緩解相對(duì)貧困的社會(huì)政策導(dǎo)向

文_ 李志明

黨中央明確提出到2020年即“十三五”末，要確保中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，中央和地方都投入了規(guī)?？涨暗馁Y金和資源開展以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為基本方略的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)。截至2019年末，全國農(nóng)村貧困人口已經(jīng)減少到551萬人，貧困發(fā)生率下降至0.6%。根據(jù)目前的減貧速度和趨勢(shì)，2020年以后，中國將歷史性地全面消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，進(jìn)入一個(gè)沒有現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困的時(shí)代。

但是，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困的全面消除決不意味著貧困的終結(jié)，更不意味著中國反貧困社會(huì)政策歷史使命的完成。隨著絕對(duì)貧困現(xiàn)象的消除，相對(duì)貧困問題將凸顯。消除貧困、改善民生，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。黨的十九屆四中全會(huì)提出，在堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的同時(shí)，要建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制。因此，2020年后，我們應(yīng)及時(shí)調(diào)整反貧困社會(huì)政策的目標(biāo)導(dǎo)向，從聚焦消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困。

一、減貧戰(zhàn)略理念和工作體系：從“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”和“助貧”

從20世紀(jì)80年代中期以來，我國針對(duì)貧困問題所采取的基本策略是扶持貧困人口、解決貧困問題，這在以解決絕對(duì)貧困為主體的反貧困階段是很有必要并且具有現(xiàn)實(shí)意義的。但是，隨著絕對(duì)貧困現(xiàn)象的全面消除，如果繼續(xù)沿用原來的“扶貧”戰(zhàn)略，它所導(dǎo)致的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的負(fù)外部效應(yīng)將會(huì)越來越突出。例如，來自外部的長期扶持可能會(huì)導(dǎo)致一定范圍內(nèi)的“扶貧陷阱”，讓貧困人口陷入依賴政府扶助而缺乏自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力的境地。因此，隨著2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困人口的全部脫貧，以及農(nóng)村原發(fā)性、區(qū)域性絕對(duì)貧困的終結(jié)，反貧困社會(huì)政策的總體導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)隨之改變，整個(gè)貧困治理體系也要進(jìn)行重新建構(gòu)?？傮w思路應(yīng)當(dāng)從長期以來我們一直奉行的“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”和“助貧”，即防止貧困的發(fā)生以及對(duì)相對(duì)貧困人口施以綜合援助，阻斷貧困的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。

在防止貧困發(fā)生即防貧機(jī)制方面，需要優(yōu)先解決的是阻斷貧困的代際傳遞。具體來講，就是政策注意力應(yīng)更多集中于“預(yù)分配”，而不是“再分配”或“補(bǔ)償性的干預(yù)措施”，將足夠的資金投在前端，用于提升孕產(chǎn)婦、新生兒健康狀況以及解決好嬰幼兒早期發(fā)展問題（主要涵蓋嬰幼兒營養(yǎng)改善、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和兒童早期教育等）這兩個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等許多國際組織的研究表明，在這兩個(gè)領(lǐng)域的投入往往是回報(bào)率最高、社會(huì)效益最好的人力資本投資，有利于從源頭上提高國民健康水平、增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，進(jìn)而阻斷貧困代際傳遞。

在綜合援助反貧困即助貧機(jī)制方面，則是通過建立制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整的托底性救助制度安排來免除城鄉(xiāng)居民的生存危機(jī)，構(gòu)筑起社會(huì)支持相對(duì)貧困家庭的最后安全網(wǎng)，避免任何人因?yàn)槿魏卧蚨萑肷娼^境，守住社會(huì)底線公平。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全基本社會(huì)安全保障網(wǎng)絡(luò)，逐步縮小群體間、城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的社會(huì)保障待遇差距、提升基本社會(huì)保障公平性，提高社會(huì)公平程度，充分發(fā)揮社會(huì)保障制度緩解相對(duì)貧困、預(yù)防相對(duì)貧困的功能。

二、藉由鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”

