行政法對社會治理能力的提升方法研究

（中共丹東市委黨校，遼寧 丹東 118000）

社會治理能力提升是社會治理概念下的基本問題，如何提升社會治理能力成為學(xué)界普遍關(guān)注的問題。而社會治理是多學(xué)科存在的領(lǐng)域，如何提升社會治理能力成為見仁見智的問題。有學(xué)者從社會治理科學(xué)化角度探討提升社會治理能力，有學(xué)者從社會治理受到約束角度探討提升社會管理能力的問題。從深層角度來看，上述有關(guān)社會治理能力提升的探討有失偏頗，社會治理不能與法治割裂，其本質(zhì)是公共管理的問題，公共管理與政府公權(quán)力有關(guān)，現(xiàn)代法治中規(guī)范公權(quán)力法律體系是公法體系，行政法體系是其中的核心。社會治理能力提升與行政法不可分論。社會治理能力提升實質(zhì)是公權(quán)力主體行政法治能力的提升，行政法在提升社會治理中具有獨特的作用。

一、行政法提升社會治理能力的內(nèi)涵

行政法提升社會治理能力就是用行政法體系對相關(guān)主體履行社會治理職能的相關(guān)認(rèn)知水平的提升。需注意提升的是社會治理主體的能力，其本質(zhì)是對社會治理法治化的肯定。社會治理是泛指概念，包括社會治理中相關(guān)的構(gòu)成部分，如管理主體、方式、社會效果等。提升社會治理能力要看社會治理效果。社會治理能力提升是具體的，主要體現(xiàn)在治理主體能力的提升。社會治理主體是手握國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，主要行使行政權(quán)。廣義的行政主體包括國家機(jī)關(guān)及其他社會主體，行政法提升社會治理能力主要是提升機(jī)關(guān)治理能力。

諸多論者將社會治理與行政法視為兩層面。其危險性是可能使社會治理回到政府無所不能的狀態(tài)。提升社會治理能力與實現(xiàn)國家行政法是同一事物，是行政法與行政管理的動態(tài)融合。社會治理運(yùn)行中受相關(guān)主體制約，如主體能運(yùn)用行政法對社會治理進(jìn)行有效調(diào)控，則社會治理與現(xiàn)代行政法緊密結(jié)合。社會治理主體在實現(xiàn)社會治理能力與其對行政法的認(rèn)知度等有密切聯(lián)系。因此行政法提升社會治理能力是行政法與社會治理的動態(tài)融合[1]。

行政法提升社會治理能力是使社會治理能力得到有力提升?？梢詮奶嵘鐣卫碇黧w能力角度認(rèn)識，社會治理秩序維度對社會治理事件的處置，或?qū)ι鐣卫碇谐霈F(xiàn)糾紛解決等是通過相應(yīng)組織進(jìn)行，社會治理主體在具體管理中個別化，社會治理能力提升可以將個別組織能力提升等同。社會治理與管理者工作關(guān)系結(jié)合，具體社會管理是組織個體工作范疇，由此社會治理能力提升可以認(rèn)為是相對組織工作能力的提升。用行政法提升是使社會治理主體在法律意識下實施[2]，是提升社會治理能力的根本有效途徑。

二、行政法提升社會治理能力的不足

（一）行政法提升社會治理能力不足的體現(xiàn)

我國社會治理實施中有關(guān)提升社會治理能力問題引起一定的關(guān)注，理論實務(wù)界重視相關(guān)治理主體提升社會治理能力，但提升社會治理能力對策與社會治理能力結(jié)合，當(dāng)社會治理能力認(rèn)知錯誤，必然導(dǎo)致提升方法犯錯。社會治理提升中有哪些非理性的認(rèn)知導(dǎo)致方法偏差？作者認(rèn)為主要有以下幾點。

其一，將管理經(jīng)驗與能力同等看待。認(rèn)為主體經(jīng)驗是其能力的核心構(gòu)成，成為經(jīng)驗型管理能力誤差。其在于社會治理能力僅將能力視為管理者對相關(guān)經(jīng)驗的積累，管理經(jīng)驗積累可作為管理能力的構(gòu)成部分，但管理經(jīng)驗是管理過程量的積累問題，能否帶來質(zhì)的變化有待商榷。

其二，將政府行政強(qiáng)度與管理能力等同。社會管理概念系統(tǒng)重心在行政系統(tǒng)，政府行政系統(tǒng)管理活動構(gòu)成社會治理核心內(nèi)容，如何評價行政管理成為評價社會治理的關(guān)鍵，我國行政系統(tǒng)政府行政系統(tǒng)負(fù)責(zé)新社會秩序的設(shè)計，對社會事務(wù)進(jìn)行處置。政府行政系統(tǒng)幾乎表現(xiàn)無所不能，我國政府行政系統(tǒng)高權(quán)性得到體現(xiàn)，通過行政系統(tǒng)管理權(quán)威體現(xiàn)高權(quán)性，由此基本形成了思維定式，即政府高權(quán)體現(xiàn)其管理能力。

（二）行政法提升社會治理能力的必要性

從社會治理作為政治機(jī)制分析，社會治理在我國被提出后成為學(xué)界關(guān)注的熱點問題，其分布的學(xué)科范圍包括社會學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)。社會治理在我國社會領(lǐng)域成為基本問題，成為社會學(xué)基本范疇。行政學(xué)界不少學(xué)者開展社會治理的研究，一些學(xué)者從行政學(xué)角度解讀社會治理。

