幾內(nèi)亞共和國礦業(yè)開發(fā)領(lǐng)域
——“當(dāng)?shù)爻煞帧闭叩难芯考皯?yīng)對策略

（國家電投集團鋁電投資有限公司，北京 100000）

采礦業(yè)被視為幾內(nèi)亞共和國經(jīng)濟發(fā)展和增長的引擎。盡管礦產(chǎn)資源的潛力巨大（該國經(jīng)常被描述為地質(zhì)奇跡），然而受礦業(yè)影響的人口通常不會從礦業(yè)開發(fā)產(chǎn)生的收益中享受到利益。幾內(nèi)亞第三共和國總統(tǒng)阿爾法·孔戴教授自2010年政府就位以來，就對該部門進行了重要的結(jié)構(gòu)性改革，以期促進和鼓勵外國投資，并通過礦業(yè)管理部門的開放性和活力來改善商業(yè)環(huán)境。2016年起，幾內(nèi)亞礦業(yè)部門開始推行“當(dāng)?shù)爻煞帧?，政策以使幾?nèi)亞企業(yè)及國民通過礦業(yè)這一支柱產(chǎn)業(yè)獲得利益。

1 幾內(nèi)亞礦業(yè)情況

幾內(nèi)亞共和國的土地及地下?lián)碛兄匾牡V產(chǎn)資源。鋁土礦儲量占世界的三分之一以上（400億噸），且氧化鋁平均品位高達40%；擁有世界上最大的未開發(fā)鐵礦床，鐵礦石儲量預(yù)計為200億噸，平均品位超過60%，700多噸黃金，鉆石儲量為3000至4000萬克拉，另外還有其他許多礦物質(zhì)蘊藏，例如錳，鋅，鈷，鎳和鈾等。采礦業(yè)是幾內(nèi)亞國民經(jīng)濟的重要組成部分，占該國出口總額的97.84%以上，2016年采礦業(yè)收入已占國內(nèi)生產(chǎn)總值的22.71%。形成超過30,000多個直接就業(yè)崗位，是幾內(nèi)亞社會經(jīng)濟增長和發(fā)展的重要驅(qū)動力。盡管統(tǒng)計數(shù)據(jù)令人鼓舞，但礦業(yè)項目中附近的人口受困于采礦活動，無法從其收入中獲益。

2 什么是“當(dāng)?shù)爻煞帧闭?/h2>

孔戴政府于2016年起，陸續(xù)推出各項“當(dāng)?shù)爻煞帧闭撸荚诠膭罨驈娭剖褂脦變?nèi)亞的勞動力、商品和服務(wù)，包括將技能和/或技術(shù)從國際合作伙伴轉(zhuǎn)移到本地供應(yīng)商或承包商，以提高他們?yōu)榈V業(yè)項目提供商品和服務(wù)的能力。

這項政策由幾內(nèi)亞政府與工業(yè)經(jīng)營者、國際金融公司、非洲開發(fā)銀行和世界銀行等伙伴合作制定，應(yīng)能使采礦項目對國民經(jīng)濟作出強有力的貢獻，并加強采礦業(yè)和其他部門工人的技能；由于采礦是幾內(nèi)亞國民經(jīng)濟的貢獻者，因此“當(dāng)?shù)爻煞帧庇锌赡艹蔀榇龠M更廣泛的社會經(jīng)濟發(fā)展的主要催化劑，它的具體內(nèi)容包括：鼓勵當(dāng)?shù)厝丝诘木蜆I(yè)和培訓(xùn)。強化本地中小企業(yè)的能力，以便其進入礦業(yè)服務(wù)市場。支持社區(qū)提議的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

3 “當(dāng)?shù)爻煞帧闭咂鹪?/h2>

非洲被認(rèn)為是世界上所有礦物資源最富集的大陸，占世界所有土壤和地下資源儲量的55%以上。然而，盡管有這種巨大潛力，非洲大陸的發(fā)展和經(jīng)濟增長仍然吃力，非洲國家人民普遍忍受著不穩(wěn)定和貧窮的痛苦。為此，非洲聯(lián)盟（AU）國家元首和政府首腦于2009年通過的非洲采礦制度愿景（VRMA）。其主要目標(biāo)之一，是將采礦區(qū)域的社區(qū)發(fā)展列入其關(guān)切的核心,使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾和企業(yè)從礦業(yè)開發(fā)活動中得到同步發(fā)展，這項愿景計劃為廣大非洲國家，尤其以礦業(yè)開發(fā)為主要經(jīng)濟支柱的非洲國家廣泛認(rèn)同和采納。

