國家經(jīng)濟(jì)治理變革：歷史邏輯和未來挑戰(zhàn)

李江寧，李遠(yuǎn)舟

(1.中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會，北京 100081；2.中泰資本，山東 濟(jì)南 250014)

一、引言

黨的十九屆四中全會做出了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。之前在2013 年黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。無論從國家政治經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的角度還是理論界學(xué)術(shù)研討的角度，國家治理都是當(dāng)前的熱門話題。

黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革包括基本經(jīng)濟(jì)制度、現(xiàn)代市場體系、政府職能、財稅體制、城鄉(xiāng)發(fā)展、開放性經(jīng)濟(jì)、民主政治、法治、監(jiān)督體系、文化體制、社會事業(yè)、社會治理、生態(tài)文明、國防和軍隊等方方面面。黨的十九屆四中全會則從黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主政治、依法治國、政府治理、基本經(jīng)濟(jì)制度、文化制度、民生保障制度、社會治理制度、生態(tài)文明制度、黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)、“一國兩制”、和平外交、監(jiān)督體系等若干方面對國家治理建設(shè)的目標(biāo)要求做了全面闡述。本文主要從歷史發(fā)展的角度，對國家治理中的經(jīng)濟(jì)治理做一個粗線條的回顧和展望，從中看出國家經(jīng)濟(jì)治理的巨大進(jìn)步和未來面臨的新挑戰(zhàn)。這里所說的國家經(jīng)濟(jì)治理只是文章分析問題的一個角度，并不是嚴(yán)格學(xué)術(shù)意義上的科學(xué)劃分。實際上自20 世紀(jì)90 年代國際上治理問題研究熱潮興起以來，也從來就沒有一個統(tǒng)一而嚴(yán)密的概念劃分[1]，但也不能說不統(tǒng)一不嚴(yán)密探討就沒有意義了。

治理有多種定義，影響比較大的是“全球治理委員會”1995 年的解釋：治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。它有四個特征：一是治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程；二是治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；三是治理同時涉及公、私部門；四是治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續(xù)的相互作用。治理與統(tǒng)治、規(guī)制不同，治理的基礎(chǔ)是多元而不是一元，治理強(qiáng)調(diào)互動性，治理是一個過程。治理包括制度、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，其中制度是第一位的。十九屆四中全會主要講的是制度，同時也講到了治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常等[2]提出，對于中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最應(yīng)該問的問題也許是“中國做對了什么”。科斯也問過這個問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁[3]、張軍等[4]、姚洋[5]等從不同角度對此做了回答。分析其原因有所有制多元化的原因，有價格改革放開的原因，有政企分開的原因，有對外開放的原因，有高儲蓄的原因，有人口紅利的原因，有勞動力素質(zhì)提高的原因等等。從總方法論的角度看，中國國家經(jīng)濟(jì)治理變革的成功主要是確定了中國特色社會主義的基本路線，采取了漸進(jìn)式的改革方針。

二、國家經(jīng)濟(jì)治理變革的核心主線

(一)國家經(jīng)濟(jì)治理變革的核心是政府與市場的關(guān)系問題

黨的十八屆三中全會明確提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”。改革開放40 多年，中國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的歷史變革。1982 年黨的十二大提出“計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”；1984 年黨的十二屆三中全會進(jìn)一步明確社會主義經(jīng)濟(jì)是“公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”；1987 年黨的十三大又提出逐步建立“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”；1992 年黨的十四大正式確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本方向，讓市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用；2013 年黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

(二)中國市場化改革的基本過程

中國改革開放，由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，首先是從對國有企業(yè)放權(quán)和推動非國有企業(yè)發(fā)展開始的(1979 年到1993 年)。1979 年7 月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，先是擴(kuò)大自主權(quán)，然后是兩步利改稅、承包制。這一時期農(nóng)村改革成效更大，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)連年豐收；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)完全沒有預(yù)料到的迅速發(fā)展起來了[6]。與此同時，沿海地區(qū)“三來一補(bǔ)”外資企業(yè)也快速崛起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和三資企業(yè)的發(fā)展對國有企業(yè)形成了一定的競爭。在政府與市場(這里主要是價格)關(guān)系方面，這一階段經(jīng)歷了國家統(tǒng)收統(tǒng)支，到價格供求雙軌制，再到進(jìn)一步放開市場的過程。從政企分開的角度看，計劃經(jīng)濟(jì)時期都是國有企業(yè)，政府管企業(yè)和管行業(yè)是不分的，例如機(jī)械局既直接管理機(jī)械企業(yè)的人財物，又管理機(jī)械行業(yè)的產(chǎn)供銷。由于非國有企業(yè)的興起，跨地區(qū)企業(yè)間的競爭，這些專業(yè)局直接管企業(yè)的職能就逐步取消了或者轉(zhuǎn)移了。其后再經(jīng)過十幾年的演變，到2000 年初期，從中央到區(qū)縣一級經(jīng)濟(jì)專業(yè)部門基本就消亡了。這實際上是國家治理經(jīng)濟(jì)的一個偉大的變革，也就是政府(基本上)不再直接管理企業(yè)和市場的具體事務(wù)了。

