多維貧困視角下青海省深度貧困地區(qū)脫貧攻堅困境及路徑選擇

王亞玲

(中共青海省委黨校，青海 西寧 810001)

2015年精準(zhǔn)扶貧實施以來，青海省已實現(xiàn)44.3萬建檔立卡貧困人口脫貧，1452個貧困村退出，25個貧困縣摘帽。目前全省仍面臨著17個貧困縣、170個貧困村、7.7萬貧困人口的脫貧攻堅任務(wù)。其中，在17個縣中有12個是深度貧困縣， 7.7萬貧困人口中6.4萬人是深度貧困人口?？陀^認(rèn)識青海省深度貧困地區(qū)貧困問題長期性，科學(xué)地把握解決深度貧困地區(qū)貧困問題的復(fù)雜性，深刻地了解深度貧困地區(qū)貧困問題表現(xiàn)的多樣性，緊扣“兩不愁、三保障”目標(biāo)要求，鞏固提升脫貧成果，如期與全國一道邁入小康社會具有十分重要現(xiàn)實意義。

一、多維視角貧困內(nèi)涵及青海省深度貧困地區(qū)貧困現(xiàn)狀

(一)多維視角下貧困內(nèi)涵

貧困作為一個帶有社會性、歷史性、地域性等豐富內(nèi)涵的概念，人們對貧困內(nèi)涵的認(rèn)識經(jīng)歷從生存到發(fā)展、從物質(zhì)到精神、從福利到權(quán)利的發(fā)展邏輯。20世紀(jì)60-70年代，學(xué)術(shù)界認(rèn)為貧困即收入缺乏，以至不能維持個人或者家庭基本生存的需要。20世紀(jì)80-90年代以來，對貧困的界定涉及到更為多元的角度。例如，阿馬蒂亞·森認(rèn)為，貧困不僅是收入低下，而是基本可行能力的剝奪?！?979年聯(lián)合國人類發(fā)展報告》指出，貧困不僅是低收入，也指醫(yī)療與教育的缺乏、知識權(quán)與通訊的被剝奪、不能履行人權(quán)和政治權(quán)力、缺乏尊嚴(yán)自信與自尊。聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2010年人類發(fā)展報告》中首次引入多維貧困指數(shù)開始代替人類貧困指數(shù)。多維貧困指數(shù)包括10項指標(biāo)：受教育年限和兒童入學(xué)率(教育)、兒童死亡率和營養(yǎng)水平(健康)、電力、住房面積、飲用水、衛(wèi)生條件、廚房燃料和不動產(chǎn)(生活標(biāo)準(zhǔn))。多維貧困通過關(guān)注家庭層面的多方面因素，從基本生活標(biāo)準(zhǔn)到教育、潔凈水和衛(wèi)生保健的獲得，來對基于收入的貧困評估加以補(bǔ)充。

1986年我國確定以單一收入作為農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)在實踐中甄別是否貧困難以操作。鑒于國際上確定的貧困維度和指標(biāo)，考慮到我國國情，國務(wù)院在頒布實施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〈2010-2020年〉》中提出“十二五”時期扶貧開發(fā)總體目標(biāo)：到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢。這是我國首次把教育、健康、住房等生活標(biāo)準(zhǔn)等納入到評估貧困標(biāo)準(zhǔn)的范圍。

綜上所述，貧困的基本內(nèi)涵是由于收入和支出水平低下，個人或家庭的物質(zhì)和非物質(zhì)生活水平達(dá)不到社會可接受的最低保障水平。但從本質(zhì)看，貧困不僅意味著衣食住行等方面的開支低下，更重要的是不能接受良好教育、享受醫(yī)療保障，喪失或缺乏權(quán)利、機(jī)會和能力是貧困的根源。鑒于貧困在內(nèi)涵、層次及成因等方面差異，貧困被分為不同類別。按貧困內(nèi)涵不同，有狹義貧困和廣義貧困之分；按貧困層次不同，有宏觀貧困和微觀貧困之分；按致貧原因不同，有收入貧困、能力貧困、權(quán)利貧困等。另外，貧困是動態(tài)的，當(dāng)人們普遍擺脫生存貧困狀態(tài)后，差異的客觀存在導(dǎo)致貧困仍將繼續(xù)存在，因而貧困還有絕對貧困和相對貧困之分。

