義。

      1.2 應(yīng)急原則

      關(guān)于應(yīng)急原則的概念很多著作中都有表述,授權(quán)政府行政應(yīng)急權(quán)基于突發(fā)事件的突發(fā)性、緊迫性、不確定危險(xiǎn)性等特性,政府出于對(duì)公共利益的保障、社會(huì)秩序的維護(hù)、防止危機(jī)擴(kuò)大等原因必須在第一時(shí)間行使應(yīng)急權(quán)采取應(yīng)急措施以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。與正常情況下政府行使權(quán)力不得侵犯公民權(quán)利不同,在重大突發(fā)事件下,政府行使應(yīng)急權(quán)可以對(duì)公民的憲法權(quán)利進(jìn)行一定的限制或剝奪,并且行使的程序也較平時(shí)更簡(jiǎn)便,多為簡(jiǎn)易程序;其行為也可以沒(méi)有法律依據(jù)但事后得到追認(rèn)。雖然從表面上政府行使應(yīng)急權(quán)似乎違背了形式法治主義,但實(shí)際上,這是為了國(guó)家、公民更長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益,總體而言這種應(yīng)急權(quán)的行使是利大于弊的,是正當(dāng)?shù)?。并且,?yīng)急原則雖然可能會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成一定的剝奪或限制,甚者超越法律行使職權(quán)但這并不違反法治原則,同樣應(yīng)急原則也非法治原則的例外。相反,法治原則要求應(yīng)急原則必須以法律為依據(jù),在法律的框架內(nèi)進(jìn)行,為政府行使行政應(yīng)急權(quán)提供了正當(dāng)性、合法性基礎(chǔ)。

      由于在緊急情況下應(yīng)急權(quán)的行使可能賦予公民比常態(tài)下更多的義務(wù),因此行政應(yīng)急權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合一定條件。

      1.3 基本權(quán)利保障原則

      緊急情況下,政府的應(yīng)急措施必然會(huì)侵犯公民權(quán)利,但其不能違背基本權(quán)利保障原則。應(yīng)急權(quán)的行使雖然會(huì)對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行侵犯,但是并沒(méi)有違反基本權(quán)利保障原則。

      緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減理論表示,緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減有其合理性和必要性,公民理所當(dāng)然地負(fù)有一定的容忍義務(wù)。但我們要謹(jǐn)防政府假借維護(hù)社會(huì)公共利益之名,過(guò)度克減公民權(quán)利。對(duì)政府行使行政應(yīng)急權(quán)異化的擔(dān)憂(yōu)并非杞人憂(yōu)天,雖然應(yīng)急原則以法治原則為基礎(chǔ),但并不能打消這種合理顧慮。因此,在對(duì)政府行使行政應(yīng)急權(quán)劃定明確的界限時(shí),也應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法確立最低人權(quán)保障,明確公民權(quán)利克減、限制的范圍、條件和程序。這樣才能才能達(dá)到設(shè)立應(yīng)急征用制度的初衷,更好的維護(hù)緊急狀態(tài)下的社會(huì)秩序。

      1.4 比例原則

      比例原則實(shí)際上是權(quán)利和權(quán)力的一種平衡。政府行使行政應(yīng)急權(quán)同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意權(quán)力的行使要遵循一個(gè)合理的限度,即在遵守形式法治的同時(shí)兼顧實(shí)質(zhì)法治。政府采取應(yīng)急征用措施時(shí),征用的時(shí)間、強(qiáng)度、方式等與公民權(quán)利被限制或剝奪的程度呈一種正相關(guān)。實(shí)際上,在緊急情況突發(fā)時(shí),比例原則與應(yīng)急效率是相反的,即不遵守比例原則,應(yīng)急效率越高。但由于比例原則在政府行使應(yīng)急權(quán)的價(jià)值不在于此,其更關(guān)注的的行為的正當(dāng)性。2003年全國(guó)爆發(fā)疫情,部分行政機(jī)關(guān)為對(duì)抗疫情征用了高檔豪華賓館,取代征用一般的商品房屋給有關(guān)患者及家屬,這種應(yīng)急行為已經(jīng)超出了必要限度,因而給部分商家?guī)?lái)了非常嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失。這一舉措即為應(yīng)急過(guò)程中違反比例原則的一處體現(xiàn),我們應(yīng)當(dāng)吸取相關(guān)教訓(xùn),真正地將比例原則運(yùn)用到征用行為之中,使其成為政府應(yīng)急權(quán)力的擴(kuò)張與對(duì)公民權(quán)利的限制之間的均衡點(diǎn)。