但市場并不是萬能的，市場存在缺陷，主要有三條：一是公共產(chǎn)品提供；二是壟斷；三是外部性。還有一條是不能完全解決總供給與總需求的平衡。改革開放初期，中國經(jīng)濟(jì)治理的著力點是培育和放活微觀市場主體，市場總量調(diào)節(jié)的問題并不突出。1988 年的價格改革，使總量調(diào)控問題一下子突出出來。當(dāng)時因為準(zhǔn)備全面放開價格，出現(xiàn)了全國性的搶購潮。中央政府為了穩(wěn)定預(yù)期穩(wěn)定價格出臺了保值儲蓄等一系列宏觀調(diào)控措施，穩(wěn)定了價格，穩(wěn)定了市場。1998 年亞洲金融危機(jī)，泰國、韓國等亞洲國家貨幣連鎖貶值，人民幣也面臨巨大壓力。其時中國政府果斷出手，宣布保衛(wèi)人民幣不貶值，帶動了亞洲經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，表現(xiàn)出了負(fù)責(zé)任大國的形象。經(jīng)過40 多年的實踐，中國政府宏觀調(diào)控的能力和水平已經(jīng)越來越高。

(三)政府與市場關(guān)系的處理

在政府與市場關(guān)系上，中國有一個非常重要的方面，這就是產(chǎn)業(yè)政策。中國產(chǎn)業(yè)政策有利有弊，但總起來看，應(yīng)該是利大于弊，不然就無法解釋中國經(jīng)濟(jì)40 多年的高速發(fā)展了。中國產(chǎn)業(yè)政策最引人矚目的就是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。中國從1953 年開始實行“一五規(guī)劃”，到2020 年已經(jīng)是“十三五”的最后一年了。

雖然中國有中國特色的產(chǎn)業(yè)政策，但總起來講在資源配置方面，市場已經(jīng)起到了基礎(chǔ)性作用。非公有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)數(shù)量已經(jīng)占到了絕大多數(shù)，貢獻(xiàn)的GDP 占到了60%以上。絕大多數(shù)商品價格和服務(wù)價格已經(jīng)完全放開。國務(wù)院持續(xù)推動的“放管服”改革，實際也是國家經(jīng)濟(jì)治理改革在政企關(guān)系方面的最新努力。高鐵、5G、AI、網(wǎng)上交易、移動支付等等已經(jīng)領(lǐng)先世界，如果沒有政府和民眾的鼓勵、支持、包容，這么多創(chuàng)新是不可能發(fā)展起來的。監(jiān)管是政府與市場關(guān)系的新課題，特別是在市場主體已經(jīng)多元化，創(chuàng)新進(jìn)入沒有先例的領(lǐng)域的時候。既不能管住管死，也不能一放就亂。特別是在金融領(lǐng)域，在金融科技領(lǐng)域，既要“讓子彈多飛一會”，又要防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。

三、國家經(jīng)濟(jì)治理變革的主要方面

國家經(jīng)濟(jì)治理變革表現(xiàn)在方方面面，除了政府與市場這個核心外，還包括市場主體(多種所有制)發(fā)展、企業(yè)改革與公司治理、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理、市場體系培育、財政金融改革等，也應(yīng)該包括與經(jīng)濟(jì)治理高度相關(guān)的社會保障及法治建設(shè)。

(一)多元市場主體建立

建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)，必須建立市場經(jīng)濟(jì)的主體。如果公有制經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下，國有企業(yè)一統(tǒng)天下，政企很難分開，政資很難分開，不可能解決計劃經(jīng)濟(jì)的預(yù)算軟約束問題，更不可能實行市場經(jīng)濟(jì)[7]。1978 年改革開放前，國有企業(yè)是主體，另外還有部分城鎮(zhèn)大小集體企業(yè)和農(nóng)村社隊企業(yè)，也有極少部分走街串巷、路邊擺攤的個體、私人經(jīng)營者。黨的十一屆三中全會后，個體私營經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)，但遭到了猛烈批判和打壓。1980 年中共中央工作會議第一次提出“在公有制經(jīng)濟(jì)絕對優(yōu)勢的條件下，允許城鎮(zhèn)個體所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。1988 年《中華人民共和國憲法修正案》明確“私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充”。1997 年，黨的十五大報告指出，“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟(jì)制度”。這是第一次提出了“基本經(jīng)濟(jì)制度”，在基本經(jīng)濟(jì)制度的指引下，中國非公有制經(jīng)濟(jì)獲得了飛速發(fā)展。但是到了2018 年又出現(xiàn)了“私營經(jīng)濟(jì)離場”論。其時民營經(jīng)濟(jì)正因為環(huán)保、去產(chǎn)能等而遭遇了特別嚴(yán)重的困難，一時輿論嘩然，民營企業(yè)寒意陣陣。幸而中央及時表態(tài)，習(xí)近平總書記親自召開民營企業(yè)座談會，重申“毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。無論從國計民生，還是從建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，乃至從技術(shù)創(chuàng)新及實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興角度看，都離不開民營企業(yè)的發(fā)展。事實已經(jīng)證明，在很多前沿創(chuàng)新領(lǐng)域，民營企業(yè)的機(jī)制要優(yōu)于國有企業(yè)，如華為、騰訊、阿里巴巴、京東等民營企業(yè)的發(fā)展就是很好的例子。

