防范風(fēng)險攻堅戰(zhàn)中應(yīng)加強(qiáng)政府性債務(wù)的審計監(jiān)督

孫鵬程

【摘 要】黨的十九大開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，打好“三大攻堅戰(zhàn)”，金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)又是重中之重。一旦地方政府債務(wù)爆發(fā)，不僅造成單一縣、市的財政運(yùn)行困難，還會通過傳導(dǎo)到金融機(jī)構(gòu)可能會導(dǎo)致全國層面的風(fēng)險。審計機(jī)關(guān)要增強(qiáng)跨越關(guān)口的使命感，精準(zhǔn)聚焦、靶向發(fā)力，在推動打好三大攻堅戰(zhàn)中積極發(fā)揮作用。本文就地方政府性債務(wù)風(fēng)險演變過程和如何用好審計監(jiān)督來進(jìn)行風(fēng)險防控做了研究。

【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù);國家審計;防范風(fēng)險攻堅戰(zhàn)

引言

中央審計委員會主任習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“審計機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央決策部署，依法履職盡責(zé)，扎實(shí)勤勉工作，在推動黨中央政令暢通、助力打好三大攻堅戰(zhàn)等方面發(fā)揮重要作用?！秉h的十九大開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，打好“防范重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”、推動高質(zhì)量發(fā)展、堅定不移全面從嚴(yán)治黨”是能否全面建成小康社會的重要因素。在防范化解重大風(fēng)險中，地方政府性債務(wù)風(fēng)險兼具財政政策和貨幣政策業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，因此對其風(fēng)險防控是重中之重，通過用好審計這把“利器”維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，發(fā)揮審計監(jiān)督，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)審計監(jiān)督顯得愈加重要。

一、政府性債務(wù)現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)舉債規(guī)模較大、舉債主體多樣、隱蔽性強(qiáng)，日益成為各級政府財政風(fēng)險防控的重點(diǎn)。當(dāng)前，地方政府舉債機(jī)制已初步成形，債務(wù)規(guī)模也得到嚴(yán)格控制，但諸如違法違規(guī)提供擔(dān)保、變相舉債等沒有得到有效的監(jiān)管和披露等問題仍然存在。中央財政2017年債務(wù)額約為13.47萬億元，地方政府性債務(wù)顯性債務(wù)規(guī)模約為18.58萬億元，兩者之和與當(dāng)年GDP的比值為38.76%，低于國際通行60%警戒線（wind資訊）。但地方隱性債務(wù)23.57萬億，合并后債務(wù)率為67.26%，債務(wù)風(fēng)險較高。分析發(fā)現(xiàn)，浙江省和江蘇省等東部省份負(fù)債規(guī)模較高，但相對負(fù)債率較低，總體風(fēng)險可控。貴州省和青海省等西部省份債務(wù)風(fēng)險較高。如圖1所示：東北省份的遼寧和黑龍江總負(fù)債率水平超過了60%，應(yīng)該加強(qiáng)關(guān)注。

地方政府債務(wù)的數(shù)量在進(jìn)一步加大，地方政府債務(wù)舉借越多，地方政府債務(wù)余額累計到一定程度，可能傳導(dǎo)性的引發(fā)金融風(fēng)險。

二、政府性債務(wù)的形成及演變過程

對于地方政府債務(wù)的表述經(jīng)歷了從“政府性債務(wù)”到“地方政府債券”到“隱性債務(wù)”的變化，記一定程度上反映了我國地方政府債務(wù)管理機(jī)制的發(fā)展和不斷規(guī)范進(jìn)程。國內(nèi)的研究指出，分稅制不完善、宏觀調(diào)控和財政政策的缺陷、地方政府間的過度競爭、地方融資平臺運(yùn)作不規(guī)范以及預(yù)算軟約束是我國地方政府性債務(wù)劇增的主要驅(qū)動因素（裴育等，2007;馮靜，2008;魏加寧等）李茂媛（2012）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險是債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生阻礙的作用，同時影響財政和金融正常運(yùn)行。