在2020年后的中國農(nóng)村地區(qū)，絕對(duì)貧困問題將得到解決，但是，隨之而出現(xiàn)的一些新問題將日益凸顯。

一是如何實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)穩(wěn)定脫貧以及農(nóng)村低收入人口可持續(xù)發(fā)展的問題。當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)所取得的決定性成就是在習(xí)近平總書記親自掛帥、親自出征、親自督戰(zhàn)并進(jìn)行廣泛社會(huì)動(dòng)員、調(diào)動(dòng)各方參與攻堅(jiān)的情況下取得的。在全面建成小康社會(huì)并經(jīng)過一個(gè)較長的過渡期后，社會(huì)各界對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶強(qiáng)度將不可避免地會(huì)出現(xiàn)下降；各種實(shí)地幫扶力量在設(shè)置的過渡期屆滿后也將大概率會(huì)陸續(xù)撤出原對(duì)口幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在外部幫扶強(qiáng)度大幅減弱的情況下，實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)穩(wěn)定脫貧以及防止已脫貧人口返貧、邊緣人口致貧并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低收入人口可持續(xù)發(fā)展的難度將會(huì)更大。

二是如何解決農(nóng)村收入不平等的問題。有研究表明，基尼系數(shù)與貧困發(fā)生率具有正相關(guān)性，基尼系數(shù)對(duì)貧困發(fā)生率的彈性為3.5，且在統(tǒng)計(jì)上極為顯著。也就是說，在控制了收入增長的情況下，基尼系數(shù)每增加1%，貧困發(fā)生率將上升3.5%。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)的核心任務(wù)中包括了幫助農(nóng)村建檔立卡貧困人口提高收入水平，客觀上也確實(shí)縮小了中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)農(nóng)村居民收入分配差距、緩解了農(nóng)村內(nèi)部收入不平等問題。例如，2013年至2019年，832個(gè)貧困縣農(nóng)民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增長9.7%，比同期全國農(nóng)民人均可支配收入增幅高2.2個(gè)百分點(diǎn)。然而，可以預(yù)見的是，2020年后中國農(nóng)村地區(qū)的基尼系數(shù)仍將維持在相對(duì)較高的水平，收入不平等以及由此導(dǎo)致的相對(duì)貧困問題將成為未來農(nóng)村反貧困需要面對(duì)和解決的主要問題之一。

對(duì)于上述問題，黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既將打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為當(dāng)前階段的優(yōu)先任務(wù)，又將遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為根本目標(biāo)；既著眼于解決當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)貧困問題的主要方面—絕對(duì)貧困問題，又提前謀劃未來如何鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，加快建立健全緩解相對(duì)貧困的政策體系和工作機(jī)制。筆者認(rèn)為，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略核心是人，根本在于實(shí)現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”。也就是說，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中，也要同步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)人（主要是農(nóng)村居民）的現(xiàn)代化，著重推進(jìn)農(nóng)村居民的思想觀念、素質(zhì)能力、行為方式以及與人有關(guān)的制度等方面從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。無論是在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)中攻克深度貧困，還是未來實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)穩(wěn)定脫貧、農(nóng)村低收入人口可持續(xù)發(fā)展以及解決農(nóng)村收入不平等，需要抓住的“牛鼻子”都在于此，即通過實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)集聚內(nèi)源資源、發(fā)展內(nèi)源產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)源發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，提升農(nóng)村居民基于內(nèi)源資源、內(nèi)在素質(zhì)的可持續(xù)發(fā)展能力。根據(jù)阿歷克斯·英格爾斯等社會(huì)心理學(xué)家的相關(guān)研究，促成實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)人的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于讓更多的現(xiàn)代性因素在鄉(xiāng)村中富集，使得農(nóng)村居民盡可能多地浸潤在現(xiàn)代化情境中。具體來說，一是要持續(xù)增加農(nóng)村地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校教育特別是學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育的供給，借助學(xué)校教育包含的社會(huì)化機(jī)制讓孩子們盡可能多地習(xí)得現(xiàn)代人格特質(zhì)；二是要著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興，促使現(xiàn)代非農(nóng)產(chǎn)業(yè)更多地在農(nóng)村地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)中分布，通過吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民參與其中，讓他們盡可能多地習(xí)得現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營方式和行為方式；三是要因地制宜地在農(nóng)村地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)開展移風(fēng)易俗工作，逐漸消除妨礙現(xiàn)代人格特質(zhì)和行為方式養(yǎng)成的落后風(fēng)氣、習(xí)俗和觀念，建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)，幫助農(nóng)村居民養(yǎng)成文明習(xí)慣、融入現(xiàn)代生活。

