試論普惠性視角下經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)

（中共江永縣委黨校，湖南 江永 425400）

公共法律服務(wù)體系以維護(hù)公共利益和解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實利益的法律問題為主旨，以促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，整合律師、公證、法律援助、法律服務(wù)組織等各種法律服務(wù)資源和社會力量，為政府、群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、無償或低廉法律服務(wù)的公共體系。如何開展公共法律服務(wù)體系建設(shè)，江永縣進(jìn)行了積極探索和認(rèn)真實踐，以期進(jìn)一步完善公共法律服務(wù)體系，拓展公共法律服務(wù)領(lǐng)域，提升公共法律服務(wù)質(zhì)量。

一、江永縣公共法律服務(wù)體系建設(shè)的基本情況

（一）開拓創(chuàng)新：公共法律服務(wù)體系建設(shè)率先啟動

為了解決人民群眾日益增長的法律服務(wù)需求與公共法律服務(wù)供給相對不足的矛盾，基本實現(xiàn)公共法律服務(wù)均等化。江永縣提出了“建立覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共法律服務(wù)體系”的工作思路，并把公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為今后一個時期工作的重中之重，按照“以人為本、保障基本，政府主導(dǎo)、堅持公益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、強(qiáng)化基層、改革創(chuàng)新、提高效率”的原則，在全市率先啟動了公共法律體系建設(shè)工作。把覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入全縣公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃。把公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入了全縣小康創(chuàng)建的重點目標(biāo)任務(wù)，并明確提出重點圍繞基層公共法律服務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公共法律服務(wù)產(chǎn)品供給、公共法律服務(wù)投入保障、公共法律服務(wù)人才培養(yǎng)等四個方面開展城鄉(xiāng)基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處公共法律服務(wù)體系建設(shè)完善率分別達(dá)到或超過90%。

（二）重點突出：公共法律服務(wù)體系建設(shè)內(nèi)涵豐富

在建立公共法律服務(wù)體系的構(gòu)架中，以縣城為中心，基層為重點，重心下移，建立完善縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、辦事處）、村（社區(qū)）三級公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步實現(xiàn)公共法律服務(wù)體系城鄉(xiāng)全覆蓋。近年來，在全縣范圍內(nèi)積極探索“警民一體”的化解矛盾糾紛工作機(jī)制，探索試行免單式的“村級法律顧問”制度，走通聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，切實筑牢基層綜治維穩(wěn)的“第一道防線”。全縣243 名政法干警分別與每個行政村簽訂免費常年法律顧問聘用合同，協(xié)助完善村規(guī)民約、自治章程;開展法律咨詢，進(jìn)行釋法解疑;受委托、代理民事、經(jīng)濟(jì)、法律援助等事務(wù)，為基層組織實現(xiàn)依法決策、民主管理提供法律保障和強(qiáng)有力的后盾支持。根據(jù)農(nóng)村趕集的特點，確定每周趕集日為法律顧問服務(wù)日。將村(居)法律顧問的有關(guān)情況通過聯(lián)系卡的形式發(fā)放給廣大群眾;同時，在村務(wù)公開欄內(nèi)最醒目的位置向群眾公開村(居)法律顧問的姓名、聯(lián)系方式、工作職能等信息，群眾在遇到涉法問題時，只要一個電話，便可享受到專業(yè)人員提供的免費法律服務(wù)。