      2 突發(fā)事件下政府應(yīng)急征用措施的運(yùn)用

      疫情作為典型性的突發(fā)公共事件,政府行使行政應(yīng)急權(quán)征收的行為勢(shì)必要得到廣泛的關(guān)注。現(xiàn)代法治國(guó)家將保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)作為國(guó)家職責(zé),雖然承認(rèn)政府行使應(yīng)急權(quán),但是行使必須嚴(yán)格符合法律規(guī)定,以達(dá)到保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的。這樣也給應(yīng)急法制帶來(lái)了不可避免的問(wèn)題,即應(yīng)急效率與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡問(wèn)題,如何平衡二者對(duì)于應(yīng)急法制具有重要意義。

      由于此次疫情是在全國(guó)爆發(fā),因此應(yīng)急征用的范圍、力度、對(duì)象,都十分少見(jiàn)。所有征用的物資中,以醫(yī)院、賓館數(shù)量最多也最為重要。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),疫情發(fā)生后,全國(guó)340多支醫(yī)療隊(duì)、4.2萬(wàn)余名醫(yī)務(wù)人員奔赴戰(zhàn)場(chǎng),全國(guó)約1/10的重癥醫(yī)護(hù)力量集中武漢。武漢市改建16家方艙醫(yī)院,改造86家定點(diǎn)醫(yī)院,新增6萬(wàn)多張床位,征用530多個(gè)賓館、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)改造為隔離點(diǎn),擴(kuò)容床位近11萬(wàn)張。賓館、醫(yī)院的征用主要用于密切接觸者的隔離觀察和醫(yī)務(wù)人員的休整。武漢市作為疫情的集中爆發(fā)地,其征用的賓館側(cè)重于醫(yī)院人員的休整,此外湖北咸寧征用高校作為集中隔離場(chǎng)所計(jì)劃設(shè)置1700張床位。由于各地疫情不同,因此征用的賓館也有不同的用途。疫情期間,黑龍江哈爾濱共征用了18家賓館。根據(jù)該市的通知,9區(qū)9縣(市)各有一家賓館征用為密切接觸人員或來(lái)自疫區(qū)人員的隔離觀察場(chǎng)所。

      此次疫情期間,我們可以根據(jù)各地各級(jí)政府征用的情況總結(jié)出以下幾個(gè)特點(diǎn):(1)各地區(qū)征用有差異但區(qū)別沒(méi)有特別明顯。疫情在全國(guó)范圍內(nèi)爆發(fā),每個(gè)省市都有確診的病例,尤其作為疫情的集中地武漢市,被征用的財(cái)產(chǎn)最多,其他地區(qū)雖然較武漢情況較輕但仍然很?chē)?yán)重,全國(guó)只有西藏地區(qū)情況較輕,因此采取征用措施并不典型。(2)征用不同的物資采取的措施呈現(xiàn)多樣性。(3)各地區(qū)征用的相同物資的主要用途有所區(qū)別,但都發(fā)揮了重要的作用。