1.政府性債務(wù)的形成。

地方財政自足能力相對弱化始于1994年的分稅制改革之后，當(dāng)?shù)卣椭醒胝呢斦托姓?quán)力不符，地方事務(wù)繁重而財權(quán)較小，地方財政作為償還地方政府債務(wù)的資金來源，一般公共性財政收入在持續(xù)下降，而負(fù)債率在持續(xù)上升。財政和金融政策不匹配，2014年新預(yù)算法的實(shí)施，中央對地方政府融資開啟了“開前門、堵后門”、疏堵結(jié)合的監(jiān)管，但由于“堵”的力度大于“疏”，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模存在嚴(yán)格約束。近年來，監(jiān)管部門進(jìn)一步加大了對地方債務(wù)的監(jiān)管力度。財政部聯(lián)合其他部委先后推出“62號文件”、“87號文件”、“89號文件”等，對地方政府債務(wù)融資的加大監(jiān)管。金融機(jī)構(gòu)大量去杠桿，加大金融機(jī)構(gòu)不良率、資本率等方面的考核，此舉可能會造成地方政府償債壓力加大。過去幾年，官員的考核和提拔的標(biāo)準(zhǔn)以地方經(jīng)濟(jì)增長為主，各個地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)競爭異常激烈，地方政府官員會在財力不足的情況下，通過大量的舉債來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，本屆政府所舉借的債務(wù)，大都由下幾屆政府進(jìn)行償還，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)權(quán)力和責(zé)任時間錯配，從而引發(fā)大量的債務(wù)。

2.政府性債務(wù)的演變過程。

2012年全國金融工作會議提出“地方政府性債務(wù)風(fēng)險的防范和化解”，2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，“將地方政府性債務(wù)全額納入預(yù)算進(jìn)行管理”。自2015年以來，新《預(yù)算法》正式實(shí)施，一些政府性債務(wù)通過債務(wù)篩查納入預(yù)算管理，地方政府債券成為舉債的唯一合法途徑，“政府性債務(wù)”被地方政府債券慢慢取代。2017年中央政治局會議上，提出“各級地方黨委和政府都必須嚴(yán)格控制地方政府性債務(wù)增量，確立正確的績效觀，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”。最近三年，通過不合規(guī)操作（如擔(dān)保、出具承諾函）或變相舉債（偽PPP、包裝成政府購買等）產(chǎn)生了大量需要財政資金償還的項(xiàng)目，這些不是合規(guī)的地方政府債務(wù)，從而大大增加了財政的負(fù)擔(dān)，隱性債務(wù)的問題因此被高度重視。

3.政府性債務(wù)的特點(diǎn)。

筆者總結(jié)了2011年和2013年債務(wù)審計有關(guān)資料，以及2017年對某地債務(wù)情況的資料匯總分析，并對今年年初某地14個地區(qū)償債情況進(jìn)行了解，地方政府性債務(wù)持續(xù)呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：一是政府性債務(wù)總量到2017年末仍呈上漲趨勢;二是當(dāng)下債務(wù)風(fēng)險的主要點(diǎn)仍然是隱性債務(wù);三是存在債務(wù)風(fēng)險因素較多。最后也是最為棘手的是各地的債務(wù)風(fēng)險，都無有效的措施來減輕債務(wù)的負(fù)擔(dān)，化解債務(wù)風(fēng)險。

三、審計對地方政府性債務(wù)的監(jiān)督

習(xí)近平總書記在第一次中央審計委員會第一次會議講話中強(qiáng)調(diào)“努力建立集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威、高效的審計監(jiān)督體系”。他強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大審計監(jiān)督的廣度和深度，消除監(jiān)管盲點(diǎn)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤和審計，形成集中統(tǒng)一、全面覆蓋的審計監(jiān)督力量。筆者認(rèn)為，習(xí)總書記的講話是在新時期新常態(tài)下做好地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范的重要路徑。

1.債務(wù)信息甄別。

由于地方政府債務(wù)的數(shù)據(jù)信息的非連續(xù)性和統(tǒng)一口徑不一，導(dǎo)致政府有關(guān)部門很難直接得到完整的債務(wù)數(shù)據(jù)，這樣嚴(yán)重影響了債務(wù)風(fēng)險的防范和管理的工作。審計部門應(yīng)著力加強(qiáng)信息甄別的全覆蓋，對于全市的金融機(jī)構(gòu)情況進(jìn)行摸底，并統(tǒng)計活著相關(guān)的所有債務(wù)信息，從而獲得較為完整的地方財政的債務(wù)信息。在取得數(shù)據(jù)后，審計人員可以對于信息和政府內(nèi)部編報的數(shù)據(jù)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對。國家審計機(jī)關(guān)將核實(shí)后的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行公告，從而消除國際對中國債務(wù)底數(shù)和舉債危機(jī)的輿論。

