生態(tài)文明視野下我國礦產資源產權制度研究

李繼林

（貴州大學 法學院，貴陽 550025）

[經(jīng)濟社會發(fā)展研究]

生態(tài)文明視野下我國礦產資源產權制度研究

李繼林

（貴州大學 法學院，貴陽 550025）

我國法律法規(guī)目前關于礦產資源的產權制度界定不夠明確，使得礦產資源主體虛化，加上我國長期以來對環(huán)境保護的漠視，導致礦產資源開采中對環(huán)境造成了嚴重地污染和損害，資源浪費和枯竭成為我國面臨的嚴峻的社會現(xiàn)實。因此，如何在生態(tài)文明的大背景下建立和完善礦產資源產權制度就顯得尤為重要。

礦產資源；產權制度；生態(tài)文明

礦產資源產權是指礦產資源作為一種財產，人們對其所享的以占有、使用、轉讓等為目的的一系列法律制度的總稱。它是人們在開發(fā)利用礦產資源過程中，圍繞礦產資源這一客體而形成的經(jīng)濟權利關系。[1]根據(jù)產權的基本理論，明晰的產權主體，能夠使資源得到有效配置、充分利用和使交易成本和制度配置成本最小化，提供經(jīng)濟效率。如果沒有合理的產權配置機制，將會導致兩個極為嚴重的后果：公地悲劇和所有者權益弱化。我國《憲法》和法律規(guī)定，凡礦產資源都屬國家所有，這一法定所有權說明我國礦產資源的產權主體是國家，國家是礦產資源所有權法律關系中的唯一主體。

一、我國礦產資源產權制度中存在的問題

經(jīng)過多年的法治建設，我國已建立起基本的礦產資源產權制度體系，但是由于礦產資源制度涉及的經(jīng)濟主體和利益關系廣泛，法治體系建構的時間也不長，加之現(xiàn)階段我國正處于社會和經(jīng)濟的轉型時期，礦產資源產權制度方面的許多經(jīng)濟和社會矛盾逐漸出現(xiàn)。

（一）法律法規(guī)不健全，國家民事主體地位不明確

雖然我國礦產資源法律制度已經(jīng)基本建成，但相關法律法規(guī)對礦產資源產權的規(guī)定仍然不夠明確，尤其是礦產資源產權方面的民事法律更新滯后，不能為權利人提供有效的保障。《礦產資源法》修改至今已經(jīng)有20年，這期間礦產資源司法實踐已經(jīng)發(fā)生了重大變化，很多條款的規(guī)定已經(jīng)滯后，無法適應現(xiàn)行的社會發(fā)展實踐。

礦產資源國家所有權兼具公權和私權性質，礦產資源的國家所有權與國家公權力既存在事實上的交叉，也存在法律上的交叉，極易淪為政府行政權力附庸部門的利益砝碼[2]，從而為“權力尋租”創(chuàng)造有利條件，影響礦產資源的正常流轉。例如，政府在訂立礦產資源出讓合同之后不認真履行，而是以某種理由，依行政權收回出讓的礦產資源或者給與受讓人行政處罰，這種情況本質上是以公權力作為后盾迫使行政相對人做出對自己不利的讓步。這種做法嚴重損害了其他民事主體的合法權益。

（二）礦產的國家物權主體虛化

“基于國家本身的虛無性、抽象性以及模糊性導致其行為能力的局限性，必然導致國家對礦產資源的所有權是一種‘虛所有權’”。[3]在這種情況下，礦產資源的公共所有權必須通過集體形式來實現(xiàn)，并需要設立專門機構處理日常的礦產資源管理事務。雖然《礦產資源法》規(guī)定由國務院代表國家統(tǒng)一行使礦產資源所有權，但國務院作為中央政府，無法直接行使對礦產資源的管理權和經(jīng)營權，需要將權力授權給各部門和地方政府進行具體管理，各部門和地方政府自身也不可能完全控制和經(jīng)營管理這些資源，他們也必須尋找“代理人”來對礦產資源進行直接經(jīng)營管理。[4]這就導致在礦產資源所有權上存在多個利益主體，從而形成地方與中央以及部門之間的利益矛盾，使得礦產資源國家所有權的主體地位被淡化。

