治理理論對我國教育改革的啟示與思考

李淑瑩

山西師范大學(xué)，山西 臨汾 041000

一、治理理論概述

（一）概念闡述

上世紀90年代，世界經(jīng)濟政治高度發(fā)展，人們生活水平顯著提高，與此同時對于社會穩(wěn)定的需求也愈發(fā)強烈，“治理”一詞由此誕生，各國經(jīng)濟學(xué)家、政治家紛紛提出治理理論?！爸卫怼痹鉃闄?quán)威機構(gòu)通過一定的政治手段強制執(zhí)行政策，對被管制區(qū)域進管理的過程。也就是說，“治理”并不是某種具體的制度，也不是單一的活動，而是有賴于政府、社會、個人等多方共同努力進行管理的過程。治理的核心不在于執(zhí)行指令，而是各部門間相互配合與有機合作。從國家層面來看，治理能夠降低管理成本，提高政治高層的工作效率；從社會層面看，治理理論能夠提高公共服務(wù)水平，促進社會組織互助協(xié)作實現(xiàn)社會穩(wěn)定；從公司角度來看，治理理論為公司管理體制的形成、規(guī)則制度的制定提供了良好的參考與借鑒；從個人的角度來看，治理理論將個體管理辦法轉(zhuǎn)化為公共管理手段，使得治理活動更加開放和高效。

（二）治理理論特點

格里斯托克（Gerry Stoker）對學(xué)術(shù)界流行的各類治理理論進行梳理，并指出治理理論的特征主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.治理并不是一種特定活動，也不是一種規(guī)則規(guī)定，而是一以貫之的過程；2.治理以調(diào)和為理念，不以支配為手段；3.治理過程同時涉及公、私部門；4.治理不是一種正式制度，它有賴于部門間協(xié)調(diào)與相互作用?？傊?，治理是一個內(nèi)涵豐富、包容性極強的概念，它是在市場失靈與政府失效的背景下提出的，以分權(quán)為基本宗旨，強調(diào)政府主導(dǎo)之下的多元合作，注重社會多元力量的整合，主張多中心下的協(xié)調(diào)、協(xié)商和妥協(xié)，同時也對公民社會的建設(shè)提出了新的要求。①

二、我國教育改革現(xiàn)狀與制約因素

（一）教育的主要矛盾向質(zhì)量和公平問題上轉(zhuǎn)化

隨著九年義教育的普及，目前上學(xué)難已經(jīng)不是攻堅問題，上好學(xué)校困難演化成影響教育公平的一大問題。尤其是近幾年，經(jīng)濟社會高度發(fā)展，家長對孩子受教育情況高度重視，高質(zhì)量教育也成為了社會公眾的迫切需求，但是優(yōu)質(zhì)的教育資源在我國十分稀缺。優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺直接引發(fā)教育公平穩(wěn)定，長此以往，不僅影響社會的和諧穩(wěn)定，而且教育質(zhì)量的優(yōu)化、人才培養(yǎng)質(zhì)量等均無法保障。因此，為了改善教育資源分布的公平問題，對我國現(xiàn)有的教育發(fā)展模式進行改革非常必要，改革的重點在于將此前以擴大規(guī)模的粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)為重視教學(xué)質(zhì)量與教育結(jié)構(gòu)的綜合型發(fā)展。

（二）教育利益相關(guān)者之間的利益沖突加劇

教育改革是一項自上而下的系統(tǒng)工程，這一過程必然影響到原有權(quán)利的行使范圍，教育資源的重組使得教育行業(yè)的利益相關(guān)者不斷增多，而不同利益相關(guān)者的價值傾向無法統(tǒng)一，甚至是背道而馳的，這就加重了教育行業(yè)利益相關(guān)者起沖突的可能性。教育改革政策的制定過程變相扭曲為利益相關(guān)者之間的博弈，變成從中爭取最大利益的手段與工具。此外，社會各界對于教育改革的意見也均有不同，部分相關(guān)者經(jīng)過利弊權(quán)衡，認為教育政策的出臺會損害自身利益，這些人就不會支持教育改革，甚至強力反對政策出臺。從社會綜合治理的角度來看，公眾對于教育領(lǐng)域的關(guān)注度、抨擊程度，是其他領(lǐng)域改革遠遠不能及的。