(二)脫貧攻堅背景下我國深度貧困地區(qū)范圍界定

深度貧困地區(qū)指一個地區(qū)由于環(huán)境條件差、基礎(chǔ)設(shè)施落后等原因?qū)е碌膮^(qū)域性整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢，造成當(dāng)?shù)鼐用裨谑杖搿⑹称?、健康、壽命、居住、知識、參與和環(huán)境等方面的基本需要普遍得不到滿足的生活狀態(tài)?，F(xiàn)實中，由于自然的、經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的、社會的、心理的、教育的等多種不利因素相互疊加和作用導(dǎo)致深度貧困地區(qū)貧困的區(qū)域性、群體性和復(fù)雜性長期性，脫貧成本高、難度大。2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》將六盤山區(qū)等11個特困連片地區(qū)及中央已實施特殊扶貧政策的西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆四地州共14個片區(qū)確定為深度貧困地區(qū)，2017年全國貧困人口3046萬人，貧困發(fā)生率3.1%，片區(qū)貧困人口1540萬人，貧困發(fā)生率7.4%，貧困人口占全國貧困人口的50.5%，貧困發(fā)生率高出全國4.3個百分點。在14個特困連片深度貧困地區(qū)中“三區(qū)三州”(三區(qū)包括西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州；三州包括云南省怒江州、四川省的阿壩州、甘肅省的臨夏州)更是深度貧困地區(qū)的貧中之貧、困中之困。“三區(qū)三州”涵蓋24個市州，209個縣，總?cè)丝谡既珖?.9%，貧困人口占全國9.04%，貧困發(fā)生率約為14.60%，是全國平均水平(3.1%)的4.7倍。2017年9月25日《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)的實施意見》把“三區(qū)三州”作為中央統(tǒng)籌重點。2018年5月31日《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動指導(dǎo)意見》再次強(qiáng)調(diào)提出：著力改善深度貧困地區(qū)發(fā)展條件，著力解決深度貧困地區(qū)群眾特殊困難，著力加大深度貧困地區(qū)政策傾斜力度，集中力量支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅。

(三)多維視角下青海省深度貧困地區(qū)貧困的現(xiàn)狀

青海深度貧困地區(qū)是六盤山和四省藏區(qū)兩個集中連片特殊困難地區(qū)全覆蓋區(qū)域，集中了西部地區(qū)、民族地區(qū)、高海拔地區(qū)、貧困地區(qū)的所有特征。由于自然條件嚴(yán)酷，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，貧困程度深，脫貧能力不足等，嚴(yán)重影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和脫貧攻堅成效。