      3 應(yīng)急征用措施的必要限度分析

      從根本上來(lái)說(shuō),應(yīng)急征用措施是符合群眾利益的。但是,任何事物都有兩面性,對(duì)于應(yīng)急征用來(lái)說(shuō),亦是如此。應(yīng)急征用,其作為一種行政強(qiáng)制措施,是以侵犯人民基本權(quán)利為前提的,只是個(gè)人權(quán)利在公共利益這種更大的利益的對(duì)比下,才獲取了合法性和說(shuō)服力。政府應(yīng)急措施雖然獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ),但是不能排除其行使過(guò)程中違反法定程序或?qū)駲?quán)力造成過(guò)度的侵害,因此為了充分保障公民權(quán)利,應(yīng)當(dāng)對(duì)政府這中應(yīng)急措施做出必要限度??偨Y(jié)此次疫情中出現(xiàn)的問(wèn)題,我們發(fā)現(xiàn),最容易超出限度行使權(quán)力往往在三個(gè)方面:征用主體、征用客體和征用程序,因此,有必要對(duì)這三方面進(jìn)行界定,以確定應(yīng)急征用的限度。

      3.1 應(yīng)急征用的主體

      行政征用的法律依據(jù)有《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。

      《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的一般法律,有觀點(diǎn)認(rèn)為其規(guī)定的征用主體應(yīng)當(dāng)是政府,而非政府部門(mén)。 不過(guò)之后該種觀點(diǎn)被更新,持有該觀點(diǎn)的學(xué)者并沒(méi)有再次提及,而是認(rèn)為征用的主體包括政府及其部門(mén)。本人認(rèn)為,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條是一個(gè)原則性規(guī)定,第52條是一個(gè)具體性的規(guī)定,不能因此認(rèn)為前后沖突或者否定政府部門(mén)的征用主體資格。《傳染病防治法》全文都是圍繞衛(wèi)生行政部門(mén)的職責(zé)展開(kāi),并沒(méi)有規(guī)定其有行政征用權(quán),因此本人認(rèn)為,本法的意圖是將衛(wèi)生行政部門(mén)的征用權(quán)排除。在查詢(xún)地方衛(wèi)生行政部門(mén)的權(quán)力清單時(shí)發(fā)現(xiàn):北京市衛(wèi)生健康委無(wú)征用權(quán)。同時(shí),根據(jù)大理市衛(wèi)健局征用過(guò)境防疫物資一事,經(jīng)查明,在公布的大理市衛(wèi)健局的權(quán)責(zé)清單,共有的193項(xiàng),這193項(xiàng)中并無(wú)行政征收權(quán),僅有一項(xiàng)關(guān)于“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收”的行政征收權(quán)。 因此,大理市衛(wèi)健局征用口罩一事,實(shí)屬征用主體違法。

      本人認(rèn)為,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》其作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的一般法律,應(yīng)當(dāng)以其作為基礎(chǔ),確認(rèn)有權(quán)實(shí)施應(yīng)急征用的主體包括政府和政府部門(mén),但是應(yīng)當(dāng)同時(shí)兼顧特別法。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)作為征用主體的政府部門(mén)主要限定于各級(jí)人民政府的應(yīng)急管理部門(mén),理由在于:如果確認(rèn)所有的政府部門(mén)在緊急情況下都享有應(yīng)急征用權(quán)力,那么當(dāng)突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)將處于高度不確定的狀態(tài);并且各部門(mén)實(shí)施應(yīng)急權(quán)還可能產(chǎn)生沖突。

      因此,對(duì)于應(yīng)急征用的主體應(yīng)當(dāng)為政府、專(zhuān)門(mén)從事應(yīng)急管理的政府部門(mén)和突發(fā)事件發(fā)生后臨時(shí)設(shè)立的應(yīng)急指揮部。這樣才能有效地防治各個(gè)政府部門(mén)越權(quán)行使應(yīng)急征用權(quán),給公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成過(guò)度侵害。