2.債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)預(yù)警。

審計機(jī)關(guān)對地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)信息的收集后，對地方政府債務(wù)進(jìn)行正確的界定和歸類。在進(jìn)行債務(wù)排查時“見人、見賬、見物”的原則，加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)全面審計，加強(qiáng)常態(tài)審計和專項(xiàng)審計。審計人員通過指標(biāo)選取，對地方政府債務(wù)風(fēng)險的動態(tài)進(jìn)行，包括審計預(yù)警指標(biāo)的選取、地方政府債務(wù)預(yù)警模型的構(gòu)建。國家審計機(jī)關(guān)可以定期向各級政府部門提供審計預(yù)警報告，其內(nèi)容包括被審計單位的基本情況、預(yù)警指標(biāo)值和債務(wù)風(fēng)險的種類等。債務(wù)的預(yù)警指標(biāo)：地方財政負(fù)債率=（債務(wù)余額/GDP）;地方財政債務(wù)率=（債務(wù)余額/財政收入）、地方財政赤字率=（赤字額/標(biāo)準(zhǔn)財政收入或者赤字額/政府綜合財政收入）;地方財政償債比率=（還債支出/財政收入）;未來債務(wù)負(fù)擔(dān)率=（債務(wù)余額/標(biāo)準(zhǔn)財政收入）風(fēng)險預(yù)警后處理，只要發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)預(yù)警指標(biāo)突破限額，就應(yīng)該在財政的監(jiān)管下進(jìn)行財政的調(diào)整，采取措施降低公共支出，增加財政收入，使得預(yù)警指標(biāo)回到合理的范圍內(nèi)。

3.加強(qiáng)政府性債務(wù)的監(jiān)督和審計。

建立集中統(tǒng)一的審計監(jiān)督制度，推進(jìn)地方性政府債務(wù)審計常態(tài)化。2011和2013審計署開展了臨時性的全國地方政府性債務(wù)的調(diào)查，僅停留在對地方債務(wù)的事后審計，無法發(fā)揮審計事前預(yù)警功能、事中評價功能。地方債務(wù)審計常態(tài)化機(jī)制能夠有效彌補(bǔ)突擊性審計的不足，及時防范潛在地方債務(wù)風(fēng)險隱患。要把地方債務(wù)審計統(tǒng)籌納入構(gòu)建財政審計的格局內(nèi)同步審計，集中統(tǒng)一審計監(jiān)督。把地方的借債用管還的情況作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點(diǎn)內(nèi)容，促進(jìn)審計的新常態(tài)的建立。習(xí)近平在中央審計委員會第一次會議中強(qiáng)調(diào)今后審計要加強(qiáng)集中統(tǒng)一，并且同時強(qiáng)調(diào)3個“加大力度”。重點(diǎn)是加強(qiáng)對黨中央的重大政策的落實(shí)情況的審計監(jiān)督。對于以前提出的審計措施整改的要整改到位，加大對于地方債務(wù)資金項(xiàng)目的全程的跟蹤審計力度，嚴(yán)格債務(wù)投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和預(yù)算審查控制，加強(qiáng)審計制度和審計力量在債務(wù)監(jiān)督中的作用，控制債務(wù)規(guī)模，把控債務(wù)管理過程中的風(fēng)險環(huán)節(jié)，更為有效地防控地方政府債務(wù)風(fēng)險。

四、防控或化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的建議

通過2011和2013年的兩次地方政府性債務(wù)審計，筆者認(rèn)為應(yīng)該在明確以加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財政收入化解債務(wù)風(fēng)險為根本途徑的基礎(chǔ)上，結(jié)合一些地區(qū)當(dāng)下償債壓力大，債務(wù)風(fēng)險累積因素較多，通過請教個別專家意見，歸納了以下近期和長遠(yuǎn)兩個時期，加強(qiáng)化解債務(wù)風(fēng)險措施。

1.清理存量，嚴(yán)格控制增量。

現(xiàn)在我國各級地方政府債務(wù)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)大的規(guī)模，每年的利息支付就已經(jīng)對地方政府的財政構(gòu)成巨大壓力。清理好債務(wù)存量，是化解地方債務(wù)風(fēng)險的有效辦法。摸清底數(shù)做好心中有數(shù)，為制定有針對性債務(wù)防范措施，化解債務(wù)風(fēng)險提供準(zhǔn)確信息。每年應(yīng)留出一部分償債準(zhǔn)備基金，通過對盈利能力不足和不具有發(fā)展?jié)摿Φ牡胤秸髽I(yè)破產(chǎn)清算，并將相應(yīng)的回收資金留在償債準(zhǔn)備金中。對于新的債務(wù)方面，地方融資平臺數(shù)量一個階段內(nèi)只減不增，推動主管部門追責(zé)問責(zé)，實(shí)行債務(wù)決策責(zé)任機(jī)制。明確債務(wù)借貸的責(zé)任人，提高債務(wù)使用質(zhì)量和效率。地方官員應(yīng)該為自己任期內(nèi)所舉借的債務(wù)負(fù)責(zé)，同時將債務(wù)納入日常考核中，從而有效地防止過度舉債的現(xiàn)象發(fā)生。