（三）礦產資源有償使用制度沒有真正落實到位

我國自1996年實行礦產資源有償使用制度以來，雖然在很大程度上緩解了我國礦產資源開采中的的混亂現(xiàn)象，但是就實踐來看依然存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：一是雙軌制并未徹底廢除。[5]法律上的有償使用主要解決的是新立探礦權、采礦權，但對過去在計劃經(jīng)濟時期無償取得礦業(yè)權的大多數(shù)國有企業(yè)、集體企業(yè)，乃至在法律上規(guī)定了礦產資源有償取得制度之后仍有部分國有企業(yè)憑借國有優(yōu)勢無償取得探礦權采礦權，于是就形成了礦產資源使用制度領域的‘雙規(guī)制’問題；[5]二是稅、費、金并存，功能未區(qū)分，品種繁多，收取情況較亂，并且各類企業(yè)在取得礦產資源上的權利的同時，實際并沒有支付合理對價，未真正體現(xiàn)國家所有；三是在礦產資源使用費和其他費用的征收上，現(xiàn)行法律規(guī)定實行固定費率，使政府和市場失去了調節(jié)的空間，從而容易導致在市場不景氣時企業(yè)負擔加重，而在資源價格上漲時卻又起不到應有的調節(jié)作用，導致企業(yè)采富棄貧、浪費資源現(xiàn)象的產生。

（四）忽視環(huán)境保護，未將生態(tài)環(huán)境成本納入考量

我國雖然頒布了礦山環(huán)境保護方面的法規(guī)，但礦山環(huán)境保護和復墾征收等制度實行時間不長，各地區(qū)的做法不一，執(zhí)行力度也不夠。在實踐中，一些采礦企業(yè)只顧眼前利益，亂挖濫采，掠奪性開采現(xiàn)象時有發(fā)生，導致礦產資源產出率低、浪費嚴重，多數(shù)礦區(qū)環(huán)境惡劣，尤其是礦區(qū)棄置后得不到妥善處置，礦山環(huán)境保護和復墾投入低，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成極大地影響和破壞，使當?shù)鼐用窈偷胤秸闪松鷳B(tài)環(huán)境破壞的最終受害者。另外，目前政府所收取的礦產資源稅費中基本上沒有將礦山污染損害后的修復費用考慮在內。

（五）礦產資源產權收益及分配不夠合理

礦產資源開發(fā)中中央和地方、企業(yè)和個人的收益分配不合理，礦產資源開發(fā)收益大多上繳中央政府和留歸礦業(yè)企業(yè)，地方政府留成比例低。例如企業(yè)所得稅地方政府需要將60%的稅額上交中央政府，地方政府僅留40%，而增值稅征收中央政府提取比例更是高達75%，僅有25%留歸地方政府，這極大打擊了地方政府對礦業(yè)市場監(jiān)管的積極性。盡管地方政府可以通過資源稅這一地方稅來獲取部分收益，但由于資源稅稅率低，使得資源稅對地方財政的貢獻較少。此外，本應由全民獲得的礦產資源產權收益被部分企業(yè)和個人分享，全國人大授權國務院經(jīng)營管理固有企業(yè)，國務院又授權給國資委。國有企業(yè)的收益屬于全民所有，但是目前國有企業(yè)上交給國資委的利潤偏低，大部分留存在企業(yè)內部，國有企業(yè)之外的公民無法分享到全民所有企業(yè)的收益。另外，很多地方政府將礦產資源的開采廉價出售給私人，個別政府公務員甚至通過“設租”和“尋租”從中謀取私利。