1.自然環(huán)境惡化與生計脆弱性并存。青海深度貧困地區(qū)生存的環(huán)境主要是高寒、荒漠、干旱和高山區(qū)域，生態(tài)極為脆弱，人口承載力較低，人地關(guān)系一直處于脅迫緊張狀態(tài)。適合生存的區(qū)域往往都是綠洲等“小生境”，這種生態(tài)條件使得農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展只能因地制宜，根據(jù)不同的環(huán)境發(fā)展低集約度的、小規(guī)模而多樣性的生計體系。農(nóng)牧戶可利用的資源僅為有限的人力資本和自然資本，這樣的資產(chǎn)組合系統(tǒng)使農(nóng)牧戶的生計體系限定在純農(nóng)(牧)戶、務(wù)工(手工或雇工)或者半工半農(nóng)(牧)，由于市場發(fā)展的有限性，農(nóng)(牧)戶難以獲得穩(wěn)定的務(wù)工收入，農(nóng)(牧)業(yè)是農(nóng)牧戶維持生計的主要來源。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程由城市延展至農(nóng)村牧區(qū)，當(dāng)農(nóng)牧業(yè)被市場化時，傳統(tǒng)的生計方式難以從市場中獲益并有效發(fā)展。資本的逐利性使農(nóng)牧戶難以將人力資源和物質(zhì)資源有效結(jié)合，加之剩余勞動力缺乏專業(yè)化分工，受到流動性約束。由于生態(tài)脆弱性和傳統(tǒng)生計的不適應(yīng)性，農(nóng)牧戶難以擺脫因自然災(zāi)害、市場排斥、疾病及教育因素等帶來的多重風(fēng)險，極易形成脆弱性貧困問題。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，一二三產(chǎn)業(yè)融合度不高，農(nóng)牧民增收渠道狹窄。近年來，青海省依托富集多樣的文化資源，打造各具特色的文化產(chǎn)業(yè)。出于歷史和現(xiàn)實的原因，特色文化經(jīng)濟(jì)仍然面臨產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場風(fēng)險、技術(shù)應(yīng)用等多重挑戰(zhàn)。且文化扶貧幾乎都是在國家和政府層面部署展開的，相對缺乏社會團(tuán)體、企業(yè)以及貧困人口的內(nèi)生性扶貧。而土地流轉(zhuǎn)型、家庭牧場型、企業(yè)帶動型和產(chǎn)業(yè)園聯(lián)企聯(lián)戶型等產(chǎn)業(yè)扶貧模式，在一定程度上有效解決了貧困地區(qū)農(nóng)牧戶收入渠道不多的問題。但是，由于缺乏資本深化的自然資本基礎(chǔ)、金融資本基礎(chǔ)，人力資本基礎(chǔ)和社會資本基礎(chǔ)，單純通過扶貧項目資金投入較難實現(xiàn)農(nóng)牧民可持續(xù)增收。調(diào)研中了解到，目前青海貧困農(nóng)牧民家庭收入結(jié)構(gòu)逐步發(fā)生變化，家庭經(jīng)營性和勞務(wù)收入比重逐年上升，但政策性收入占比仍然很大。

3.基礎(chǔ)設(shè)施不足和基本公共服務(wù)滯后明顯。當(dāng)前，全省剩余17個貧困縣中還有12個是藏區(qū)深度貧困縣，7.7萬貧困人口中6.4萬是深度貧困人口。山大溝深，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，公共服務(wù)欠缺，基礎(chǔ)教育水平、醫(yī)療能力等軟實力還不能完全滿足貧困群眾發(fā)展需要，因病因?qū)W返貧問題依然存在。

4.返貧風(fēng)險高。目前有些脫貧人口仍處于貧困線邊緣，自我發(fā)展能力不足。由于自身綜合素質(zhì)低、能力差，以致很難在現(xiàn)有資產(chǎn)水平上迅速提高收入和積累，應(yīng)對自然災(zāi)害、疾病和市場風(fēng)險等風(fēng)險的能力仍然很脆弱。隨著農(nóng)牧區(qū)社會經(jīng)濟(jì)越來越市場化，農(nóng)牧區(qū)原有的社會資本弱化，加之村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)牧民難以依賴鄉(xiāng)村社會互利互惠的社會網(wǎng)絡(luò)來應(yīng)對各種風(fēng)險，返貧風(fēng)險極高。

二、青海深度貧困地區(qū)脫貧攻堅實踐中存在問題

在精準(zhǔn)扶貧方略指導(dǎo)下，青海脫貧攻堅雖然取得明顯成效，但在外力作用下能否實現(xiàn)真正徹底的脫貧，走上可持續(xù)發(fā)展之路，實際上還是充滿艱難與不確定性的。脫貧攻堅及脫貧成果鞏固提升仍存在著許多問題亟待解決。