（三）教育體系內(nèi)部改革之間的關(guān)聯(lián)度在不斷增加

教育改革已經(jīng)進入攻堅期和深水期，要想在已經(jīng)取得相當成就的教育改革中突破瓶頸，就要上下聯(lián)動進行政策系統(tǒng)制定與實施，這是因為教育體系內(nèi)部改革之間的關(guān)聯(lián)度在不斷加強。首先，在某一層面進行教育改革，并不是單一的專項整改就可以完成，如果沒有頂層設(shè)計與建設(shè)性的政策鋪墊，這項改革往往很難徹底實現(xiàn)。舉例來講，對高校學(xué)生培養(yǎng)模式進行改革，不僅需要對現(xiàn)有的教學(xué)模式、培養(yǎng)方式進行改革，還要從學(xué)校的管理體制、發(fā)展定位等方面進行綜合考量，只有從教育理念、教學(xué)觀念、教師水平、制度制定以及培養(yǎng)方式等逐層推進，進行自上而下的系統(tǒng)性改革，才有可能成功實現(xiàn)改革；其次，不同階段的教育改革聯(lián)系緊密。教育政策的出臺通常涉及學(xué)前教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育和高等教育等多階段，這也說明教育系統(tǒng)改革往往牽一發(fā)而動全身，各學(xué)齡階段協(xié)調(diào)發(fā)展，才能推進教育改革的持續(xù)進行。

（四）教育發(fā)展與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的聯(lián)系更加密切

隨著教育改革的不斷深入，教育發(fā)展愈發(fā)離不開經(jīng)濟活動的支持，也離不開社會發(fā)展進步。就高校教育而言，要想加強對學(xué)生的實踐鍛煉，就要加強校企合作，優(yōu)化學(xué)校的人才培養(yǎng)方案，與此同時企業(yè)也要積極承擔(dān)責(zé)任，為大學(xué)生提供更多的實習(xí)與工作機會。再如，面對大學(xué)生就業(yè)困難、不知去向的情況，學(xué)校應(yīng)該改善教學(xué)方法，為企業(yè)提供綜合型、實踐型人才，而政府和企業(yè)則需要優(yōu)化崗位設(shè)置，積極吸納人才，為大學(xué)生提供更多的就業(yè)機會。因此，教育改革已經(jīng)不是教育部單槍匹馬去實現(xiàn)的，它需要社會經(jīng)濟的支持，需要教育外部的制度與政策支持。

三、制約中國教育改革的因素

前文提到，目前我國教育改革已經(jīng)進入攻堅期和深水期，改革路上困難重重，在深入推進教育改革的當下境況中，有必要對制約教育改革的問題予以強調(diào)，有必要對教育改革發(fā)生于、運行于其中的社會土壤予以關(guān)注。綜合來看，制約中國教育改革的因素主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）激烈的考試競爭的制約

學(xué)生要升學(xué)，升學(xué)的途徑就是考試，而考試必然伴隨著競爭，考試競爭已經(jīng)成為教育領(lǐng)域中全民關(guān)注的熱點問題，并且溫度只升不降，成了一個久治不愈的頑疾?？荚嚫偁幹圆粩鄲夯且驗橹袊鐣蟓h(huán)境下下有兩個十分嚴峻的現(xiàn)實問題橫亙在考生面前，使得考試競爭愈演愈烈。②首先，“文憑熱”使得“唯學(xué)歷論”占據(jù)部分年前人的價值觀，社會對于高學(xué)歷人才的需求不斷增加，加之就業(yè)形勢不容樂觀，個人對于學(xué)歷的重視程度不斷提高，這就形成一個追求高學(xué)歷、競爭文憑的熱潮。然而中國作為世界第一人口大國，要想實現(xiàn)文憑競爭的公平性，只能采用“考試”這一普適性最強的選拔方式，考試者的平均水平越來越高，考試競爭也就愈發(fā)激烈，這是教改無力改變的現(xiàn)狀；其次，新型培訓(xùn)機構(gòu)的出現(xiàn)加劇考試競爭，造成教育資源分配更加不公平，進而對教育改革帶來困難。2018年11月，教育部出臺《關(guān)于健全校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理整改若干工作機制的通知》，通知對現(xiàn)存的中小學(xué)培訓(xùn)機構(gòu)亂象列出初步整改方案，事實上，教育培訓(xùn)機構(gòu)如雨后春筍紛紛涌現(xiàn)，這是教育資源市場化的結(jié)果，它在保證部分學(xué)生考試競爭力提升的同時，也對整個教育系統(tǒng)的改革造成了困擾。綜上所述，考試競爭制約教育改革，它使得那些對學(xué)生綜合素質(zhì)有利的改革政策無法投入實踐。