(二)國有企業(yè)改革與公司治理完善

公司治理相比于所有制變革是第二層次的問題，但由于本文主要分析國家經(jīng)濟(jì)治理，公司治理就是其中比較重要的內(nèi)容了。從世界學(xué)術(shù)領(lǐng)域看，公司治理也是研究最多的。這里講的公司治理是廣義的。改革開放前，實行計劃經(jīng)濟(jì)，政企不分；政府直接辦企業(yè)，直接管企業(yè)，企業(yè)缺乏自主權(quán)。從企業(yè)內(nèi)部看，主要實行廠長負(fù)責(zé)制，沒有多元制衡；收入分配主要是平均主義，干多干少干好干壞基本一個樣。1978 年改革開放到90 年代中期，經(jīng)過一系列簡政放權(quán)，國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)大大增加，而民營企業(yè)從一開始就是自主經(jīng)營的。此時的國有企業(yè)一般仍然實行廠長經(jīng)理負(fù)責(zé)制，由于自主權(quán)增加但內(nèi)外部制衡沒有相應(yīng)建立起來，國有企業(yè)普遍出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題。當(dāng)年中國長江動力集團(tuán)董事長于志安轉(zhuǎn)移資產(chǎn)逃亡國外很長時間，企業(yè)內(nèi)外都不知道，轟動一時。20 世紀(jì)90 年代中期之后，國有企業(yè)開始沿著兩個方向改革，也就是“抓大放小”。地方國有中小企業(yè)推行國有產(chǎn)權(quán)退出改革，絕大部分都改成了員工持股、經(jīng)營者持大股的股份制企業(yè)。城鎮(zhèn)集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)此時也進(jìn)行了大規(guī)模的集體產(chǎn)權(quán)退出改革，目前的民營企業(yè)很多就是由當(dāng)年轉(zhuǎn)制而來的。由于持股相對分散，部分轉(zhuǎn)制企業(yè)出現(xiàn)股份代際傳承和控制權(quán)紛爭問題，如山東的山水集團(tuán)、魯南制藥。“抓大”方面主要是現(xiàn)代企業(yè)制度試點，目標(biāo)是建立“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的企業(yè)制度。但是由于外部環(huán)境等問題的制約，試點成效并不明顯[8]。2003 年后國務(wù)院及省、市各級國資委成立，很大程度上解決了以往國有企業(yè)“五龍治水”的問題，由國資委統(tǒng)一履行出資人職責(zé)。國有企業(yè)治理改革由此得以持續(xù)深化，主要是加強(qiáng)董事會建設(shè)，外部董事逐步占到了多數(shù)。黨的十八大后國家強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，國有企業(yè)的公司治理也發(fā)生了很大變化，主要是強(qiáng)化了黨委會的作用(重大問題前置研究)。由于黨委書記和董事長一般都是一肩挑，黨委成員與董事會成員很大部分重疊，這種變動對公司治理實際運行的影響并不是很大。不像醫(yī)院、學(xué)校那樣，黨委書記、院長(校長)一般分設(shè)，治理方式的轉(zhuǎn)變需要一個更長的適應(yīng)過程。國有企業(yè)之外，中國公司治理變革的另外一個重要方面就是公眾公司的治理，包括上市公司和金融機(jī)構(gòu)。上市公司有一套嚴(yán)格的治理規(guī)范并強(qiáng)制規(guī)范運行。中國目前A 股主板上市公司已經(jīng)達(dá)到三千多家，還有很多海外上市的，可以說大多數(shù)大型企業(yè)主業(yè)已經(jīng)上市了。這使得中國公司的治理水平大大提高。金融機(jī)構(gòu)有的已經(jīng)上市，有的還沒有上市。但不管上市不上市，由于金融機(jī)構(gòu)涉及的儲蓄戶、投保戶等成千上萬，所以實際上也是公眾公司。規(guī)范的公司治理是保障金融公司平穩(wěn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是保障客戶大眾利益的基礎(chǔ)，自然也就成了政府監(jiān)管的重點。經(jīng)過多年的嚴(yán)格監(jiān)管，目前國有銀行和全國性股份制商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的治理已經(jīng)比較完善了，但一些地方城商行、農(nóng)商行等治理還有很多問題。

