城市機(jī)動(dòng)車停車收費(fèi)困境及完善舉措研究*
——以岳陽(yáng)市為例

馮鐘瑤

湖南理工學(xué)院，湖南 岳陽(yáng) 414006

汽車數(shù)量的不斷攀升給民眾出行提供便利的同時(shí)亦帶來(lái)了交通系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量下降、交通延誤增多、交通事故頻發(fā)、能源浪費(fèi)巨大、汽車尾氣污染等諸多方面問(wèn)題。停車資源供給嚴(yán)重不足成為阻礙提升城市交通治理現(xiàn)代化能力和水平的主要瓶頸之一，因此，各地都在積極探索有限停車資源的合理化利用措施，其中停車收費(fèi)是較為普遍采用的一種市場(chǎng)化舉措。我國(guó)公共道路停車費(fèi)應(yīng)當(dāng)作為行政事業(yè)性費(fèi)用依法征收，但是停車收費(fèi)的合法根據(jù)、資金管理和使用等方面仍然存在制度空白。筆者以岳陽(yáng)市為例，借鑒國(guó)內(nèi)外成熟完善的停車費(fèi)用管理制度且研究多因素影響下的綜合效益最大化停車收費(fèi)定價(jià)理論體系[1]，從法治建設(shè)的角度提出適合岳陽(yáng)發(fā)展特征的停車收費(fèi)政策，同時(shí)為國(guó)內(nèi)其他城市的停車收費(fèi)管理提供理論及應(yīng)用借鑒。

一、城市機(jī)動(dòng)車停車收費(fèi)制度的現(xiàn)實(shí)需要

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們生活水平的提高，在全國(guó)范圍內(nèi)，機(jī)動(dòng)車保有量均呈快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。“行車”必將產(chǎn)生“停車”，停車管理作為城市交通系統(tǒng)中的重要組成部分，能嚴(yán)重阻礙和制約城市交通的發(fā)展，因而“停車難”問(wèn)題成為各大城市的“心頭病”。道路屬于公共利用資源，政府向停車者收取一定數(shù)額的停車費(fèi)是通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)引導(dǎo)交通需求和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)管理手段發(fā)揮宏觀調(diào)控職能的重要體現(xiàn)。無(wú)論是路權(quán)使用支付成本理論的學(xué)理支持，還是城市普遍性公共停車位供不應(yīng)求的現(xiàn)狀表現(xiàn)均反映了停車收費(fèi)的必要性。

（一）是城市交通管理措施多元化需求

經(jīng)國(guó)內(nèi)外大量研究表明，通過(guò)彈性調(diào)整停車收費(fèi)價(jià)格的方式，可以影響城市機(jī)動(dòng)車的動(dòng)態(tài)流動(dòng)、居民的出行方式以及停車決策的選擇[2]，從而平衡城市機(jī)動(dòng)車的停車供需矛盾，協(xié)調(diào)城市土地資源的合理配置，促進(jìn)城市交通的有序發(fā)展。合理收取停車費(fèi)，既能滿足居民的短期停車需求，又能釋放道路資源，提高城市交通運(yùn)行效率，進(jìn)而改善機(jī)動(dòng)車停車環(huán)境。

（二）是解決城市“停車難”的有效舉措

收取的停車費(fèi)可用于舊停車位的開(kāi)發(fā)改造、停車相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)建和先進(jìn)停車管理技術(shù)的引進(jìn)，且通過(guò)制定合理的機(jī)動(dòng)車停車收費(fèi)管理制度，還可以吸引企業(yè)投資建設(shè)和改善停車運(yùn)營(yíng)的設(shè)施條件，這樣的舉措既促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又實(shí)現(xiàn)了城市停車供給的擴(kuò)張，對(duì)于緩解城市停車矛盾具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）是推動(dòng)公共交通優(yōu)先綠色出行的重要保障

道路屬于公共土地資源，由全體公眾共同享有，誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)應(yīng)成為共識(shí)。開(kāi)展停車收費(fèi)并科學(xué)劃分停車受益區(qū)，將停車費(fèi)用于改善公共服務(wù)設(shè)施的舉措[3]，一方面，可以實(shí)現(xiàn)公共資源的有償使用，體現(xiàn)社會(huì)公平。另一方面，可以加強(qiáng)停車管理，杜絕無(wú)序停放，確保消防、搶險(xiǎn)救援車輛等交通暢通，保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。同時(shí)，停車收費(fèi)還可以引導(dǎo)市民盡量選擇公共交通，促進(jìn)低碳綠色出行。

