關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓中實(shí)施“全礦”出讓的探討

張文銀

（廣東省礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審中心，廣東 廣州 510080）

礦產(chǎn)資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，但礦產(chǎn)資源開發(fā)利用又會(huì)對自然生態(tài)環(huán)境造成一定程度的破壞和污染[1]。在國家提出建立生態(tài)文明后，如何在礦業(yè)領(lǐng)域落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，是從事礦產(chǎn)資源管理和礦業(yè)開發(fā)工作者的必須面對的課題。在《礦產(chǎn)資源法》正在修訂之際，筆者提出“全礦”概念以及“全礦”出讓這一課題，共同仁批判、研究。筆者提出此概念是受“凈礦”出讓啟示和工作中多次遇到相關(guān)問題需要拓展思路解決，以及當(dāng)前礦產(chǎn)資源開發(fā)利用順應(yīng)和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要。在這個(gè)概念之前，“凈礦”及“凈礦”出讓也是近年得到自然資源部的認(rèn)可和推廣的。我們熟悉的“礦產(chǎn)資源”概念，無論《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》和正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》中，均基本保持不變。在《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中，礦產(chǎn)資源是指“由地質(zhì)作用形成的，具有利用價(jià)值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源”；在正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》中，礦產(chǎn)資源是指“由地質(zhì)作用形成的，具有利用價(jià)值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)等形態(tài)的自然資源”。修訂后的概念僅多“等形態(tài)”三個(gè)字。根據(jù)上述概念，可以看出其由四部分即“由地質(zhì)作用形成的”“具有利用價(jià)值的”“呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)（等形態(tài)）的”“自然資源”構(gòu)成。在上述概念中“具有利用價(jià)值的”起著關(guān)鍵作用，是區(qū)別“礦”與“非礦”根本所在。即“具有利用價(jià)值的”就是“礦”（當(dāng)然也要滿足其他三個(gè)條件，實(shí)際上地表及地下的資源滿足上述其他三個(gè)條件相對容易，而滿足“具有利用價(jià)值的”相對較難）。分析了礦產(chǎn)資源概念，我們可以對“全礦”進(jìn)行如下界定：“全礦”是指在劃定的區(qū)域內(nèi)的全部礦產(chǎn)資源和可以利用的圍巖、夾石、覆蓋層等資源。一般而言，某一區(qū)域（探礦權(quán)、采礦權(quán)、調(diào)查區(qū)域等），主要產(chǎn)出某一礦種或少數(shù)幾種礦產(chǎn)資源，如某一鐵礦礦山，其礦產(chǎn)資源主要指鐵礦，其他一般作為圍巖、夾石、覆蓋層等?！叭V”出讓是指，自然資源主管部門將劃定區(qū)域內(nèi)的“全礦”全部出讓給相對人進(jìn)行勘查或開采的行為。

1 當(dāng)前按礦種出讓現(xiàn)狀和存在問題分析

當(dāng)前出讓礦業(yè)權(quán)，無論探礦權(quán)或者采礦權(quán)，均是在勘查許可證或者采礦許可證上載明勘查或者開采的礦種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，超過70%的許可證上載明的是單礦種，部分是雙礦種（如鉛鋅礦，礦種為鉛礦、鋅礦），極少數(shù)為3個(gè)或以上礦種。探礦權(quán)雖然證載某某礦種，但由于國家采取鼓勵(lì)綜合勘查政策，勘查過程中發(fā)現(xiàn)同一風(fēng)險(xiǎn)級別或者更高風(fēng)險(xiǎn)級別的礦種的礦產(chǎn)資源，登記機(jī)關(guān)往往允許變更勘查礦種，因此，探礦權(quán)進(jìn)行“全礦”出讓的迫切性不如采礦權(quán)。本文無特別說明，所提“全礦”出讓均指采礦權(quán)“全礦”出讓。