4 幾內(nèi)亞“當(dāng)?shù)爻煞帧闭叩姆杉罢咧С?/h2>

幾內(nèi)亞共和國是一個重要的礦業(yè)出口國家，其《采礦法》于2013年修訂和完善?！兜V業(yè)法》第108、109對本地雇傭和培訓(xùn)提出要求，第130條款規(guī)定了企業(yè)的社會責(zé)任及其與礦業(yè)社區(qū)的關(guān)系，明確了“當(dāng)?shù)匕l(fā)展協(xié)議”的要求，159、160、165等條款，則從國家財政收入分配角度，明確了國家稅務(wù)中用于支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展的比例。幾內(nèi)亞政府于2017年4月通過《國家推廣當(dāng)?shù)爻煞值恼邥?，通過這一政府文件，闡明了對當(dāng)?shù)爻煞终叩目捶ê椭笇?dǎo)原則，其中包括：為采礦業(yè)的商品和服務(wù)培育一個本土的、可持續(xù)的供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。培養(yǎng)更多的幾內(nèi)亞技術(shù)工人，使他們具備從事采礦業(yè)各種崗位所需的技能。根據(jù)市場經(jīng)濟的基本原則，在員工招聘及商品和服務(wù)購買方面，提高本國人及本土企業(yè)的競爭力和能力。采取明確、非歧視性、透明和現(xiàn)實的措施，加強所有利益相關(guān)方之間的信任。確定并實施旨在改善采礦公司和供應(yīng)商經(jīng)營環(huán)境的改革（在整體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)層面）。

5 幾內(nèi)亞礦業(yè)管理及當(dāng)?shù)爻煞终邔嵺`情況

《礦業(yè)法》及其實施細(xì)則的制定，是為了規(guī)范和支持礦業(yè)治理。但在礦業(yè)管理實踐中，雖然有符合國際標(biāo)準(zhǔn)的、令人鼓舞條文，但令人遺憾的是，這些條文在執(zhí)行中步履維艱。

“本地成分”政策的初衷，是使幾內(nèi)亞的本土企業(yè)和本國國民最大限度地參與到礦業(yè)開發(fā)過程之中，并使其利益與礦業(yè)公司的利益以及國家利益相協(xié)調(diào)。然而，幾內(nèi)亞礦業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)實情況并不樂觀。

一方面，法律政策的落實不到位。管理部門樂于投票通過這類法律，但沒有手段和監(jiān)管機構(gòu)來支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進行資源管理；在落實當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和礦業(yè)公司之間的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展協(xié)定方面，情況就更不樂觀了。另一方面，礦區(qū)周邊社區(qū)沒有充分學(xué)習(xí)和了解他們在采礦活動中的權(quán)利和義務(wù)。他們認(rèn)為自己是礦業(yè)項目所在地的原住民，并且由于居住和守護了該地方多年，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)常常傾向于賦予自己全部的所有權(quán)，而對采礦業(yè)不承擔(dān)任何義務(wù)。最后，也是最普遍最嚴(yán)重的一種情況，是當(dāng)?shù)鼐Ψ烧叩那夂蜑E用。一些地方政府官員和地方議員利用其社會地位，出于個人的目的，侵占本地成分中賦予本地社區(qū)及本地企業(yè)的權(quán)利。應(yīng)用于地方投資預(yù)算的巨額稅收，反而淪為特權(quán)階層和地方意見領(lǐng)袖的非法財富，礦業(yè)公司的環(huán)境社會管理方案、地方發(fā)展規(guī)劃和地方社區(qū)發(fā)展協(xié)議往往被中央和地方精英所曲解和利用，成了謀取私人利益的手段。例如在石料場經(jīng)營中比如納入至少1/3本地股份的規(guī)定，往往被礦業(yè)部門的官員們利用，為自己或親屬牟利；礦石運輸比如至少將50%的合同量授予當(dāng)?shù)毓镜囊?guī)定，往往也只有政府高官所扶持的運輸公司才能真正獲益。真正礦區(qū)范圍內(nèi)，受到采礦活動影響的當(dāng)?shù)鼐用窈彤?dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)，從“當(dāng)?shù)爻煞帧闭咧蝎@益甚微。

6 中國礦企在幾內(nèi)亞的機遇和挑戰(zhàn)

從2000年開始，由于國內(nèi)資源逐漸枯竭以及東南亞國家的礦石出口限制政策，中國企業(yè)對幾內(nèi)亞礦產(chǎn)資源，尤其鋁土礦石、鐵礦石的興趣不斷增強。這種新形勢成為幾內(nèi)亞國民經(jīng)濟的強大刺激因素，也使幾內(nèi)亞從2014年起，逐漸成為中國的鋁土礦進口大國之一。而在此之前，幾內(nèi)亞盡管擁有高達400億噸的鋁土礦儲量，并且自20世紀(jì)70年代起就開始出口鋁土礦，卻從未在該領(lǐng)域取得如此巨大的進展。在此形勢下，中國企業(yè)紛紛涌入幾內(nèi)亞，向礦業(yè)，尤其是鋁土礦領(lǐng)域投入大量資金實施開發(fā)活動。