(三)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理演變

改革開放以來，中國的農(nóng)村(經(jīng)濟(jì))治理發(fā)生了翻天覆地的變化。中國從秦統(tǒng)一以來一直是一個農(nóng)業(yè)(農(nóng)耕)社會。兩千多年王朝更迭，集權(quán)程度不同，郡縣制諸侯制不同，但以家庭家族為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理沒有變，這也是中國古代幾千年保持統(tǒng)一穩(wěn)定的重要原因。鴉片戰(zhàn)爭以后，中國傳統(tǒng)的自給自足的農(nóng)村治理受到了沖擊，但直到建國初期，從人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模角度看，中國仍然是一個農(nóng)業(yè)社會。1953 年實行農(nóng)村社會主義改造，初級社、高級社、人民公社，政社合一。延續(xù)幾千年的農(nóng)村家庭經(jīng)營一時遭到廢棄。黨的十一屆三中全會后，計劃經(jīng)濟(jì)的第一道缺口實際上就是從農(nóng)村的家庭承包打開的。隨后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民工的出走，農(nóng)村人口的大遷移等等。一般認(rèn)為中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率不高，很重要的一個原因就是規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，所以農(nóng)村人口的大規(guī)模轉(zhuǎn)移也就是必然的和必須的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點決定了它更適合家庭經(jīng)營，但中國幾千年延續(xù)人口眾多的歷史與現(xiàn)實又決定了中國不可能像美國那樣發(fā)展大規(guī)模農(nóng)場。為了解決家庭經(jīng)營規(guī)模不足的矛盾，中國最近二十多年一直倡行家庭經(jīng)營與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及專業(yè)合作社的結(jié)合，取得了不錯的效果。習(xí)近平總書記提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是對鄉(xiāng)村戰(zhàn)略定位的再提升。中國今后的發(fā)展重點不再是急速大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村消亡，而是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從政治和社會角度看，鄉(xiāng)村治理面臨著不可逆的變化。中國古代社會幾千年，鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ)就是鄉(xiāng)紳階層的存在，而鄉(xiāng)紳的來源主要是衣錦還鄉(xiāng)的文人士大夫等。但這個基礎(chǔ)早就不存在了，過去的農(nóng)(民工)一代還愿意告老還鄉(xiāng)，現(xiàn)在的農(nóng)二代則已經(jīng)不愿意回鄉(xiāng)，也沒有回鄉(xiāng)的技能了。承包經(jīng)營后鄉(xiāng)村集體的經(jīng)濟(jì)職能基本上也不具備了，所以鄉(xiāng)村治理很大程度上已經(jīng)成為政府(省、市、縣、鄉(xiāng)、村)治理的最底一層，這從村領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)取職務(wù)補(bǔ)貼以及派出大學(xué)生村官等就能很明顯地看出來，當(dāng)然這并不影響堅持嚴(yán)格執(zhí)行村級民主選舉。

(四)市場體系培育

這里講的是狹義的市場體系，也就是商品市場和要素市場。計劃經(jīng)濟(jì)時代沒有市場，企業(yè)的人財物產(chǎn)購銷不獨立，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，沒有自由交易。改革開放后，最先放開的是一般商品市場，小商小販，農(nóng)產(chǎn)品集貿(mào)市場，一般日用品市場；生產(chǎn)資料市場一開始是雙軌制，然后才逐步放開。資金、勞動力、房地產(chǎn)、信息、技術(shù)等要素市場的放開則要晚很多。市場體系建設(shè)基本目標(biāo)是“統(tǒng)一、開放、競爭、有序”(黨的十四屆三中全會提出)，其中的核心是競爭。市場建設(shè)初期，還普遍存在假冒偽劣、地區(qū)封鎖問題。隨著開放競爭的深化和市場秩序的整治，這些問題已經(jīng)大大減輕。有人說改革開放前二十年中國是改革促發(fā)展，后二十年是(對外)開放促發(fā)展，很有道理。2001 年，中國剛加入WTO 時很多行業(yè)企業(yè)感覺像是面臨了滅頂之災(zāi)。但十幾年過去了，反而是市場越開放競爭越激烈的行業(yè)，成長越迅速越健康，如家電行業(yè)。而那些特別保護(hù)的行業(yè)反而發(fā)展的不太好，如汽車行業(yè)、保險行業(yè)等。勞動力市場是一個特殊的市場，不完全適用于競爭原則，但改革開放四十多年中國勞動力市場發(fā)展的主要成就還是在于開放和競爭。計劃經(jīng)濟(jì)時代沒有勞動力市場，是一種帶有歧視性的城鄉(xiāng)二元分割。改革開放初期，農(nóng)村部分勞動力開始從土地流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，然后是長時間大規(guī)模的流向沿海和城市企業(yè)。與農(nóng)村不同，城市勞動力流動主要是從國有企業(yè)職工被動下崗開始的。因為農(nóng)村有極為過剩的巨量勞動力資源，供應(yīng)源源不斷，所以在相當(dāng)長時期里，中國GDP 迅速增長，企業(yè)收入和財富迅速增長，但普通勞動者的收入則增長較少，收入差距逐步擴(kuò)大。這引起了對中國勞動力市場發(fā)展是否健康的擔(dān)憂，這種擔(dān)憂隨著2004 年劉易斯拐點的到來而有所減輕。但現(xiàn)在仍然有很多人認(rèn)為相對于企業(yè)，勞動者是弱勢群體，需要更多的保護(hù)。這種觀點是有道理的，但切記不可過度，否則就會出現(xiàn)南歐、拉美國家勞動力市場僵化的情況，而且基本是不可逆的。除了勞動力市場外，另外兩個重要的要素市場是資金市場和房地產(chǎn)市場。改革開放以來兩個市場也有了長足的發(fā)展，但相較于商品市場和勞動力市場還有更多不足。