(一)產(chǎn)業(yè)扶貧支撐乏力，脫貧成果不夠穩(wěn)固

目前脫貧攻堅需要同步完成扶貧對象“兩不愁三保障”、貧困村退出和貧困縣摘帽三個層面的任務(wù)。就農(nóng)戶而言，目前多數(shù)未脫貧建檔立卡貧困戶可依靠政策兜底實現(xiàn)“兩不愁、三保障”。但由于脫貧的農(nóng)戶過多依賴政策性收入，其仍然面臨著個人財富積累程度低、應(yīng)對風(fēng)險能力弱以及增收渠道不多的問題。就村集體經(jīng)濟(jì)而言，目前青海省實施的村集體經(jīng)濟(jì)“破零”工程，每個村下?lián)馨l(fā)展資金40-60萬元不等，由于政策限制措施(政策規(guī)定必須保證發(fā)展資金保本)，這些資金大多通過資金股權(quán)化入股到企業(yè)，真正用于發(fā)展村實體集體經(jīng)濟(jì)得很少，即便有一些實體集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村，要壯大發(fā)展仍然面臨著周轉(zhuǎn)資金不足，人才匱乏等問題。就貧困縣而言，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，總體上以農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)為主要支撐的現(xiàn)狀沒有改變，對第一產(chǎn)業(yè)的依賴性大，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展則嚴(yán)重滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍處于不發(fā)達(dá)狀態(tài)，帶動力不強(qiáng)，財政自給率低，自我發(fā)展的能力嚴(yán)重不足。同時，藏區(qū)33個縣中有21個縣劃歸為“三江源”國家公園，這個區(qū)域大多屬于禁止開發(fā)區(qū)，如何破解貧困地區(qū)生產(chǎn)性扶貧開發(fā)項目推進(jìn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)難以兼顧的矛盾問題。

(二)新型市場主體帶動貧困戶組織化作用不明顯

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧資金在運作中大多采取統(tǒng)一入股到龍頭企業(yè)或合作社的分紅形式，扶貧資金股權(quán)化等許多“制度化”的措施屏蔽了國家資本下鄉(xiāng)后與貧困群體的直接互動。一是農(nóng)戶從產(chǎn)業(yè)扶貧的利益聯(lián)接機(jī)制中受益有限。從實地調(diào)研情況看，龍頭企業(yè)主要通過“涓滴”的形式惠顧農(nóng)戶，帶貧意愿不強(qiáng)，企業(yè)給當(dāng)?shù)刎毨籼峁┚蜆I(yè)崗位不多，造成貧困人口參與度不高，增收效果不明顯。從現(xiàn)實看，農(nóng)民的組織化問題是鄉(xiāng)村治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展的癥結(jié)所在。就減貧而言，貧困農(nóng)牧民的組織化問題也是多重矛盾的核心。目前資產(chǎn)收益分配機(jī)制對貧困戶脫貧起一定作用，但如何能夠在資源傳遞的過程中，真正對接農(nóng)牧戶的實際需求，通過新型市場主體帶動貧困戶組織化作用不明顯。二是合作社輻射帶動作用不強(qiáng)。近年來，雖然通過培植種養(yǎng)大戶、土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展合作社、擴(kuò)大了經(jīng)營規(guī)模、合作化程度有所提高，但小規(guī)模生產(chǎn)、分散經(jīng)營目前仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，很多合作社并沒有真正與貧困群眾實現(xiàn)“合作共贏”，貧困群眾很難從加工、銷售等延伸的產(chǎn)業(yè)鏈中獲得“額外收益”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性不足的問題比較突出。

(三)貧困群體脫貧致富內(nèi)生動力有待加強(qiáng)