2.完善債券發(fā)行機(jī)制，解決償債壓力與時間錯配。

地方財政短期內(nèi)償還壓力大，無法進(jìn)行自身的造血，應(yīng)該放水養(yǎng)魚。適當(dāng)?shù)难娱L地方債券償還期，緩解地方政府的財政壓力。應(yīng)積極嘗試在地方政府債券的發(fā)行過程中，建立長效發(fā)行機(jī)制，我國的地方政府發(fā)債制度主要是省級政府，但用債的主體卻是縣市政府。選擇有條件的地市或地區(qū)進(jìn)行授權(quán)自主發(fā)行債券試點(diǎn)，從而緩解地方政府債務(wù)的短期危機(jī)。很多債券兌換期為3年期，5年期的債券已經(jīng)逐步到了償還期，嘗試以時間換空間，延長債券的償還期，使得地方平穩(wěn)度過債務(wù)的集中償還期。

3.編制政府性資產(chǎn)負(fù)債表，反映資產(chǎn)和債務(wù)情況。

通過編制政府性債務(wù)資產(chǎn)負(fù)債表，將全市的債務(wù)信息明確化，做好對債務(wù)的借用還，探索將政府資產(chǎn)負(fù)債表管理模式納入債務(wù)管理。對于地方政府的債務(wù)信息、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)來源應(yīng)該提高透明度，及時的向上級部門和同級別的人民代表大會報告建立地方政府債務(wù)的風(fēng)控模型，強(qiáng)化對新增債務(wù)項(xiàng)目的論證和規(guī)劃，使政府債務(wù)負(fù)擔(dān)水平與承受能力相適應(yīng)，使政府債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，從而優(yōu)化當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)。

4.深化改革，建立債務(wù)風(fēng)險化解長效機(jī)制。

加強(qiáng)地方債務(wù)借用還，一是對債務(wù)舉債主體的平臺公司實(shí)施市場化轉(zhuǎn)型或通過組建企業(yè)集團(tuán)公司，將存量債務(wù)打包并入企業(yè)集團(tuán)公司，鼓勵市場經(jīng)營增加收入。實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù);對現(xiàn)存的政府融資平臺公司實(shí)施股權(quán)多元化改革，完成市場化轉(zhuǎn)型，增加債務(wù)資產(chǎn)的償債資金流。探索編制債務(wù)預(yù)算，全面反映全市及各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中財力保障與風(fēng)險狀況。各級地方政府債務(wù)管理部門應(yīng)將債務(wù)的借用還與發(fā)改部門的項(xiàng)目建設(shè)年度計劃和中長期規(guī)劃、財政部門的財政年度預(yù)算和中期規(guī)劃結(jié)合起來，量入為出，以項(xiàng)目建設(shè)清單為主體，編制包含項(xiàng)目資金來源、資金使用、舉債主體、債務(wù)資金償還等內(nèi)容的債務(wù)年度預(yù)算和中長期預(yù)算，使決策部門心中有數(shù)，從源頭上控制債務(wù)增幅，合理設(shè)定債務(wù)規(guī)模，綜合考慮償債能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)審計工作應(yīng)該做到，應(yīng)審盡審、對于工作不留死角，凡審必嚴(yán)、嚴(yán)格查擺問題，嚴(yán)肅問責(zé)、強(qiáng)化審計監(jiān)督。筆者認(rèn)為審計工作者對于地方政府性債務(wù)的審計工作也應(yīng)該全面覆蓋不留死角，嚴(yán)格審計，嚴(yán)肅問責(zé)，積極發(fā)揮審計在防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)中的作用。在地方政府債尚未暴露之時，如何建立有效的債務(wù)防范風(fēng)險和管理制度，是一個迫切需要解決的問題。充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用，增強(qiáng)審計獨(dú)立性，是避免債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，維護(hù)社會穩(wěn)定的有力機(jī)制。

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（作者單位：大連市審計局）