（三）全面試點：公共法律服務(wù)體系建設(shè)初見成效

全縣9 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場分4 批開展公共法律服務(wù)體系建設(shè)，其中瀟浦鎮(zhèn)政府所轄的3 個社區(qū)每個社區(qū)投入3 萬元，共計投入9 萬元用于購買法律服務(wù)，在每個社區(qū)都建立了法律服務(wù)工作室，向社區(qū)居民提供法律咨詢，協(xié)助解決社區(qū)矛盾糾紛，同時負(fù)責(zé)社區(qū)居委會的法律服務(wù)工作，向社區(qū)居民宣傳法律法規(guī)，提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的法律服務(wù)。為了確保公共法律服務(wù)落到實處，縣司法局與社區(qū)按照協(xié)議內(nèi)容共同對所聘請律師的服務(wù)進(jìn)行考核，經(jīng)考核合格后發(fā)放費用。試點啟動以來，服務(wù)律師已經(jīng)在瀟浦鎮(zhèn)各社區(qū)開展法制宣傳活動119 次，提供法律咨詢361 人次，辦理法律援助案件68 件，協(xié)助調(diào)解矛盾糾紛97 件。例如：縣人社局開展了專項執(zhí)法、維權(quán)調(diào)糾行動，對全縣的建筑業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)等用工單位開展了專項執(zhí)法檢查，共檢查各類用人單位52 戶，涉及勞動者2800 多人，補(bǔ)簽勞動合同500 余份，已經(jīng)辦理勞動監(jiān)察案件17 件，結(jié)案17 件，清理拖欠工資133.3 萬元，基本實現(xiàn)了農(nóng)民工工資“零拖欠”。

二、江永縣公共法律服務(wù)體系建設(shè)面臨的困境

（一）法律資源分布不均勻，群眾有事“找律師難”

目前，江永縣的公共法律服務(wù)社會化程度不夠高，法律援助還存在城鄉(xiāng)資源分布不均和覆蓋面不夠大的問題。目前，政府所提供的法律服務(wù)基本上集中于城市，雖然一直在努力延伸觸角，覆蓋基層，但是現(xiàn)在的資源難以滿足群眾的需求。江永縣轄9 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，人口28.5626 萬人，全縣共有36 名社會律師，其中專職律師12 人，兼職律師10 人，公司律師6 人，法律援助律師8 人，另外還有律師輔助人員23 人。從律師的區(qū)域分布情況來看，江永縣城的律師人數(shù)分別占到全部律師總?cè)藬?shù)的78%，其中瀟浦鎮(zhèn)律師人數(shù)占到85%，其他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)場僅有6 名社會律師，人數(shù)不到全縣的15%。與此相對的是，江永縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)場的村居數(shù)量超過180 個，占到全縣村居數(shù)的近85%。造成公共法律服務(wù)資源仍是十分短缺，街道公共法律服務(wù)中心仍然是依托司法所開展此項工作，顯得力不從心，舉步維艱，難見成效。

（二）法律服務(wù)渠道不完善，群眾提起“訴訟難”

隨著人們法律意識的增強(qiáng)，法律援助的需求量越來越大了，而從事法律援助的法律服務(wù)渠道比較有限，導(dǎo)致供需矛盾十分突出。全縣司法行政系統(tǒng)正在加快建設(shè)12348 司法行政公共服務(wù)平臺，我縣12348 司法行政公共服務(wù)平臺也已開通并運(yùn)行，但還存在運(yùn)行不通暢、銜接不配套等問題，如：各司法所、律師事務(wù)所、服務(wù)窗口和業(yè)務(wù)科室沒有專人對接12348 協(xié)調(diào)指揮中心，缺乏工作對接細(xì)則，12348 協(xié)調(diào)指揮中心處置、轉(zhuǎn)接咨詢求助類法律問題時間過長。常駐中心的律師、公證、調(diào)解員等法律服務(wù)人員不固定，公益服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制不健全，社會律師、法律服務(wù)工作者參與公共法律服務(wù)的積極性不高。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，有能力、有經(jīng)驗的律師為了發(fā)展往往到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)執(zhí)業(yè)，導(dǎo)致縣域留不住律師，直接為“三農(nóng)”服務(wù)的律師人員短缺，力量嚴(yán)重不足。

（三）法律援助體系不到位，群眾獲得“賠償難”