通過訪談發(fā)現(xiàn)，有些貧困戶自主脫貧意愿不足，家庭經(jīng)濟(jì)來源主要依賴于扶貧政策的各項補(bǔ)助，安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)?。挥行┴毨糇灾髯粤⒁庾R不足，缺乏脫貧致富的內(nèi)在動力，對人生缺乏長遠(yuǎn)打算，沒有對美好生活向往的渴望。究其原因：其一，精準(zhǔn)扶貧政策主要瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，有些建檔立卡貧困戶可享受11項扶貧政策，政府扶持要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于貧困線以上的邊緣困難農(nóng)戶，兜底措施多了，內(nèi)生動力自然弱化，還可能陷入“福利陷阱”。其二，以往我們在探討貧困問題時過多從經(jīng)濟(jì)視角考量，忽視了對特定地域與人文條件下致貧原因的深入分析和歷史追索。事實上，貧困問題的存在和演變與一個國家或地區(qū)的歷史發(fā)展地理環(huán)境有關(guān)，也離不開深層次的經(jīng)濟(jì)、政治、文化制度結(jié)構(gòu)等內(nèi)在的綜合作用。青海深度貧困地區(qū)貧困的形成與自然條件、生計方式和文化背景密切相關(guān)。在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)部分貧困戶在政府部門推薦的就業(yè)崗位上工作一段時間后便主動提出辭職。這些現(xiàn)象表面上反映了貧困戶內(nèi)生動力不足、懶惰，深層次的原因則是文化差異。因為，經(jīng)濟(jì)形式是在長期的歷史發(fā)展過程中積淀下來的行為方式與文化觀念。少數(shù)民族在特定生計發(fā)展出的歷史文化和宗教信仰，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性、漸變性和群體性特征，在短期內(nèi)難以改變，具有長期性和復(fù)雜性。伴隨著精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)一步推進(jìn)，文化差異(文化認(rèn)知)逐漸成為民族地區(qū)貧困人口仍處于深度貧困狀態(tài)的根源之一。其三，青海省深度貧困地區(qū)特別是玉樹、果洛、黃南地區(qū)小學(xué)文化程度以下農(nóng)牧民占60%以上，導(dǎo)致勞動技能普遍缺乏，穩(wěn)定就業(yè)比例低。

(四)特殊貧困群體面臨脫貧和提高脫貧質(zhì)量問題

一是未脫貧的深度貧困人口穩(wěn)定可持續(xù)脫貧面臨壓力大。目前青海有6.4萬是深度貧困人口，多居住在自然條件較為惡劣的區(qū)域，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，公共服務(wù)欠缺，基層教育水平、醫(yī)療能力等軟實力還不能完全滿足貧困群眾發(fā)展需要，因災(zāi)因病因?qū)W返貧問題依然存在。二是特殊困難群體提高脫貧質(zhì)量難度大。據(jù)統(tǒng)計，目前在全省未脫貧的建檔立卡貧困人口中，有2.57萬人屬于特殊困難群體，其中，貧困孤寡老人1100人，重度殘疾貧困人口3400人，大齡單身貧困青年人口6900人，單親貧困家庭人口1.43萬人。數(shù)據(jù)顯示，2017年全國農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)4302元，青海省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)3335元，僅為全國的77.5%。“以錢定?！?，保障程度低以及覆蓋面小使特殊困難群體仍面臨著生存窘境。而要提高脫貧質(zhì)量既取決于中央財政扶貧資金投入高速增長，也有賴于地方財政投入。三是低收入農(nóng)牧戶返貧風(fēng)險明顯。目前，青海深度貧困地區(qū)低收入農(nóng)牧戶收入水平接近全國貧困標(biāo)準(zhǔn)，如果低收入農(nóng)牧戶的收入不能有所增長，就有可能出現(xiàn)一邊扶貧、一邊產(chǎn)生新的貧困人口的局面。如果不采取有效的措施予以緩解，精準(zhǔn)扶貧就會“面臨按下葫蘆浮起瓢”的風(fēng)險。

三、青海深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的路徑選擇

面對青海深度貧困地區(qū)貧困特點及其致貧原因的特殊性、復(fù)雜性。必須緊緊圍繞“兩不愁、三保障”目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，堅持把提高深度貧困群體脫貧質(zhì)量問題、產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題、貧困群眾內(nèi)生動力、致富帶頭人匱乏等問題作為當(dāng)前脫貧攻堅的重中之重，突出抓好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌銜接，優(yōu)化完善精準(zhǔn)扶貧脫貧方案，明確行動路徑。