二、生態(tài)視野下礦產資源產權制度的完善

（一）修改完善《礦產資源法》及配套實施細則

1.堅持生態(tài)文明和綠色發(fā)展的理念并將其寫入《礦產資源法》中

“理念是行動的先導，實踐將理念變成現(xiàn)實。”[6]任何法律的制定和修改，都不可能是空中樓閣，必須堅持一定的原則或者指導思想。經(jīng)過吸取經(jīng)驗教訓，目前，“人類已經(jīng)清醒的認識到了必須轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，建立一個以資源承載力為基礎，以自然規(guī)律為準則的節(jié)約型社會”[7]。因此，黨的十八大把生態(tài)文明建設作為中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的重要組成部分，十八屆五中全會將生態(tài)文明建設上升到綠色發(fā)展的高度，要求創(chuàng)新產權模式、筑牢生態(tài)安全屏障、全面節(jié)約和高效利用資源、加大環(huán)境治理力度，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，以改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)“綠色富國、綠色惠民”。[6]可以說綠色發(fā)展理念的提出是新的時代條件下對人與自然關系的創(chuàng)新成果。但是生態(tài)文明和綠色發(fā)展的實現(xiàn)，要求人們轉變理念、積極實踐并擁有制度上的保障，因此，作為礦產資源領域內的“基本法”，《礦產資源法》的修改和完善應當符合生態(tài)規(guī)律和社會科學，實現(xiàn)“法治與生態(tài)的聯(lián)姻”。[8]在修改過程中要堅持生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念并將其寫入 《礦產資源法》作為一項基本原則，貫穿于礦產資源勘探、開發(fā)治理的全過程，實現(xiàn)“發(fā)展綠色礦業(yè)、建設綠色礦山”的目標。例如，提高礦產資源開發(fā)利用中的環(huán)境評價層級，增加礦產資源開發(fā)前的環(huán)境容量或承載力評價條款和開發(fā)中的環(huán)境保護技術方案條款，建立科學的礦產資源分類管理和綠色經(jīng)營管理制度，鼓勵技術上引進綠色科技等，從而走出一條具有中國特色的“綠色礦業(yè)之路”[9]。

2.增加《礦產資源法》中環(huán)境保護條款的分量，實現(xiàn)礦產資源的循環(huán)利用

現(xiàn)行《礦產資源法》在第15條、第21條和第32條中都提到了“環(huán)境保護”，但是都太籠統(tǒng)，對在礦產資源利用過程中如何保護款山環(huán)境沒有做出具有可操作性的規(guī)定。因此，《礦產資源法》修改中環(huán)境保護條款應該注重其“質量”，將環(huán)境保護貫穿于礦產資源勘探、開發(fā)及治理的全過程中，并增加其條款的可操作性，對具體保護方式作出相應規(guī)定。黨的十八屆五中全會再次強調了節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，以實現(xiàn)資源利用方式的轉變，這就要求對礦山環(huán)境的保護要跳出治理恢復的范圍，將其擴展到礦產資源的循環(huán)利用中。因此，《礦產資源法》修改應當突出礦產資源的節(jié)約與綜合利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等理念，從而引導礦產資源的有效利用。

3．明晰礦產資源產權和環(huán)境責任主體

國外關于礦產資源方面的法律比較完善，大多通過立法形式在法律中將產權予以明確界定。我國在這方面應當借鑒經(jīng)驗，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況，及時修訂和完善我國的《礦產資源法》及配套實施細則，使之具有可操作性和針對性。根據(jù)所有者和管理者分開的原則，在《礦產資源法》中落實全民所有礦產資源資產所有權制度，建立統(tǒng)一行使全民所有礦產資源資產所有權人職責的體制；按照污染者付費，受益者補償?shù)脑瓌t明確規(guī)定和強化礦產資源產權主體和企業(yè)在礦產資源開采中的環(huán)境保護和預防污染的責任。企業(yè)是礦產資源開采中的生態(tài)補償責任主體，承擔礦產資源開采中生態(tài)損害責任，例如廢棄物污染、植被破壞、地質塌陷等產生的環(huán)境損害責任；而礦產資源的產權主體作為受益者，應當承擔礦產資源開采中由地質災害如地震、泥石流等導致的環(huán)境損害，從而使相關的主體權責明確，也有利于在礦產資源利用活動中對生態(tài)環(huán)境的保護。同時明確規(guī)定礦產資源監(jiān)管主體的責任，對監(jiān)管不到位、履職不力的人員要依法追究其監(jiān)管責任。建立領導干部任期的生態(tài)環(huán)境責任制，以加大礦山生態(tài)環(huán)境的保護力度。