（二）區(qū)域差異因素的影響

從地理位置角度看，東部至中西部經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)梯隊式下降，經(jīng)濟發(fā)展的差異滲透至社會生活的各個層面。在這種情況下，教育資源分配的絕對公平很難實現(xiàn)，政府的宏觀調(diào)控政策也很難同時滿足所有區(qū)域的教育改革需求。一個方案可能適用于新疆、西藏、廣西等中西部欠發(fā)達地區(qū)，但是同時無法滿足上海、深圳、廣州等東部城市的現(xiàn)實需求。有人提出對教育改革實行差異化處理，對不同區(qū)域制定適合當?shù)匕l(fā)展的政策與方案。這種做法理論上行得通，實踐性卻非常差。這是因為：第一，教育改革是國家層面的宏觀調(diào)控手段，具有自上而下的系統(tǒng)性，同時考慮到實施成本與實施困難，國家不可能針對不同區(qū)域制定出種類繁雜的教改方案，這是不現(xiàn)實的；第二，即便以省為改革單位，省內(nèi)不同行政區(qū)域間教育發(fā)展程度也不盡相同，比如山東的臨海地區(qū)與魯西南地區(qū)，要想同時保證其成為教改中的最大受惠者，就給政策的制定帶來極大的困難。綜上所述，我們只能盡可能統(tǒng)一教改政策，以節(jié)約治理成本，提高教育改革效率。這就說明改革方案只能滿足一部分或者大部分區(qū)域的教育需求，另一部分地區(qū)的需求會被忽略。以上就是區(qū)域差異對教育改革帶來的困難，這是制約教改政策制定的一個重要因素。

（三）復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的制約

中國存在典型的“人情社會”，教育改革方案的制定也有賴于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的作用。構(gòu)建強大的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使得該單位擁有更多社會資源，也就更加容易獲取教改項目，在實施改革方案的過程中也更容易得到直管領(lǐng)導(dǎo)的認可。這樣一來，教改項目申報與審批中會出現(xiàn)一些漏洞，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使那些條件較差的項目獲取高票通過，而優(yōu)秀的、實踐性較強的項目反遭淘汰；其次是經(jīng)費亂象，部分小額項目在人情作用下獲得大量經(jīng)費，而一些需要大量財力支撐的項目卻只獲取寥寥經(jīng)費；最后，一些成效甚微、依賴包裝的教改方案獲得上級領(lǐng)導(dǎo)大力支持，然而那些真正對學(xué)生成長有利的改革方案卻只能得到一般評價。綜上所述，教育改革力度被中國典型的人情式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)削弱了，部分學(xué)校并不關(guān)注教改方案對學(xué)生的適用性，僅將其作為獲取社會資源與項目經(jīng)費的手段，在這種情況下教育政策的實行也就與教改背道而馳了。

四、治理理論對我國教育改革的啟示與思考

實現(xiàn)教育現(xiàn)代化始終是一個長期且艱巨的任務(wù)，教育改革永遠在路上。我們知道教育改革的重點已經(jīng)不僅僅表現(xiàn)在入學(xué)率的提升，更關(guān)鍵的是提高教育水平，提倡素質(zhì)教育，而改革的核心力量便是政策指引?？茖W(xué)管理辦法可以提升對政策的執(zhí)行力，但是內(nèi)因才是促使事物發(fā)生變化的核心力量，只有綜合治理才能從根本上引發(fā)教育政策執(zhí)行者的內(nèi)心認同，也就是從激發(fā)教育執(zhí)行主體內(nèi)驅(qū)力的角度促進教育政策執(zhí)行滯后問題的消解。美國學(xué)者埃莉諾· 奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）經(jīng)長期研究發(fā)現(xiàn)，在適當有效的制度規(guī)范下，人們能夠自主解決大多數(shù)問題，根本無需政府宏觀調(diào)控干預(yù)。這就說明，政府分權(quán)與自主治理對于社會安定是十分有效的。對于如何激發(fā)教育政策執(zhí)行主體內(nèi)驅(qū)力這個問題，我們從治理理論出發(fā)給出教育改革的幾個思路：

（一）民主是激發(fā)教改政策執(zhí)行主體內(nèi)驅(qū)力的前提

科學(xué)決策必然離不開民主意見的采集，在政府治理中實現(xiàn)民主最大化，就是要在依法行政的宏觀框架之下，實現(xiàn)以分權(quán)宗旨的自主治理。這種民主自治方式不僅可以保障公民申請自身利益最大化的合法權(quán)益，同時也對普通民眾形成激勵，它鼓勵公民積極參加政治決策與公共生活，鼓勵政府官員在制定政策時考慮社會公眾的意見，而不是僅僅滿足少數(shù)群體的利益。將民主自治理論應(yīng)用于教育改革中，如果教改政策制定方構(gòu)成單一，就無法代表社會各階層對教育改革的需求，也無法滿足各階層的普遍利益，勢必造成教改政策貫徹不力、改革失敗的后果。③因此，治理理論中的民主決策對教育改革具有參考意義，民主是激發(fā)教改政策執(zhí)行主體內(nèi)驅(qū)力的前提，豐富政策制定方的主體構(gòu)成，能夠加強社會公眾對于教育改革的接受度，推動教育改革進程。