(五)財政金融治理改革

與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，改革開放前中國也實行大一統(tǒng)的財政體制，地方?jīng)]有自主權(quán)。改革開放初期，地方有了一定自主權(quán)。然后是各種形式的財政大包干，一時造成了中央財政的緊張。1998 年分稅制改革，財政收入問題得到了初步規(guī)范，中央財政收入大幅度提高。之后又采取多種形式的轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)發(fā)展和財政收入差距，通過《預(yù)算法》規(guī)范財政支出。目前財政改革的重點是減稅降費，合理劃分中央和地方財政支出的責(zé)任，總的傾向是提高中央財政在社會保障等方面的支出比例，使各地區(qū)基本公共服務(wù)更加均等化。金融是中國改革比較晚的一個領(lǐng)域。1978 年中國人民銀行從財政部分出來，1979 年中國銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國建設(shè)銀行獨立，1984 年中國工商銀行成立。但是在相當(dāng)長一段時間里，銀行仍然缺乏實際的獨立性，地方政府干預(yù)過度，銀行自我約束不足，企業(yè)撥款貸款不分，不良貸款劇增。20 世紀(jì)90 年代中期《商業(yè)銀行法》和《貸款通則》等發(fā)布和21 世紀(jì)初工農(nóng)中建四大國有商業(yè)銀行上市，大大促進(jìn)了國有商業(yè)銀行和其他銀行的發(fā)展。2018 年全國金融資產(chǎn)總規(guī)模293.52 萬億元，其中銀行資產(chǎn)就達(dá)到了268.24 萬億元，占比91.39 %。另外三個比較重要的金融機(jī)構(gòu)是保險、證券、信托。相比于銀行和世界發(fā)達(dá)國家，中國保險業(yè)和證券業(yè)發(fā)展都還很不充分。保險業(yè)資產(chǎn)18.33 萬億元，占比6.24%；證券業(yè)6.95 萬億元，占比2.37 %。而美國保險業(yè)資產(chǎn)與銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模大致一樣多，日本則大約相當(dāng)于銀行業(yè)的80%。信托業(yè)前些年高速發(fā)展，2017 年資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到26.25萬億元，比2007 年增長27 倍。但是中國的信托業(yè)早已背離受人之托、代人理財?shù)淖谥?，成為不太符合商業(yè)銀行監(jiān)管要求的企業(yè)融資的重要渠道，成為所謂“影子銀行”的主要作俑者。今后金融治理變革的主要問題是改變間接融資比例過高的問題。2018 年中國社會融資總量中，新增銀行人民幣貸款占了81.37%，以股票發(fā)行和債券發(fā)行為主的直接融資占14.12%。2018 年中國企業(yè)債券融資和股票融資占GDP 的3.2%，而美國這一比例一般是18%。過去直接融資為主與政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)投資方式相適應(yīng)，而今后的創(chuàng)新投資必須要有大規(guī)模直接融資(主要是資本市場)支持[9]。要改變這種融資結(jié)構(gòu)，單靠金融體系的內(nèi)部改革是難以實現(xiàn)的，必須有其他方面的配套改革，主要是社會保障體系的改革和慈善事業(yè)的發(fā)展。美國資本市場資金來源很大一部分是各種養(yǎng)老基金和慈善基金的投資。中國的社會保障體系是國家一家獨大，企業(yè)年金很少，個人商業(yè)保險更少，而且目前也還沒有看到特別有力的改進(jìn)措施。慈善事業(yè)由于原有慈善機(jī)構(gòu)的信譽(yù)等問題至今也還沒有很好的發(fā)展，今后治理變革的任務(wù)仍然很重。

(六)收入分配與社會保障治理變革

計劃經(jīng)濟(jì)時代總體屬于平均主義分配。雖然二元分割的城鄉(xiāng)之間收入分配差距不小，但城鎮(zhèn)內(nèi)部，職工內(nèi)部，農(nóng)民內(nèi)部收入差距并不大。改革開放后，首先是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使大多數(shù)農(nóng)村家庭收入增加，然后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展又讓很多農(nóng)民個人收入提高，這一段時間中國的基尼系數(shù)是減少的。之后隨著城鎮(zhèn)私營企業(yè)的發(fā)展、沿海三來一補(bǔ)等外資企業(yè)的發(fā)展，雙軌制“官倒”的形成，國有企業(yè)改制中部分經(jīng)營者的“一夜暴富”等等，中國的基尼系數(shù)迅速擴(kuò)大。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2008 年基尼系數(shù)達(dá)到0.491，大幅超過了世界銀行劃定的0.40 的警戒線。先富后富的輿論和政策也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。清華大學(xué)秦暉教授早在20 世紀(jì)90 年代中期就批評國有企業(yè)改革存在違背“初始交易公平選擇”的問題。2009 年后，中國基尼系數(shù)沒有再提高，并略有下降。2019 年10 月召開的黨的十九屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)按勞分配作為社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，沒有在公平和效率關(guān)系問題上特別的傾斜，仍然是兼顧的原則。改革開放前二十幾年出現(xiàn)收入分配差距急速擴(kuò)大的問題，與社會保障不健全有很大關(guān)系。計劃經(jīng)濟(jì)時代和改革開放初期中國城市是單位保障，而農(nóng)村則很少有保障。20 世紀(jì)90 年代后期，隨著國有企業(yè)下崗職工的大量涌現(xiàn)，逼迫著職工社會保障制度開始建立起來。而農(nóng)村社會保險制度2009 年才建立，2011 年又進(jìn)行了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點，2015 年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險開始實行。到2019 年社會保險已經(jīng)實現(xiàn)了全國各類人員的全覆蓋。當(dāng)然，其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)、城鄉(xiāng)居民之間保障水平差距還比較大。從社會保障的全范圍看，社會保險、社會救助、優(yōu)撫安置相對發(fā)展比較充分，社會福利仍有很大不足，而商業(yè)保險、慈善事業(yè)還非常落后。