據(jù)調(diào)查，采礦權(quán)按照礦種出讓和開采主要問題可以從以下具體案例中看出。幾個(gè)典型案例：廣東省河源市某露天開采鐵礦礦山，剝離出來的圍巖堆積如山，無論行政主管部門還是礦山所在地的村民均不允許礦山銷售開采下來的圍巖。清遠(yuǎn)市某一飾面板材礦山，礦山因無場地堆放花崗巖板材邊角料，遂將其加工成碎石出售，后被行政主管部門處罰。廣州市某一建筑石料礦山，覆蓋層粘土和達(dá)不到工業(yè)級別的廢石達(dá)十幾米厚，礦山所在地的村民要求礦山不得作為填土出售。肇慶兩宗2017年已計(jì)劃出讓建筑石料礦山，均因其上部存在覆蓋層和較厚達(dá)不到工業(yè)指標(biāo)的廢石，2020年初再次申請礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審，要求將上部覆蓋層和達(dá)不到工業(yè)指標(biāo)的廢石均作為礦產(chǎn)資源進(jìn)行利用，并打包出讓（即“全礦”出讓）。上述案例中的開采礦山均希望利用國家鼓勵(lì)綜合利用政策來解決其遇到的問題[2]，但均得不到有關(guān)部門支持。實(shí)際上，上述問題已經(jīng)超出“綜合利用”范疇。

以上案例共同點(diǎn)：一是圍巖、夾石、覆蓋層等開采剝離下來，需要占用大量土地堆放；二是資源浪費(fèi)，一邊有市場需求，一邊又不得銷售；三是污染環(huán)境，粘土和廢石堆積，雨天易形成污水橫流、干燥天氣容易形成揚(yáng)塵，產(chǎn)生環(huán)境污染問題；四是減少國家稅費(fèi)征收；五是影響企業(yè)效益，一方面減少銷售收入，另外一方面增加治理費(fèi)用和場地使用費(fèi)。

2 “全礦”出讓的優(yōu)點(diǎn)和益處

采礦權(quán)實(shí)行“全礦”出讓，主要有以下優(yōu)點(diǎn)和益處。一是增加國家出讓收益即增加財(cái)政和稅費(fèi)收入，將原本不收取稅費(fèi)的資源（如按照現(xiàn)行規(guī)定開采鐵礦，圍巖不列入開采范圍，亦不收取稅費(fèi)），實(shí)行“全礦”出讓則可以征收稅費(fèi)，增加國家收入。二是減少廢石、渣土堆放，減少礦山排石（土）場面積，降低對環(huán)境負(fù)面影響；同時(shí)由于廢石、渣土的充分利用，減少新設(shè)采石場、取土場，進(jìn)一步減少對環(huán)境的破壞。三是增加礦業(yè)權(quán)人的銷售收入和降低排石（土）場的維護(hù)費(fèi)用。四是利于礦山周邊群眾，廢石、渣土的充分利用，礦山企業(yè)將其作為副產(chǎn)品出售，價(jià)格相對較低，周邊群眾得到益處。五是降低當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T管理成本，范圍內(nèi)的全部資源出讓給相對人，主管部門無須再擔(dān)心礦業(yè)權(quán)人非法開采其他礦種的礦產(chǎn)資源了。