（二）分權(quán)是教育改革得以貫徹的動力源泉

從歷朝歷代社會治理演變過程來看，中央集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)化是治理理念上的一個標志性轉(zhuǎn)變，直到今天，政府包辦一切的時代已經(jīng)過去，適當分權(quán)以提高政策執(zhí)行面正是當下所提倡的治理模式。政府實行適當分權(quán)，不僅可以加強公民對政府政策的理解，提高公民自力更生能力，也可以節(jié)約治理成本，減輕政府壓力，使政府將有限的資源用于解決最迫切最緊急的社會問題。④政府的治理活動是一種典型的政治活動，它的最終目的是促進社會穩(wěn)定，維持社會秩序，治理過程與政府統(tǒng)治一樣需要國家權(quán)威與公權(quán)力。教育改革活動對分權(quán)思想的把握主要表現(xiàn)在兩個層面。首先，國家對教育部門賦予更多政策傾斜與自治權(quán)利。教育部有權(quán)利直接制定對青少年成長有利的教改政策，分權(quán)的獲取有助于提高政策制定主體的內(nèi)在凝聚力，也能夠提升大家進行教改的信心；其次，對教育改革實施主體進行分權(quán)，擴大教改政策實施對象范圍，提高全民關(guān)注度。這樣一來，教育改革不再是從事教育職業(yè)的特定人群的任務(wù)，而是變成了社會改革?？傊?，分權(quán)是教育改革得以貫徹的動力源泉。這也是治理理論對教改的重要啟示。

（三）法治是教育改革得以實施的深刻保障

2019年5月，中央全面依法治國委員會辦公室印發(fā)了《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動的意見》，其中提到法治政府就是政府在行使權(quán)力履行職責(zé)過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權(quán)力都在法治軌道上運行。法治政府強調(diào)政府制定各項政策具有嚴格的法律依據(jù)，教育改革政策的制定也要有法可依，依法改革。教改政策制定主體要以相關(guān)法律依據(jù)為參考，避免不良政策出現(xiàn)，同時鼓勵制定優(yōu)良政策，制定好評度高的政策。法治理念能夠減少教改政策制定主體本身的道德局限性帶來的負面效應(yīng)，同時為政策制定提供統(tǒng)一規(guī)范的標準與參照文件，這對于組織長期建設(shè)與發(fā)展是十分有利的。

（四）適度是教育改革得以順利進行的基礎(chǔ)

世間萬物講求適度原則，物極必反，教育改革作為一個漸進嘗試的社會治理過程，更應(yīng)把握適度選擇，不宜過激過快。為了保證教改政策制定的科學(xué)性、教改政策實施的徹底化，同時為避免改革行為偏激、改革進程過快、機會成本過大等弊端，可以考慮設(shè)立教育政策執(zhí)行監(jiān)督、評價的中立機構(gòu)，改變自我監(jiān)督與評價的局限性，充分發(fā)揮“第三方”組織在教改政策實施過程中的重要作用。完善的監(jiān)督與評價機制使教育政策真正達到維護公平的效果，避免改革力度不足抑或力度過剩的情況，這其實就是治理理論中適度原則的最佳體現(xiàn)。

五、總結(jié)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”。在全國教育大會上，總書記進一步提出了“加快推進教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強國”的新要求。社會在變化，教育改革將是一個永恒的話題，它會隨著社會環(huán)境的改變不斷尋找新的政策與平衡。絕不能把教育改革僅僅理解為在“教育”的邊界內(nèi)與“學(xué)校”的圍墻里所發(fā)生、推進并評價的一種封閉的活動，教育改革根植于社會環(huán)境、政策支持以及法律依據(jù)。治理理論雖然對教育改革提供了新的思路與啟示，但是它僅僅從宏觀上給出了改革方向與治理辦法，并不能解決所有的問題。因此，教育改革的道路還需要我們進行長期探索，需要政策制定者深入基層，考察社會公眾對于教育改革的真實訴求。

注釋：

①毛傳新.論公共管理與政府的經(jīng)濟行為［J］.東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006.

②徐龍海.考試對學(xué)生消極影響的研究［D］.遼寧師范大學(xué)，2009.

③魏波.民主教育：陶行知教育思想的內(nèi)核［J］.清華大學(xué)教育研究，2015，36（04）：97-104.

④聶輝華，張雨瀟.分權(quán)、集權(quán)與政企合謀［J］.世界經(jīng)濟，2015，38（06）：3-21.