(七)法治和產(chǎn)權(quán)保護(hù)強(qiáng)化

法治一般歸類為政治治理問題，但它對國家經(jīng)濟(jì)治理也非常重要。計劃經(jīng)濟(jì)時期雖然也出臺了若干法律制度，但并沒有嚴(yán)格依法治國。黨的十一屆三中全會后，中國開啟了深入持久的立法工作。到目前從憲法到民法、行政法、公司法等各類法律已經(jīng)基本健全，執(zhí)法隊伍也逐步完善，執(zhí)法能力不斷提高。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，由于企業(yè)的外部性，必須建立嚴(yán)格的制度規(guī)范并實行嚴(yán)格的監(jiān)管，特別是在安全生產(chǎn)、環(huán)保等方面和對金融機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等特殊機(jī)構(gòu)。在國家經(jīng)濟(jì)治理中，還有一個重要的法治問題，這就是依法明晰產(chǎn)權(quán)和依法保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)。計劃經(jīng)濟(jì)時期和改革開放初期是不允許私有產(chǎn)權(quán)存在的，后來民營(私有)企業(yè)從無到有逐漸發(fā)展壯大，到今天民營經(jīng)濟(jì)的各項經(jīng)濟(jì)份額已經(jīng)占到了百分之五十以上。但是對民營經(jīng)濟(jì)的合法性爭議一直就沒有停止過，對民營企業(yè)私有產(chǎn)權(quán)的沖擊也時有發(fā)生。中央一直非常重視對私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，1988 年憲法修正案規(guī)定：“私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充”；2004 年憲法修正案改進(jìn)為“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”；黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出：“非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”。2018 年，習(xí)近平總書記召開座談會，重申“兩個毫不動搖”，給民營企業(yè)吃定心丸。只有不斷完善對市場經(jīng)濟(jì)運行的監(jiān)管，不斷加強(qiáng)對私有產(chǎn)權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，才能保證中國經(jīng)濟(jì)不斷持續(xù)健康發(fā)展。

四、國家經(jīng)濟(jì)治理變革的新挑戰(zhàn)

前面幾部分談到國家經(jīng)濟(jì)治理變革的不同方面時已涉及了一些未來的挑戰(zhàn)。這一部分主要講幾個事關(guān)全局的、綜合性的、特別重大的挑戰(zhàn)。

(一)結(jié)構(gòu)性改革“度”的把握

中國經(jīng)濟(jì)治理變革各個領(lǐng)域的改革目標(biāo)多數(shù)已經(jīng)比較明確。如市場配置資源，人與自然和諧，供給側(cè)改革，充分有序競爭，政企分開，監(jiān)督(監(jiān)管)獨立，社會保障三支柱，公平效率兼顧，勞資平衡等等。但為什么實際執(zhí)行中仍然問題叢生呢? 除了既得利益者阻礙外，很重要的一個原因就是對“度”的把握。老子說“治大國若烹小鮮”，治國理政難就難在“度”的把握。最近一兩年中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的一些波動固然與難以預(yù)料的外部環(huán)境變化有關(guān)，但很多就是因為“度”沒有把握好。小的如豬肉供應(yīng)短缺、農(nóng)村煤改氣；大的如民營企業(yè)連環(huán)倒閉、私募機(jī)構(gòu)大面積暴雷等等。這些都與部分地方和部門執(zhí)行政策過急且過于簡單有關(guān)。環(huán)保整治是對的，去過剩產(chǎn)能是對的，金融去杠桿是對的，企業(yè)統(tǒng)一社保繳費基數(shù)是對的，很多改革目標(biāo)都是對的。但對的事情并不一定馬上就做，更不一定馬上做成。事情都有個循序漸進(jìn)的過程，不能簡單地多管齊下，不能有病亂投醫(yī)，不能期望一針見效。各級地方和部門的官員也不是完全不知道這個道理，只是他們更關(guān)心不嚴(yán)格執(zhí)行上級政策指示帶來的風(fēng)險，而不太關(guān)心基層企業(yè)和居民的感受。宏觀調(diào)控的一個基本原則就是相機(jī)抉擇，關(guān)鍵是把握好時機(jī)和度。