(一)切實摸清不同貧困人口的底數(shù)，破解瓶頸制約

一是要重點摸清未脫貧的貧困村和貧困人口的短板，列出明細(xì)，建立臺賬，實行逐項銷號。二是對已脫貧人口的返貧風(fēng)險進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果，對已經(jīng)“脫貧摘帽”的貧困村、貧困人口的實際情況，采取“一戶一策”精準(zhǔn)指導(dǎo)，確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。三是強(qiáng)化政府部門之間數(shù)據(jù)比對銜接。在建檔立卡的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，推動建立跨部門、多層次、信息共享的全省統(tǒng)一扶貧大數(shù)據(jù)庫，真正實現(xiàn)監(jiān)測到戶，動態(tài)管理，提高項目的針對性、資金安全性和效益性，并為政府決策提供科學(xué)依據(jù)。

(二)嚴(yán)把脫貧標(biāo)準(zhǔn)，切實提高深度貧困人口的脫貧質(zhì)量

一是充分運用好發(fā)展型政策和保障型政策的有效銜接。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提供適合的就業(yè)崗位、生態(tài)護(hù)林員公益性崗位、致富帶頭人的帶動、民政保障兜底等舉措，形成脫貧組合模式，保證深度貧困群眾有穩(wěn)定收入來源。二是補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。全面實現(xiàn)深度貧困地區(qū)群眾的飲水安全、住房保障等，加大水電路訊網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好查漏補(bǔ)缺工作，徹底解決深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板。三是織密社會保障安全網(wǎng)。要完善大病和慢性病治病費用保障體系，更加關(guān)注地方病防控、健康行為和生活方式的培養(yǎng)。要把改善教育可達(dá)性擺在重要位置，通過恢復(fù)或增設(shè)教學(xué)點，增加校車服務(wù)范圍等措施，避免和減少因上學(xué)不便而輟學(xué)情況發(fā)生，切實減輕家庭額外負(fù)擔(dān)。針對不同貧困對象加強(qiáng)扶貧保障，逐步推進(jìn)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。四是落實好各項惠民政策和措施。落實好民政救助、糧補(bǔ)、草補(bǔ)、金融扶持等惠民政策措施，讓深度貧困群眾在生產(chǎn)生活中獲得政策的紅利。五是針對“四類特困群體”，綜合施策。對于貧困孤寡老人，要讓他們老有所養(yǎng)，把農(nóng)村敬老院建設(shè)放在重要位置，綜合運用民政低保、醫(yī)療保險、入股分紅等手段，?；?、保生活，做好托底工作。對于重度殘疾人，要加強(qiáng)醫(yī)療保障和醫(yī)療救助，探索建立集中托養(yǎng)+日間照料+鄰里互助等脫貧解困機(jī)制。對于大齡單身貧困青年通過政策扶持，培育自身的“造血”功能，形成積極向上的價值觀，引導(dǎo)他們做一個有期望、有夢想的人，確保能脫貧、可持續(xù)，防止“一兜了之”。

(三)發(fā)揮優(yōu)勢，著力培育可持續(xù)發(fā)展的高效脫貧產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困群眾最直接最有效的脫貧途徑。在鞏固好既有特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步培育、發(fā)展壯大各州縣特色產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要與產(chǎn)權(quán)制度改革相結(jié)合，實現(xiàn)資源整合、生產(chǎn)資料的有效利用，推動扶貧產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。