從忽視以法律為基礎(chǔ)切入社會治理的角度分析，社會治理概念下是否包含法治的問題在學(xué)界未引起普遍關(guān)注，目前我國有關(guān)社會治理研究中，社會治理與法治似乎存在很大的認(rèn)識割裂性。諸多學(xué)者研究社會治理僅就社會治理為之，將社會治理作為獨立的事物看待，諸多學(xué)者從管理角度對社會管理定性，其定性傾向從技術(shù)上論證與從日常行政管理工作角度論證。將社會治理的決策、監(jiān)督作為相互連接的環(huán)節(jié)，是在社會治理中的技術(shù)邏輯支配下構(gòu)建。如有學(xué)者構(gòu)建社會治理系統(tǒng)排斥國家憲政制度，排斥國家行政法治系統(tǒng)，對社會治理進(jìn)行邏輯構(gòu)造有一定益處，但帶來的負(fù)面效應(yīng)明顯[3]。

社會治理存在于國家的社會治理過程，與國家主體對社會事務(wù)管理連接，使得部分從事社會治理主體履行職能是行政職能。我國將行政系統(tǒng)分為若干類，法律邏輯角度看其主體為行政法主體。但行政法實踐中是行政法主體為部分行政機(jī)關(guān)，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)僅認(rèn)為履行行政管理職能。其由于歷史原因形成，與我國制度設(shè)計有關(guān)。我國法治概念中不一定包括社會治理概念。我國治理國家的基本國策是法治，社會管理是實現(xiàn)社會治理的基本方略。社會管理與法治共存于國策中，其非二元命題，將本應(yīng)統(tǒng)一的東西分散于不同系統(tǒng)，使以法提升社會治理能力無承諾因素。

三、行政法提升社會治理能力的對策

社會治理能力提升是長久的話題。社會治理能力提升具有多元路徑，可以采用多種方法提升社會治理能力。如通過強(qiáng)化行政政策，通過提高社會治理主體文化水平提升等。但提升的諸多手段必須有順序的排位[4]。行政法提升社會治理能力是提升手段的一種，但不能將此手段與其他手段價值等同。提升社會治理能力如疏忽行政法手段會丟失本質(zhì)。以行政法提升社會治理能力具有絕對性[5]。

（一）以行政法強(qiáng)化社會治理理念

結(jié)合我國社會治理現(xiàn)狀，用行政法提升社會治理能力的技術(shù)包括以行政法強(qiáng)化社會治理理念，重塑社會治理的意識，設(shè)計實現(xiàn)社會治理秩序[6]。社會治理含復(fù)雜的價值判斷，如政治學(xué)體系中包含進(jìn)行合理權(quán)力分派，政府與社會組織政治中的社會關(guān)系是個人依附于權(quán)利的組織等等。社會治理價值是強(qiáng)化行政對社會的干預(yù)。法治國家社會治理理念必須回歸法律，允許社會治理理念多元化并存，但不能容忍賦予治理理念不確定元素，應(yīng)用行政法強(qiáng)化社會管理理念。

（二）以行政法重塑社會治理意識

社會治理理念是較大的概念系統(tǒng)，社會治理意識是內(nèi)涵較窄的概念，社會治理意識是行政主體在社會治理中存在的主觀認(rèn)知，我國行政主體在社會治理中存在非理性因素。如行政主體以干預(yù)社會過程，行政人員滲入私權(quán)，制約了公眾對社會過程的參與。非理性的社會治理意識對推行社會治理有不利影響，其突出了治理中公權(quán)的絕對優(yōu)越性。必須用行政法意識構(gòu)建社會治理意識，需強(qiáng)調(diào)行政意識應(yīng)不斷更新。我國行政法中有行政權(quán)優(yōu)先理論，行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)權(quán)利保證行政管理效率，此理論成為行政法理論的正統(tǒng)理論，制約了我國行政法學(xué)研究，諸多行政主體在職權(quán)行使中表現(xiàn)出的強(qiáng)勢與此理論有關(guān)。《中國立法法》規(guī)定法律保留原則，必須樹立科學(xué)的社會治理意識，更新行政法意識陳舊部分，使行政法意識與社會治理意識統(tǒng)一。

（三）以行政法設(shè)計實現(xiàn)社會治理秩序

社會治理與社會秩序是手段與結(jié)果的關(guān)系，我國學(xué)界尚未對二者關(guān)系作出深入研究，如果離開社會秩序討論社會治理可能導(dǎo)致陷入誤區(qū)，如果離開社會管理談社會秩序會陷入迷茫。

社會秩序是社會治理的最高境界，當(dāng)前社會治理存在秩序設(shè)計問題，一些政府部門對社會治理秩序設(shè)計偏離了法治軌道。社會治理與社會秩序最佳連接方式是強(qiáng)化行政法制度設(shè)計，用行政法設(shè)計社會秩序體現(xiàn)社會治理。目前社會秩序管理中存在政府部門樂于以社會管理名義實現(xiàn)，以社會管理實現(xiàn)社會秩序時，其手段選擇具有任意性，是對社會秩序的破壞，糾正非法方式的有效手段是用行政法進(jìn)行管理。