(二)改革紅利期的利用

國內(nèi)外公認(rèn)中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)實行的是漸進(jìn)式改革路線，實際上也可以說是增量改革路線。在多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展上是這樣，在國有企業(yè)改革上是這樣，在價格改革上也是這樣。大家常說改革要敢想敢試敢闖，要刀刃向內(nèi)，自我革命，斷臂求生。實際上工作中很難完全真正做到，特別是涉及個人利益的改革，涉及地方和部門利益的改革也比較難。而增量改革則比較容易成功，存量暫時不動，通過增量調(diào)整來改進(jìn)整體結(jié)構(gòu)。因為有長時間大規(guī)模的人口紅利，改革開放40 年來，GDP 年均增長9.7%，增量巨大，為各項改革實施提供了比較廣闊的運作空間。農(nóng)民的生活水平過去一直處于最底層，改革開放后相當(dāng)長時期仍然處于底層。但農(nóng)民和農(nóng)民工相對于自己的過去，收入水平也還是不斷增長的，他們是基本滿意的，這就為中國改革發(fā)展奠定了最重要的穩(wěn)定基礎(chǔ)。很多地方國有企業(yè)正在普遍推行的企業(yè)年金改革，就有個時機(jī)選擇問題：改革是需要具備一定條件的，虧損企業(yè)不能搞，收入穩(wěn)定的企業(yè)也不好搞，只有收入增長比較好的企業(yè)才最適合搞，也就是在增加的利潤和(績效)獎金中拿出一塊來搞年金。國家的養(yǎng)老保險改革和醫(yī)療保險改革也是這樣，這兩項保險目前的結(jié)構(gòu)有很大問題，就是國家保障太多，而企業(yè)和個人自我積累保障太少。在國家、企業(yè)、個人收入增長仍然較快的時候，拿出一塊增量來提高企業(yè)與個人(第二、第三支柱)積累的比例，可以說機(jī)不可失，時難再來。其他如房地產(chǎn)市場泡沫問題，國家預(yù)算支出結(jié)構(gòu)問題，地方政府債務(wù)問題等等，也都存在調(diào)增量的時機(jī)問題。國家治理，最怕經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)固化，最怕階層固化。中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速發(fā)展下臺階到中高速發(fā)展，隨著存量基數(shù)的不斷擴(kuò)大，人口紅利等的不斷消失，中國經(jīng)濟(jì)增量比例還會不斷降低。所以需要我們緊緊抓住仍然存在的改革紅利機(jī)會窗口，加快推進(jìn)有關(guān)改革。

(三)人口結(jié)構(gòu)變化的應(yīng)對

人口結(jié)構(gòu)變化將是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)，也是國家經(jīng)濟(jì)治理甚至整個國家治理的最大挑戰(zhàn)。1950年中國人口出生率37.00‰，1978 年18.25‰，1998 年15.94‰，2018 年10.94‰。2010 年中國16 歲到59 歲勞動人口開始下降。2018 年中國總和生育率降至1.52，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2.13 的替代率。2018 年中國65 歲以上占12%，預(yù)計到2050 年將快速升至30%[10]。最近很多人擔(dān)憂中國是否會陷入類似拉美國家的中等收入陷阱。其實從歷史文化傳統(tǒng)看，中國基本不可能出現(xiàn)與拉美類似的問題。中國最應(yīng)該擔(dān)心的是出現(xiàn)日本式的停滯，日本經(jīng)濟(jì)20 多年低迷發(fā)展，罪魁禍?zhǔn)撞皇敲绹鴱?qiáng)壓的“廣場協(xié)議”，不是房市股市泡沫破滅，而是人口老齡化。人口老齡化必然導(dǎo)致勞動人口減少，人口紅利減少乃至出現(xiàn)人口負(fù)利。社保繳費者減少，領(lǐng)取者增加，嚴(yán)重威脅社保支付能力。年輕人減少，老年人增加，社會活力和科技創(chuàng)新能力必然下降。中國傳統(tǒng)以家庭為中心(修身齊家治國平天下)，未來年輕人不再組建家庭了，或者家庭少子化甚至無子化了，還怎么以家庭為中心呢? 中國目前很多傳統(tǒng)企業(yè)還是家族式企業(yè)，未來子女越來越少了，家族企業(yè)子承父業(yè)的傳統(tǒng)也就越來越難以為繼了。現(xiàn)在國家正在逐步放開計劃生育，有觀點認(rèn)為應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)入鼓勵生育，否則對未來國家治理的挑戰(zhàn)將越來越嚴(yán)重。