二、岳陽(yáng)市機(jī)動(dòng)車停車收費(fèi)制度實(shí)施現(xiàn)狀

岳陽(yáng)目前中心城區(qū)公共停車泊位僅有2．4萬(wàn)個(gè)，缺口超過(guò)3萬(wàn)個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全市現(xiàn)有停車場(chǎng)的承載范圍，無(wú)序停車和隨意占道的現(xiàn)象愈演愈烈，直接破壞了交通的動(dòng)態(tài)循環(huán)，因此，解決城市停車難問(wèn)題迫在眉睫。從2019年2月1日起，我市在東茅嶺路設(shè)立196個(gè)臨時(shí)停車泊位，試行收取泊車費(fèi)并從中總結(jié)收費(fèi)經(jīng)驗(yàn)；8月10日起，首批城區(qū)道路停車收費(fèi)正式啟動(dòng)；在岳陽(yáng)智慧停車收費(fèi)試點(diǎn)和前期宣傳工作基礎(chǔ)上，10月全面推進(jìn)主城區(qū)道路停車收費(fèi)工作。經(jīng)多方不斷商討核查，最終確定停車收費(fèi)區(qū)域分兩大類，收費(fèi)時(shí)段是早上七點(diǎn)半至晚上八點(diǎn)且停車首三十分鐘內(nèi)免費(fèi)，對(duì)駕駛軍車、警車、消防車、救護(hù)車等執(zhí)行公務(wù)的車輛提供免費(fèi)停車[4]。

停車收費(fèi)正式實(shí)施后，收入直接納進(jìn)政府財(cái)政，且主要用于城市停車場(chǎng)的建設(shè)改造、智慧停車技術(shù)的開(kāi)發(fā)以及道路布局規(guī)劃。經(jīng)過(guò)近半年的實(shí)施，其取得了緩解交通擁堵、改善泊位周轉(zhuǎn)率以及規(guī)范停車秩序等階段性成果，已達(dá)到其初步意向的實(shí)現(xiàn)，起到了惠及民生的作用。但后續(xù)存在許多與停車收費(fèi)相關(guān)的嚴(yán)峻問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：1．智能停車管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)不完善。系統(tǒng)內(nèi)部存在缺陷，例如車輛的停車計(jì)時(shí)有誤差進(jìn)而導(dǎo)致收費(fèi)不規(guī)范，且功能不全面，無(wú)法貼合大眾的需求；2．現(xiàn)行停車場(chǎng)的設(shè)計(jì)單一，收費(fèi)模式不能滿足不同人群的需求。隨著時(shí)代的更迭，現(xiàn)有停車場(chǎng)將無(wú)法滿足停車需求，無(wú)法通過(guò)價(jià)格杠桿來(lái)引導(dǎo)和平衡停車需求；3．城市道路停車收費(fèi)的法制構(gòu)建不夠細(xì)化，缺乏公信力。問(wèn)題主要體現(xiàn)在政府規(guī)章中，對(duì)于現(xiàn)下停車管理的所得收益，雖有明確的規(guī)章指引其統(tǒng)歸財(cái)政，主要用于對(duì)公共資源的再建設(shè)，但這樣的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)模糊，亦不利于社會(huì)的監(jiān)督。

對(duì)比國(guó)內(nèi)外城市停車收費(fèi)制度的實(shí)施情況后發(fā)現(xiàn)，一是國(guó)際停車收費(fèi)市場(chǎng)化運(yùn)作程度較高。國(guó)際上大多通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿的方式來(lái)緩解停車供需的壓力，而國(guó)內(nèi)停車收費(fèi)則普遍執(zhí)行市場(chǎng)定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)的形式。但近年來(lái)，我國(guó)停車收費(fèi)的市場(chǎng)定價(jià)范圍逐漸擴(kuò)大，允許并鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者參與停車收費(fèi)管理將會(huì)成為未來(lái)導(dǎo)向。二是差別化停車收費(fèi)在國(guó)內(nèi)外城市普遍適用。差別化停車收費(fèi)即按類型、區(qū)域、時(shí)段等條件實(shí)施區(qū)別化收費(fèi)，它是國(guó)內(nèi)外各大城市統(tǒng)籌城區(qū)路內(nèi)、路外停車資源，引導(dǎo)用戶合理利用停車資源的重要途徑。三是國(guó)際停車收費(fèi)管理高度重視信息化建設(shè)。以紐約為例，其早在2008年就開(kāi)始在曼哈頓試點(diǎn)智慧停車區(qū)域，采用停車電子收費(fèi)系統(tǒng)、智能停車系統(tǒng)等信息化建設(shè)，提高了停車收費(fèi)管理效率和促進(jìn)了企業(yè)的發(fā)展。四是在法律法規(guī)層面，國(guó)際上多以嚴(yán)格立法、高額罰款等方式促進(jìn)文明出行和規(guī)范停車。其中最為顯著的就是日本，日本早在1957年就頒布了《停車場(chǎng)法》，有多達(dá)8部與停車有關(guān)的法律，是停車立法的典范國(guó)家。科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，是促進(jìn)全民守法、文明停車的關(guān)鍵，是踐行習(xí)近平總書(shū)記全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，更是推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的時(shí)代標(biāo)桿。