三、實(shí)施發(fā)展型低收入群體救助政策

中國在20世紀(jì)80年代中期發(fā)起的有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的反貧困行動(dòng)，主要是針對(duì)絕對(duì)貧困集中的農(nóng)村地區(qū)。城市貧困問題體現(xiàn)為相對(duì)貧困，主要依靠經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)以及城市社會(huì)救助體系來應(yīng)對(duì)。經(jīng)過長期努力，城市貧困問題也發(fā)生了很大變化，過去難以維持基本生存條件的貧困問題在城市中已經(jīng)得到紓解。但是，貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)和相對(duì)的概念，在生存型貧困緩解之后，城市中仍然有大量特殊困難群體處于生活困難之中，需要政府和社會(huì)的關(guān)注和幫扶，包括低保邊緣戶、低收入家庭、支出型貧困家庭、臨時(shí)困難家庭、困難老年人、困難殘疾人、困難兒童、困難職工、城市中的困難流動(dòng)人口、長期失業(yè)者、困難失獨(dú)父母、困難刑滿釋放人員、困難單親家庭、流浪乞討人員等。因此，2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)完成后，系統(tǒng)應(yīng)對(duì)并妥善解決城市貧困問題就需要納入重要議事日程。

推進(jìn)城市反貧困工作，需要從多個(gè)方面展開。首先，要了解城市特殊困難群體的實(shí)際困難狀況及導(dǎo)致他們陷入困境的原因，不僅需要在低保標(biāo)準(zhǔn)之外建立城市低收入標(biāo)準(zhǔn)（主要采取相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，一般按照城市人均收入中位數(shù)的一定比例來確定），還需要參照農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗(yàn)為城市低收入群體建檔立卡并建立全國統(tǒng)一的城市低收入群體救助信息系統(tǒng)。

其次，要在摸準(zhǔn)城市低收入群體底數(shù)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實(shí)施發(fā)展型低收入群體救助政策，使我國城市低收入群體救助工作從最低生活保障制度中分離出來，對(duì)城市低收入者實(shí)施多樣化、多層次、更加積極有效的救助。一是進(jìn)一步優(yōu)化城市社會(huì)救助內(nèi)容。在增加發(fā)展型救助項(xiàng)目的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有各種專項(xiàng)救助項(xiàng)目進(jìn)行整合優(yōu)化，改變以往社會(huì)救助項(xiàng)目消極的收入補(bǔ)償功能，而不斷強(qiáng)化其積極的促進(jìn)人力資本發(fā)展的功能。當(dāng)城市低收入群體在生育醫(yī)療、兒童營養(yǎng)、子女教育、繼續(xù)教育、必要住房、就業(yè)再就業(yè)等方面遇到困難時(shí)向他們提供相應(yīng)的救助待遇，而不再將這些待遇簡單地與最低生活保障資格關(guān)聯(lián)起來，不斷提升城市低收入群體的人力資本保有量，致力于增強(qiáng)其生存、發(fā)展和競爭能力。二是進(jìn)一步加強(qiáng)低收入救助與就業(yè)促進(jìn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過改革社會(huì)保障提供方式以及向有勞動(dòng)能力的低收入群體提供更好的就業(yè)服務(wù)，推動(dòng)其回歸主流勞動(dòng)力市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)，再通過工作補(bǔ)助金和收入豁免政策等措施，確保其就業(yè)后的實(shí)際收入高于不工作而依賴社會(huì)救助時(shí)的收入，促進(jìn)更多低收入者依靠就業(yè)創(chuàng)業(yè)最終擺脫困境，并降低其對(duì)福利保障的不合理依賴。三是進(jìn)一步完善低收入群體救助工作體系、工作網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮社會(huì)心理服務(wù)體系的作用。具體就是增強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作在城市低收入群體救助服務(wù)和管理中的介入程度，根據(jù)不同人群的具體情況，有針對(duì)性地加強(qiáng)幫扶施助、心理疏導(dǎo)、人文關(guān)懷和法律援助，最大限度地消除“等靠要”思想和福利依賴的消極影響，不斷增強(qiáng)扶智和扶志的效果。