4.注重礦產資源稅費制度對生態(tài)環(huán)境保護的調節(jié)作用

礦產資源稅費制度是實現(xiàn)礦產資源開采中促進生態(tài)文明建設的重要措施，應當在《礦產資源法》中對礦產資源稅費實行分階段、差別化收取，并對此進行詳細規(guī)定。[10]礦產資源的開采活動是礦山企業(yè)從勘探、開采到關閉的一個動態(tài)過程，不同階段收取的稅費應當有所區(qū)別，不應一刀切的籠統(tǒng)規(guī)定。在礦產資源勘察階段，只有投入沒有產出，為鼓勵勘察和防止礦山企業(yè)考慮勘探成本而選擇性勘探，就應當規(guī)定較低的稅費征收比例；在開采階段，礦山企業(yè)有了收益，且該階段使礦產資源價值得以有效實現(xiàn)，是礦產資源稅費征收的主要階段，礦產資源稅費的征收比例應當高于其他階段，并將礦山企業(yè)對礦山環(huán)境的保護作為征收稅費比例的一個標準，從而促使礦山企業(yè)將環(huán)境保護成本納入其生產成本中，提高其環(huán)境保護的積極性；在礦產資源開采完成礦山關閉階段，礦產資源稅費征收比例應當高于勘探階段而低于開采階段，因為該階段的主要目的是進行礦山環(huán)境的恢復治理，應當鼓勵礦山企業(yè)采取積極有效地措施修復被破壞的礦山環(huán)境，對能夠有效修復礦山環(huán)境或者修復效果明顯的企業(yè)，應當將該階段收取的稅費按其修復成本的多少退換一定比例。[6]這樣通過考慮礦山企業(yè)在不同階段的目的，實行分階段、差別化的礦產資源稅費征收制度，能夠促使礦山企業(yè)將相關的稅費特別是環(huán)境稅費納入其生產成本之中，從而發(fā)揮礦產資源稅費制度對生態(tài)環(huán)境保護的調節(jié)作用。

（二）完善礦產資源生態(tài)補償機制

“生態(tài)補償是指將生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本考慮在內，同時在生態(tài)服務價值的基礎上，采用行政、市場等多種方式，由生態(tài)保護受益者或者生態(tài)保護加害者向生態(tài)保護者或因生態(tài)損害而受損者支付金錢、物質或者其他非物質利益的方式彌補其成本支出或其他相關損失的行為?！盵11]生態(tài)補償機制是一種保護生態(tài)環(huán)境的有效經(jīng)濟激勵機制，其目的是激勵主體增加或減少各種外部有利或者不利的經(jīng)濟行為，從而達到經(jīng)濟與生態(tài)平衡的協(xié)調發(fā)展。就我國目前的環(huán)境問題而言，如何進一步完善礦產資源生態(tài)補償機制，對今后的生態(tài)文明建設有著重要意義。