目前，全國(guó)范圍內(nèi)的民用汽車保有量呈高階增長(zhǎng)趨勢(shì)，大型乃至中小型城市都面臨著急迫的停車難問(wèn)題，各地都在積極尋求解決問(wèn)題的良策。如濟(jì)南、武漢等城市通過(guò)允許自主定價(jià)等方式鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)投建停車場(chǎng)[5]；南京、上海等城市積極探索換乘停車場(chǎng)的修建，以求將公眾引向公共交通；而在探索新的停車管理模式的道路上，以蘇州和廣州兩座城市為杰出代表[6]?？深A(yù)見(jiàn)的是這些舉措都會(huì)因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景而激發(fā)許多競(jìng)爭(zhēng)行為，由此產(chǎn)生的各類問(wèn)題都有待進(jìn)一步探究。借鑒國(guó)內(nèi)外停車收費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)，可見(jiàn)停車收費(fèi)管理需呈現(xiàn)出“市場(chǎng)化、差別化、信息化、規(guī)范化”等精細(xì)化管理的特征和趨勢(shì)，且在收費(fèi)水平、結(jié)構(gòu)、方式等方面都要有科學(xué)設(shè)置與處理[7]。

三、城市機(jī)動(dòng)車停車收費(fèi)的異化問(wèn)題

（一）扣押車輛停車費(fèi)收取

長(zhǎng)期以來(lái)，全國(guó)各地均存在部分由車主或駕駛?cè)死U納其被采取行政強(qiáng)制措施的扣押車輛停車費(fèi)用的現(xiàn)象。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，執(zhí)法部門(mén)在處理事故并對(duì)違法車輛進(jìn)行臨時(shí)扣押后，有義務(wù)對(duì)被扣留車輛進(jìn)行妥善保管，可以由執(zhí)法部門(mén)自行保管，也可以委托社會(huì)單位代為保管。執(zhí)法部門(mén)委托社會(huì)停車場(chǎng)對(duì)車輛進(jìn)行管理，從而與停車場(chǎng)產(chǎn)生了相應(yīng)的民事權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。需要指出的是，車輛暫扣是執(zhí)法部門(mén)依法履行職責(zé)的結(jié)果，保管車輛產(chǎn)生的費(fèi)用理應(yīng)納入執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。政府為執(zhí)法費(fèi)用買(mǎi)單，既減輕人民負(fù)擔(dān)，又體現(xiàn)政府形象，更加彰顯了司法的法治進(jìn)步。

（二）市場(chǎng)定價(jià)的監(jiān)管

隨著越來(lái)越多高星級(jí)酒店、大型購(gòu)物中心等高檔場(chǎng)所的停車收費(fèi)高或強(qiáng)制收費(fèi)等現(xiàn)象被媒體、網(wǎng)友接連披露，值得引起監(jiān)管部門(mén)的高度關(guān)注。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，商場(chǎng)、酒店、寫(xiě)字樓等場(chǎng)所配建的停車場(chǎng)均在市場(chǎng)監(jiān)管下按經(jīng)營(yíng)者自主制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)。然而，獨(dú)立定價(jià)并不等同于任意定價(jià)，經(jīng)營(yíng)者不能為所欲為更不能強(qiáng)制交易，必須嚴(yán)格遵守法律底線和誠(chéng)信原則。因此，相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)易侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)管，積極依照職責(zé)處理消費(fèi)者投訴，科學(xué)研判停車場(chǎng)收費(fèi)行為，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)糾正偏差，追究經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任，為消費(fèi)者創(chuàng)造公平、放心的停車消費(fèi)環(huán)境[8]。