有兩個現(xiàn)實情況需要引起中資礦企的注意：首先，在幾內(nèi)亞這樣一個古老的世界里，中國企業(yè)是新來者；他們還沒有充分認(rèn)識到他們對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會責(zé)任，即使他們根據(jù)礦業(yè)基礎(chǔ)協(xié)定對國家作出承諾，然而非洲的基本國情與中國并不相同，政府及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的關(guān)系與中國的情況也不盡相同，中國政府尤其地方政府對外來投資的支持力度以及在當(dāng)?shù)厥聞?wù)中的協(xié)調(diào)能力，遠非幾內(nèi)亞政府能夠比擬。在幾內(nèi)亞鋁土礦富集的博凱、博法省多個中資鋁土礦項目發(fā)生群體阻工、暴力事件后，中央及當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)能力已充分證實了這一點。其次，中國礦企盡管有合同承諾，但由于疏忽或在經(jīng)營模式和管理結(jié)構(gòu)上的其他考慮，往往并不尊重或不重視當(dāng)?shù)爻煞终叩穆鋵崳恍┢髽I(yè)往往將當(dāng)?shù)厝说木蜆I(yè)或當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的服務(wù)視為負(fù)擔(dān)。然而正是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)基本期待的滿足，才往往是打開當(dāng)?shù)亻_發(fā)大門的鑰匙，“社會通行證”的概念正是在這一理念下提出的，基于部落形成的地方村落及地方權(quán)威，在企業(yè)面臨外部威脅（包括政府刁難、社會治安、罷工阻工等問題）時，甚至能夠?qū)ν赓Y企業(yè)起到意想不到的保護作用。

7 建議

第一，重視企業(yè)本土化工作。企業(yè)本土化是中資企業(yè)走出去過程中一個老生常談的話題，在非洲國家越來越重視“本地成分”的背景下，企業(yè)本土化不僅是降低企業(yè)人工、材料成本的必然選擇，也是迎合“本地成分”政策，爭取當(dāng)?shù)卣湃魏彤?dāng)?shù)厝罕娭С值挠行侄?；企業(yè)的本土化，不僅要從雇員本土化，材料本土化上著手，更要從企業(yè)管理、企業(yè)經(jīng)營上本土化。第二，重視“支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展規(guī)劃”這一重要工具?！爸С之?dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展規(guī)劃”不僅是幾內(nèi)亞礦業(yè)法的硬性要求，也是礦業(yè)項目環(huán)境社會影響評估的一項重要內(nèi)容，通過該規(guī)劃，對項目所在地勞動力、中小企業(yè)、社會團體、基礎(chǔ)設(shè)施需求等方方面面進行詳盡了解，并通過與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的長期、反復(fù)互動，摸清當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的真實需求，并根據(jù)雙方協(xié)商的結(jié)果，對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展給與企業(yè)力所能及的支持，以此獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)各方面的支持，在此過程中建立雙方互信。第三，建立合格本地企業(yè)名錄制度，通過篩選本土優(yōu)秀企業(yè)進入合作伙伴清單，一方面通過本土企業(yè)的服務(wù)和供貨降低項目建設(shè)和運營成本，另外一方面，充分發(fā)揮本土企業(yè)在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)關(guān)系管理、當(dāng)?shù)貑T工管理方面的優(yōu)勢，為礦業(yè)投資項目創(chuàng)造良好的當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境，規(guī)避社區(qū)阻工、當(dāng)?shù)毓と肆T工等風(fēng)險。第四，在落實“本地成分”政策方面，重視與政府機構(gòu)的合作。支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展畢竟首先是幾內(nèi)亞中央及地方政府的基本職責(zé)，“國家地方發(fā)展基金（FNDL）”、“地方經(jīng)濟發(fā)展基金（FODEL）”的設(shè)立，本身就仰仗于礦業(yè)公司的經(jīng)營收入，其具體的分配和使用，也應(yīng)得到礦業(yè)公司的積極參與和監(jiān)督，在此方面，中資礦企應(yīng)拋棄“政府事務(wù)與己無關(guān)”的思想，積極參與幾內(nèi)亞政府部門為此而組織的各類研討會、介紹會、基金年度開支計劃評審會等會議，發(fā)揮納稅人的監(jiān)督作用。第五，在企業(yè)與礦業(yè)社區(qū)的互動中，重視培養(yǎng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的造血功能。礦業(yè)項目即使能夠為地方礦業(yè)社區(qū)創(chuàng)造就業(yè)，為當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)提供合同機會，但一個礦業(yè)項目的需求畢竟有限，不可能無限制成為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的就業(yè)和工作來源。因此，在履行企業(yè)社會責(zé)任過程中，除捐贈和幫助之外，更應(yīng)注重引導(dǎo)和培養(yǎng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)自身的造血能力，例如通過扶持當(dāng)?shù)厥卟朔N植群體、畜牧業(yè)從業(yè)者、贊助中小手工業(yè)者、協(xié)助年輕人群體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾或企業(yè)具備獨立謀生的能力，進而逐漸擺脫對礦業(yè)企業(yè)的依賴，減輕企業(yè)的社會責(zé)任壓力。