3 當(dāng)前實(shí)施“全礦”出讓存在主要障礙與問題分析

首先是認(rèn)識(shí)問題，或者說是觀念問題。我國至今一直按照礦種對礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查或者開采，即礦業(yè)權(quán)是按照礦種進(jìn)行出讓的，現(xiàn)提出“全礦”出讓，部分學(xué)者和管理部門人員可能在觀念上覺得不可接受。其次是法律障礙。當(dāng)前《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件都是明確礦種出讓，一旦實(shí)行“全礦”出讓，需要修改所有相關(guān)法律法規(guī)和文件。再次是管理問題。如果推行“全礦”出讓，可能會(huì)產(chǎn)生一系列新問題，這些問題需要管理部門應(yīng)對和解決。這些問題主要包括：擔(dān)心國家權(quán)益流失，如某一區(qū)域本應(yīng)出讓價(jià)值較高的金屬礦產(chǎn)，卻被作為普通建筑石料或者粘土礦出讓；監(jiān)管易出現(xiàn)漏洞，如出讓進(jìn)行評估時(shí)全部為砂石粘土礦，開采時(shí)卻發(fā)現(xiàn)存在價(jià)值較高的金屬礦；頒發(fā)勘查許可證、采礦許可證權(quán)限難以確定等問題，即在“全礦”出讓的前提下，如何劃分部、省、市、縣頒發(fā)采礦許可證權(quán)限；以及如何正確解決國家權(quán)益金征收、資源最大利用、礦與非礦的劃分等問題。

4 對策及建議

第一是要轉(zhuǎn)變觀念，建立全局考慮問題，正確處理礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系，從站在對環(huán)境破壞最小、社會(huì)效益最大、企業(yè)最有興趣、經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)等角度去考慮[3]。第二是修改現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)。首先在部分地區(qū)試點(diǎn)開展礦業(yè)權(quán)“全礦”出讓，逐步探索完善，然后再修訂法律，并最終建立礦業(yè)權(quán)“全礦”出讓的法律體系。第三是重塑管理制度。最重要的是細(xì)化礦產(chǎn)勘查開采分類目錄，即將《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號)附件的分類目錄中的三類礦產(chǎn)（第一類、第二類、第三類）按照勘查開采難易程度、（相同數(shù)量的）礦產(chǎn)資源價(jià)值高低、是否屬于國家調(diào)控礦種等因素再細(xì)化，建議細(xì)化為：①石油、天然氣類，②鈾礦、釷礦等放射性礦產(chǎn)類，③稀土、鎢礦等國家控制礦產(chǎn)類，④煤炭、石煤類，⑤金屬類，⑥除砂石土外非金屬類，⑦砂石土類，⑧地?zé)?、礦泉水類。除1.2.8.類外，其他類均可“全礦”出讓，但申請3.類需要特定審批。此外，考慮到特殊情況，應(yīng)設(shè)定例外情形，即不同開采方式，也不得“全礦”出讓，如開采稀土，目前已采用原地浸泡法，因此不得兼采其他礦產(chǎn)。除了上述特定情形外，在劃定的立體空間內(nèi)，也就是采礦許可證范圍內(nèi)，采礦權(quán)人可以開采、銷售全部礦產(chǎn)資源，包括達(dá)不到工業(yè)指標(biāo)的廢石、覆蓋層、夾石等，做到資源充分利用（如可以作為回填土等使用）。部、省、市、縣四級頒發(fā)采礦許可證權(quán)限可以由上述8大類礦產(chǎn)確定，如部可以出讓1.2.3.類礦產(chǎn)以及部分5.類礦產(chǎn)，省可以出讓4.8.類及部分5.類礦產(chǎn)，市、縣可以出讓其他類礦產(chǎn)。國家征收權(quán)益可以按照出讓范圍內(nèi)全部礦產(chǎn)評估確定。

5 結(jié)語

礦業(yè)權(quán)按照礦種出讓對規(guī)范礦產(chǎn)資源管理、促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用、為國家建設(shè)提供資源保障，但隨著生態(tài)文明建設(shè)和“綠水青山就是金山銀山”理念的深入人心，礦產(chǎn)資源充分利用甚至全部利用的做法日益得到社會(huì)各界的認(rèn)可。因此，實(shí)行礦業(yè)權(quán)“全礦”出讓，是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)、最大限度節(jié)約資源的重要途徑，真正做到增加社會(huì)效益、減少環(huán)境破壞，利于國家、社會(huì)、企業(yè)、群眾、利于環(huán)境，是一舉多得好措施。