（三）公共土地資源停車費(fèi)收取

隨著市民法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，多年來(lái)關(guān)于公共土地資源停車收費(fèi)舉措的質(zhì)疑聲不絕于耳。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)停留在停車收費(fèi)的合理性上，其大多主張城市道路等公共利用資源的投建經(jīng)費(fèi)都已由城市市民所依法交納的各類稅費(fèi)囊括，即市民已經(jīng)為路邊停車的行為買(mǎi)了單，再來(lái)收費(fèi)并不合理。需要明確的是，政府有權(quán)管理公共資源的利用，且我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)中也明文規(guī)定境內(nèi)公民均有維護(hù)交通秩序，保障道路持續(xù)健康發(fā)展的責(zé)任與義務(wù)，只要明確停車費(fèi)專用于建設(shè)公共停車場(chǎng)等公共設(shè)施中就可以確保停車收費(fèi)舉措的合理合法性。

四、城市機(jī)動(dòng)車停車收費(fèi)完善舉措

（一）健全停車收費(fèi)管理制度

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正是貫穿中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的長(zhǎng)期任務(wù)，中國(guó)特色社會(huì)主義公平正義引導(dǎo)群眾生活和社會(huì)發(fā)展的基本價(jià)值取向[9]。完善市場(chǎng)機(jī)制，合理分配資源、建設(shè)法治體系是保障公民的合法權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本要求。法者，天下之儀也，遵守法律不僅是公民行為的基本準(zhǔn)則更是公平正義的核心要義。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要利用好法律這柄維護(hù)公平正義的利劍，來(lái)防止壟斷等不良商業(yè)行為的產(chǎn)生，要在法律層面上加大對(duì)停車管理的力度和明確對(duì)停車場(chǎng)收費(fèi)管理的要求，促進(jìn)停車管理健康發(fā)展。

（二）完善管理體制，增加執(zhí)行透明度

在中國(guó)，公共道路停車位的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)一般通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、公開(kāi)招標(biāo)的方式授予相應(yīng)的停車管理企業(yè)，岳陽(yáng)也不例外，由市城投集團(tuán)作為收費(fèi)主體。作為授權(quán)對(duì)城市停車資源管理的公司，集團(tuán)應(yīng)廉潔地管理和高效運(yùn)作有限的城市停車位資源，為市民提供良好的停車環(huán)境。因此，為防止滋生腐敗，必須將管理企業(yè)的名稱、資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)狀況以及相關(guān)招投標(biāo)信息進(jìn)行公開(kāi)，更應(yīng)將停車收費(fèi)的用途及明細(xì)作詳細(xì)匯報(bào)，有利于公眾的監(jiān)督，增加執(zhí)行的透明度。不僅如此，還有明確管理部門(mén)的職責(zé)劃定，既要預(yù)防各部門(mén)推諉責(zé)任又要防止一方獨(dú)大，以權(quán)謀私。停車費(fèi)用的調(diào)控與市政委、發(fā)改委、城管局、物價(jià)局等有關(guān)部門(mén)息息相關(guān)，如果不劃清各管理部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，制定一個(gè)科學(xué)合理的管理體系來(lái)互相制衡，就很容易造成監(jiān)督不力，收費(fèi)紊亂的僵局[10]。

（三）智慧停車收費(fèi)系統(tǒng)需不斷改進(jìn)和升級(jí)