(四)房地產(chǎn)泡沫化和土地財政依賴難題的破解

從當(dāng)前及未來一定時期看，中國經(jīng)濟(jì)最大的風(fēng)險挑戰(zhàn)是房地產(chǎn)泡沫。黨的十九大報告提出重大風(fēng)險、環(huán)保、精準(zhǔn)扶貧“三大攻堅戰(zhàn)”。其中的重大風(fēng)險首先是金融風(fēng)險，包括“一頭一尾”的政府債務(wù)風(fēng)險和居民理財投資風(fēng)險。但是從深遠(yuǎn)和長遠(yuǎn)看，中國房地產(chǎn)泡沫以及房地產(chǎn)泡沫破滅引發(fā)的銀行等金融機(jī)構(gòu)壞賬爆發(fā)才是最大的潛在風(fēng)險。中國房地產(chǎn)存在泡沫基本沒有爭議，北、上、深一線城市住宅價格幾乎是世界最高的，而我們居民的整體收入還沒有達(dá)到高收入國家的底限。已經(jīng)很長一段時間了，房地產(chǎn)是最能牽動中國經(jīng)濟(jì)治理全局的一個方面。從政府與市場關(guān)系看，中國政府之所以能成為強(qiáng)勢的經(jīng)濟(jì)政府，主要是因為政府壟斷土地一級市場且收入巨大[11]。2018 年土地財政平均占到了地方財政收入的50.1%。有了土地財政，地方政府才能大規(guī)模招商引資，才能建立平臺公司引導(dǎo)城市快速建設(shè)。房地產(chǎn)是提高居民消費的最大動力，是居民負(fù)債率提升的主要推動力，是產(chǎn)業(yè)脫實向虛的主要原因。土地也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展最需要解決的問題之一[12]。黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，但是怎么落實，六年多過去了一直沒有太大的進(jìn)展。房地產(chǎn)泡沫要消除，土地財政不可靠，其他問題也要改變。對待房地產(chǎn)泡沫必須慎重，但又必須治理。泡沫不能一下子刺破，改變不能一蹴而就。目前應(yīng)抓住改革的紅利期和窗口期，以增量帶存量，促進(jìn)結(jié)構(gòu)改善。

(五)信息化技術(shù)的顛覆性影響

從科學(xué)技術(shù)進(jìn)步方面看，國家經(jīng)濟(jì)治理面臨的最大挑戰(zhàn)應(yīng)該是信息化。中國是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)，也是后發(fā)國家，很多事情我們都可以學(xué)習(xí)借鑒，包括國家經(jīng)濟(jì)治理。但在信息化時代開啟之后，中國開始真正實現(xiàn)了多方面的“彎道超越”，如共享經(jīng)濟(jì)、移動支付、5G 等等。信息化也給國家經(jīng)濟(jì)治理等各方面的治理帶來了深刻的變化，如供應(yīng)鏈金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等促進(jìn)了小微企業(yè)貸款難問題的解決。信息化加快了征信系統(tǒng)的建立和完善，而征信系統(tǒng)的完善對銀行貸款的發(fā)放和企業(yè)債券的發(fā)行是極其重要的。在社會治理方面，天網(wǎng)工程促進(jìn)中國成為世界上最安全的國家之一，同時信息化還促進(jìn)了中國道路交通的安全暢通。信息化方便了公眾公司信息披露，也方便了中小股東行使股東權(quán)力，對改進(jìn)公司治理意義重大，信息化還使企業(yè)扁平化管理更加可行。過去對醫(yī)院、政府部門等非營利機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和考核是個難題，現(xiàn)在通過互聯(lián)網(wǎng)的投票，難題就比較好解決了。信息化技術(shù)應(yīng)用處理不好也會帶來很大混亂，比如2015 年的股市踩踏式暴跌，最近一兩年P(guān)2P 的普遍暴雷，以及比特幣帶來的困惑等等。信息化的深化發(fā)展是不可阻擋的，它對國家經(jīng)濟(jì)治理也必將帶來許許多多的挑戰(zhàn)，同時也是國家經(jīng)濟(jì)治理變革的機(jī)遇。

(六)全球化與逆全球化挑戰(zhàn)

改革開放的前十幾年，中國外向型經(jīng)濟(jì)也有發(fā)展，但總體規(guī)模不大。2001 年加入WTO 之后，中國經(jīng)濟(jì)開始了急速發(fā)展。2000 年中國出口金額占全球的3.8%，列全球第六名；2009 中國出口金額占比提高到了10%，成為第一出口大國。2009 年全球金融危機(jī)之后，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點轉(zhuǎn)向擴(kuò)大內(nèi)需，同時開始走出去投資。全球化水平總體仍然在繼續(xù)提高，全球化不僅直接拉動了中國GDP 增長和勞動者收入的提高，而且間接推動了中國法律制度的建設(shè)。2001 年加入WTO 后，中國按照承諾修改和建立完善了許多經(jīng)濟(jì)制度。中美經(jīng)貿(mào)談判，逆全球化的傾向是中國面臨的新挑戰(zhàn)。中美之爭絕不僅僅是貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、金融戰(zhàn)，也是大國之爭。所以今后中國國家經(jīng)濟(jì)治理還必須要考慮全球化的因素。從全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易治理制度和治理機(jī)構(gòu)看，也出現(xiàn)了很多問題。WTO 成員太多難以決策；國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)等有一定作用但也有限；正在興起的北美貿(mào)易協(xié)議、東南亞國家聯(lián)盟等多邊貿(mào)易組織和協(xié)議還不能覆蓋全球。中國已經(jīng)發(fā)起了“一帶一路”倡議和亞投行等，今后還應(yīng)該更積極、更深入地加入到國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作當(dāng)中去，共建良好的國際經(jīng)濟(jì)治理新秩序。