一是深入挖掘各州縣資源的稟賦，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“致富路”，做到“定準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)”“找準(zhǔn)主體”“對準(zhǔn)市場”三個關(guān)鍵，堅持把特色產(chǎn)業(yè)作為脫貧攻堅和促進(jìn)農(nóng)牧民增收致富的根本舉措，著力加大新型經(jīng)營主體培育，通過提高貧困群眾的組織化程度解決扶貧產(chǎn)業(yè)低端化的問題。例如，同仁縣積極推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成了拉面經(jīng)濟(jì)+熱貢藝術(shù)+…的產(chǎn)業(yè)模式。二是積極探索符合青海農(nóng)村牧區(qū)集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式、經(jīng)營方式和發(fā)展路徑。例如，海晏縣扶貧產(chǎn)業(yè)示范園以“龍頭企業(yè)+基地+合作社+貧困戶”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和扶貧帶動模式，形成一個金字塔、無邊框的構(gòu)架，從最終端的全縣建檔立卡貧困戶依次延伸為60家村級專業(yè)合作社、5個產(chǎn)業(yè)示范基地、2個龍頭企業(yè)，參與的經(jīng)濟(jì)組織覆蓋全縣4鄉(xiāng)1鎮(zhèn)，每個村有1-2家。這些經(jīng)濟(jì)組織的覆蓋有效促進(jìn)了貧困村村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為貧困村、貧困戶脫貧的提供了保障。三是突破資源認(rèn)識局限，打造群眾增收新產(chǎn)業(yè)。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的全新資源理念，拓寬資源認(rèn)識空間，創(chuàng)新生態(tài)扶貧手段，堅持保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，堅持生物措施、生產(chǎn)措施、工程措施相結(jié)合，通過建設(shè)與恢復(fù)良好的生態(tài)環(huán)境來挖掘旅游、文化等資源優(yōu)勢，最終實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益同步增長。四是結(jié)合電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范項目，把消費扶貧打造成東西部扶貧協(xié)作和定點扶貧的重要形式、社會扶貧提質(zhì)增效的載體。五是加強(qiáng)科技扶貧和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期資金扶持力度。加大對深度貧困地區(qū)的貧困戶養(yǎng)殖、種植等產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的新技術(shù)、新方法的培訓(xùn)。加大對深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級過程中基本設(shè)備的投入。

(四)強(qiáng)化主體意識，以精神扶貧助推精準(zhǔn)扶貧

實踐表明，沒有自力更生的精神，扶貧開發(fā)就沒有靈魂，只有解決好精神層面的問題，才能真正激發(fā)貧困群眾擺脫貧困的內(nèi)生動力，變被動救濟(jì)為主動脫貧，提升自助脫貧能力。目前青海省貧困地區(qū)由于民族習(xí)慣和文化原因造成貧困群眾的發(fā)展意愿較低，依賴政府扶貧政策的“等、靠、要”思想仍然存在。因此，要正確處理外部幫扶和貧困群眾自身努力的關(guān)系，建立正向激勵機(jī)制，宣揚典型，重視村規(guī)民約和鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)相結(jié)合。注重發(fā)展教育，統(tǒng)籌扶貧培訓(xùn)資源，落實好城鄉(xiāng)勞動力技能培訓(xùn)計劃、雨露計劃等技能培訓(xùn)，做到因需因人因時培訓(xùn)。利用縣鄉(xiāng)政務(wù)服務(wù)中心等平臺，及時發(fā)布培訓(xùn)就業(yè)信息等舉措，促進(jìn)扶貧扶志扶智扶德深度融合，著力培養(yǎng)貧困群眾依靠自力更生脫貧致富，著力提高貧困人口自我發(fā)展能力。

(五)立足鄉(xiāng)村治理，推動基層組織與鄉(xiāng)村牧區(qū)社會建設(shè)

貧困治理的基礎(chǔ)是當(dāng)?shù)厝嗽陂L期時間之流中形成的道德契約和生計倫理，以及在此基礎(chǔ)上所建立的鄉(xiāng)村安全的傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。針對青海深度貧困地區(qū)面臨著村莊空心化、人口老齡化、人口稀疏化，致使農(nóng)村牧區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力供給貧乏，鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ)面臨弱化的現(xiàn)實，突出抓好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌銜接中基層組織和鄉(xiāng)村社會建設(shè)。要從社會治理角度推進(jìn)制度建設(shè)，應(yīng)以強(qiáng)有力的黨建加強(qiáng)鄉(xiāng)村牧區(qū)基層自治組織建設(shè)。通過健全黨管農(nóng)村工作機(jī)制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村牧區(qū)工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為脫貧攻堅提供堅強(qiáng)有力的政治保障。要加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)社會建設(shè)，強(qiáng)化互幫互助社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。要整合鄉(xiāng)村各個群體的力量，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的新體系，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村牧區(qū)社會內(nèi)生的反貧困能力和團(tuán)結(jié)包容、共享共建的社會治理能力全面持續(xù)提升，形成穩(wěn)定脫貧、長期發(fā)展、振興鄉(xiāng)村的能力。