      3.2 應(yīng)急征用的客體

      在應(yīng)急征用問(wèn)題上,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)客體有所列舉。但若《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》沒(méi)有明確列舉,但是其他法律有規(guī)定,是否可以作為應(yīng)急征用客體?本人認(rèn)為,只要符合應(yīng)急征用的目的,并且符合比例原則,對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征用都應(yīng)當(dāng)被允許。

      另外,口罩能否屬于應(yīng)急征用的客體?口罩與其他征用客體有何不同?進(jìn)行以下分析:(1)根據(jù)行政征用的特點(diǎn),征用并不發(fā)生財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移, 因此,征用主體承擔(dān)返還的義務(wù),但口罩的特殊性在于,其一經(jīng)他人使用就失去價(jià)值,無(wú)法返還給所有權(quán)人,對(duì)于所有權(quán)人也失去了價(jià)值,那么對(duì)于使用后沒(méi)有返還價(jià)值的口罩是否就不能作為征用客體?我們將口罩作為一種一經(jīng)征用就毀損的財(cái)產(chǎn),那么口罩是可以作為征用客體的。(2)對(duì)于征用客體的屬性,根據(jù)《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定,對(duì)于重慶市政府采購(gòu)交由大理市快遞分公司承運(yùn)的疫情防控物資,其所有權(quán)人并非大理市內(nèi)的單位或個(gè)人,其屬于運(yùn)輸過(guò)境物資。因此,大理市衛(wèi)健局是無(wú)權(quán)應(yīng)急征用所有權(quán)不在本行政區(qū)域內(nèi)的“過(guò)境財(cái)產(chǎn)”。

      綜上,本人認(rèn)為作為應(yīng)急征用客體的私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋?zhuān)谡值纫淮涡杂闷?,但?yīng)限于應(yīng)急征用主體所管轄行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)產(chǎn)。

      3.3 應(yīng)急征用的程序

      程序是征用措施的一個(gè)重要的因素。正當(dāng)?shù)某绦?,從反面上,看能夠防止給公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成損害;從正面上,充分表達(dá)了對(duì)公民權(quán)利的尊重?!锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái),將應(yīng)急管理的重心由部門(mén)轉(zhuǎn)向政府,拓展了政府的應(yīng)急職能?!?有學(xué)者提出“行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員實(shí)施公共應(yīng)急管理,不得超越最低限度的程序義務(wù)”等立法建議。 應(yīng)急征用的程序應(yīng)含三個(gè)環(huán)節(jié):(1)程序的啟動(dòng)。由于應(yīng)急征用具有強(qiáng)制性,因此其無(wú)需相對(duì)人的申請(qǐng)即可啟動(dòng),屬于依職權(quán)的行為。啟動(dòng)的條件應(yīng)當(dāng)限定于處于突發(fā)事件危機(jī)下,應(yīng)急程序的啟動(dòng)強(qiáng)調(diào)效率,其特點(diǎn)就在于程序的簡(jiǎn)便性。(2)應(yīng)急征用程序的推進(jìn)。(3)應(yīng)急征用程序的終結(jié)。待危機(jī)解除或使用完畢后,行政主體應(yīng)當(dāng)履行及時(shí)返還義務(wù),并就財(cái)產(chǎn)的毀損、滅失,給予補(bǔ)償。

      應(yīng)急征用作為維護(hù)公共利益的緊急措施之一,實(shí)施應(yīng)急征用具有緊迫性需要注重應(yīng)急效率,因此會(huì)導(dǎo)致征用權(quán)力的擴(kuò)張,極易造成公民權(quán)利的損害。公民的基本權(quán)利得不到保障,就難以調(diào)動(dòng)公民的積極性,突發(fā)事件也就無(wú)法得到有效的控制。為了保障公民權(quán)利,平衡社會(huì)利益與個(gè)人權(quán)利,我們需要對(duì)突發(fā)事件中政府的應(yīng)急征用行為做出明確的限度,以達(dá)到最大化保障公民權(quán)利的目的。

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