岳陽(yáng)現(xiàn)階段采用“三位一體”的治理方案，即形成政府主導(dǎo)、企業(yè)驅(qū)動(dòng)、公眾參與的路內(nèi)停車協(xié)同治理模式[11]和開(kāi)展車位檢測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)繳費(fèi)、后臺(tái)監(jiān)控的智能管理模式，既改善了傳統(tǒng)人工現(xiàn)金收費(fèi)而產(chǎn)生收費(fèi)效率及道邊停車位周轉(zhuǎn)率“雙低”的現(xiàn)象，又迎合了移動(dòng)支付潮流，加快了城市道邊停車費(fèi)收費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變。但在試行期間經(jīng)部分我市居民反映存在收費(fèi)系統(tǒng)產(chǎn)生誤差的現(xiàn)象，再結(jié)合上文談到的國(guó)際停車管理經(jīng)驗(yàn)，須知要不斷地升級(jí)路側(cè)停車管理智能應(yīng)用程序，功能除了常規(guī)的收費(fèi)規(guī)則設(shè)置、停車登記、車位查詢、移動(dòng)支付、收費(fèi)票據(jù)打印等功能[12]，還應(yīng)包括車位情況瀏覽視察、提前預(yù)定并實(shí)時(shí)追蹤錄像的功能，這樣不僅能提升用戶使用智慧停車收費(fèi)系統(tǒng)時(shí)的體驗(yàn)感還能維護(hù)公共秩序，一旦發(fā)生惡意逃費(fèi)等違法行為，相關(guān)責(zé)任部門(mén)也能獲取完整的證據(jù)鏈，并采取有力的法律手段進(jìn)行處理，進(jìn)而加強(qiáng)監(jiān)督，保障社會(huì)安全。

（四）因地制宜設(shè)計(jì)停車場(chǎng)和停車位，創(chuàng)新多樣化收費(fèi)方式

為尋求解決停車位供應(yīng)不足問(wèn)題的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，必須創(chuàng)新停車場(chǎng)及停車位的設(shè)計(jì)，所以立體停車場(chǎng)及交叉式和雙層停車位的構(gòu)想就應(yīng)運(yùn)而生。這類新型停車場(chǎng)設(shè)計(jì)，其突出優(yōu)勢(shì)是最大限度地節(jié)約土地資源和利用城市空間，以減少對(duì)公共道路資源的占用，是當(dāng)之無(wú)愧的節(jié)源好手，尤其雙層停車位還能提高汽車的防盜性和防護(hù)性，增加汽車的安全系數(shù)。最重要的是創(chuàng)建立體停車場(chǎng)還可以相應(yīng)研發(fā)多樣化的收費(fèi)方式，滿足社會(huì)不同群體的實(shí)質(zhì)需求。當(dāng)然建立現(xiàn)代化的立體停車場(chǎng)建造成本高，選址規(guī)劃難度高，因此建議市城管局因地制宜研發(fā)立體停車場(chǎng)，鼓勵(lì)有條件進(jìn)行平面停車場(chǎng)立體化改造的產(chǎn)權(quán)方積極參與立體化改造。

（五）“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧停車

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下顛覆性經(jīng)濟(jì)模式的作用，以及基于共享理念的盛行，共享停車這種能夠打破時(shí)空限制，錯(cuò)峰動(dòng)態(tài)調(diào)整和分配車位資源的模式成為新的嘗試。“共享停車”顧名思義就是共享停車位，車位供應(yīng)商可以將自己的閑置車位放到互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上，用戶通過(guò)該平臺(tái)預(yù)約一定空間與時(shí)間的車位來(lái)使用，而車位供應(yīng)商在符合法律規(guī)定和遵守平臺(tái)規(guī)則的前提下亦可獲取相應(yīng)的報(bào)酬。共享停車是統(tǒng)籌可用停車資源，本質(zhì)上并不改變現(xiàn)有資源的數(shù)量，在不增加停車資源建設(shè)成本的基礎(chǔ)上，對(duì)停車位信息進(jìn)行更精細(xì)化的管理，以此來(lái)緩解停車資源供需時(shí)空不均衡。但共享停車是需多方參與以實(shí)現(xiàn)共贏的方案，并不是一家唱“獨(dú)角戲”，其中還存在許多法律問(wèn)題有待解決，因此要想其實(shí)現(xiàn)，還需政府主管部門(mén)以及各方專家獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，共同助推其早日實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)汽車數(shù)量逐年增加，在寸土寸金的時(shí)代，停車位短缺的問(wèn)題也日漸尖銳，進(jìn)而導(dǎo)致停車收費(fèi)不合理的亂象持續(xù)多年。治理不能一蹴而就，以岳陽(yáng)市為例，行政主管部門(mén)不僅要借鑒國(guó)內(nèi)外成熟和完善的停車收費(fèi)管理制度還要順應(yīng)智能信息化的潮流趨勢(shì)，開(kāi)發(fā)互聯(lián)網(wǎng)智慧停車收費(fèi)系統(tǒng)。要結(jié)合本地實(shí)際情況和聯(lián)動(dòng)多方智慧，通過(guò)法治手段建立科學(xué)合理的停車場(chǎng)收費(fèi)管理制度，以求更好地為人民服務(wù)。