1.設立環(huán)境污染損害國家補償基金

當企業(yè)發(fā)生倒閉、破產、解散等問題時，環(huán)境污染損害國家補償基金是救濟受害者的唯一途徑，在此情況下，也是進行環(huán)境治理和環(huán)境修復的重要措施。[12]在礦產資源開采過程中，礦業(yè)企業(yè)所排放的 “三廢”，會嚴重破壞礦山生態(tài)環(huán)境污染，特別是廢水、廢渣對環(huán)境的影響具有長期性和隱蔽性，短期內表現(xiàn)不是很明顯，往往要經(jīng)過很長時間才會表現(xiàn)出對環(huán)境的損害，而這時候有的企業(yè)已經(jīng)關閉或者解散，已經(jīng)無法再向企業(yè)征收補償費用。政府作為稅收主體，作為稅費的獲利者，由國家對受害者進行補償，符合社會的公平正義和服務為民的理念。因此，政府應當積極探索設立環(huán)境污染損害國家補償基金，實現(xiàn)對環(huán)境保護的社會責任和損害賠償救濟的社會化。

2.建立環(huán)境修復責任機制

環(huán)境修復責任是指由加害人對遭受環(huán)境污染或者損壞的土地進行整治或者采取其他替代性措施以修復被破壞的環(huán)境的一種民事責任。這里的環(huán)境修復不同于侵權責任法中的恢復原狀，恢復原狀是讓被侵害對象盡可能地接近本來的狀態(tài)；而“環(huán)境修復應當是整體性、系統(tǒng)性和連續(xù)性的，不僅要恢復受損的環(huán)境的表面狀態(tài)，更應注重環(huán)境功能的恢復，進而決定環(huán)境修復方式上應該整體修復與局部修復并舉、原地修復與異地修復并用、現(xiàn)實修復與將來修復兼顧、實際修復與經(jīng)濟補償互補?！盵13]在礦產資源開采利用中，環(huán)境修復責任更具有可行性，不僅可以使加害主體承擔更多的責任，而且從生態(tài)文明的角度來看，比損害賠償或者是賠償損失更能實現(xiàn)環(huán)境之生態(tài)價值。我國應盡快建立環(huán)境修復責任制度，從制度上要求所有礦山企業(yè)對所屬礦區(qū)的環(huán)境負起綜合整治、采空區(qū)治理和復墾的責任。

（三）合理分配收益，促進地方經(jīng)濟發(fā)展

國外為保障各方的利益，對礦產資源涉及主體的收益分配有明確規(guī)定，這方面在我國尚屬空白。除石油、海洋外，我國大部分礦產資源儲量位于經(jīng)濟落后的中西部地區(qū)。在這些地方，經(jīng)濟水平一直是政府和居民考慮的首要因素，在經(jīng)濟欠發(fā)達的條件下，要求首先保護環(huán)境似乎強人所難。因此，中央和地方政府應當合理分配礦產資源收益，適當增加地方政府在礦產資源收益中的提取比例。這樣不僅能夠帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，還能夠充分調動地方政府規(guī)范礦產資源市場的積極性，為礦業(yè)市場管理注入新的活力，從而有效抑制礦業(yè)企業(yè)采富棄貧和濫挖濫采等不良現(xiàn)象的發(fā)生，也有利于處理好企業(yè)與地方政府的關系。

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The Problem and Perfection of Mineral Resource Property Right System under the Visual Field of Ecological Civilization

LI Ji-lin
(School of Law,Guizhou University,Guiyang 550025,China)

Because of the definition of laws and regulations about mineral resources property right system in our country is still vague;it makes the main body of mineral resources vague.Besides,our country's ignorance about the environmental protection for long time leads to severe pollution and damage during the progress of mineral resources exploitation.Thus,the waste and depletion of resources become a severe social problem that our country has to face. In such situation,how to establish and improve the system of resources property right under the background of ecological civilization become vital,this paper assumes to put forward related suggestions to this issue.

mineral resources;system of resources property right;ecological civilization

D922.62

A

1671-1084（2017）01-0039－05

DOI 10.16221/j.cnki.issn1671-1084.2017.01.009

2016-10-12

李繼林，貴州大學法學院2014級在讀碩士研究生，研究方向為民法總論。