江永縣公共法律服務(wù)體系的框架已基本形成，但受限于基層司法機(jī)關(guān)在人、財、物等方面的局限，很難定制出一套完備明晰的服務(wù)產(chǎn)品，亟需上級司法行政機(jī)關(guān)設(shè)計和研發(fā)配套的法律服務(wù)產(chǎn)品。例如在審理涉及農(nóng)產(chǎn)品損害賠償案件中，矛盾糾紛較為突出，案件審理難度大，原告方權(quán)益難以得到有效保護(hù)。究其原因，主要有：事實查明難。受損的農(nóng)民一般只強(qiáng)調(diào)損失，怠于對重要證據(jù)收集和保全，侵害發(fā)生時鮮有目擊證人，更無行政機(jī)關(guān)介入調(diào)查，原告在庭審中往往只有陳述，別無它證，在被告否認(rèn)的情況下，基本事實難以固定；責(zé)任承擔(dān)難。此類案件多為復(fù)合侵權(quán)，也有少數(shù)屬侵權(quán)類與違約類競合，法律關(guān)系復(fù)雜，責(zé)任承擔(dān)難以確定；損失大小認(rèn)定難。生長期的農(nóng)作物受損，難以確定具體損失，生長期的農(nóng)副產(chǎn)品（如飼養(yǎng)的豬、牛、羊、魚類等）中的間接損失，如生病、生長緩慢、繁衍的能力等受損難以確定，加之原告在主張中，大多依據(jù)農(nóng)業(yè)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)或相關(guān)書籍的理論推測，證明力較弱；缺乏權(quán)威鑒定。

三、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的路徑選擇

（一）在平臺設(shè)置上，堅持基層探索與規(guī)劃引領(lǐng)并驅(qū)

公共法律服務(wù)體系是基本公共服務(wù)體系的重要組成部分，是社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，實現(xiàn)公共法律服務(wù)的普惠性、均等化，必須建立在政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)配合、社會公眾廣泛參與的基礎(chǔ)上，由司法行政部門牽頭組織實施管理公共法律運(yùn)行平臺。全縣各級各部門要將公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)民生、保障發(fā)展的一項重要舉措，作為司法行政工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手，整合資源，創(chuàng)新機(jī)制，主動擔(dān)當(dāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)“實驗田”角色，建立完善縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、場）、村（社區(qū)）三級公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。同時，要發(fā)揮司法行政職能優(yōu)勢，組建由律師、公證、法律工作者等法律專業(yè)人才組成的公共法律服務(wù)團(tuán)隊，穩(wěn)步推進(jìn)在機(jī)關(guān)、部門、街道、村（社區(qū)）、企事業(yè)單位普遍建立法律顧問制度，促進(jìn)法治政府和法治社會建設(shè)，同時，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)列入政府議事日程，納入基本公共服務(wù)體系建設(shè)內(nèi)容，并對工作質(zhì)量、服務(wù)效能進(jìn)行考核評價，滿足公共法律服務(wù)社會化基本需求，真正做到公共法律服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)，惠及百姓。

（二）在資源整合上，堅持行政推動與社會協(xié)同并舉

各地發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，分類整合各方資源并配置到基層，延伸到村居。充分整合系統(tǒng)內(nèi)資源，建立一支由司法行政干部、公證員、專職人民調(diào)解員、律師和基層法律服務(wù)工作者組成的“便民法律服務(wù)團(tuán)”，開展集中服務(wù)，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)資源有效下沉和司法行政服務(wù)關(guān)口前移。廣泛吸納系統(tǒng)外資源。建立不同層面的法律志愿者隊伍，動員吸納法律職業(yè)資格證持有者、大學(xué)生村官、離退休法官、檢察官等參與村（社區(qū)）服務(wù)活動。進(jìn)一步加強(qiáng)街道、村（社區(qū)）公共法律服務(wù)窗口建設(shè)，健全配套銜接制度，完善細(xì)化服務(wù)流程，實現(xiàn)三級窗口規(guī)范化、常態(tài)化服務(wù)。積極培育新型社會組織資源。積極扶持調(diào)解沙龍、鄉(xiāng)音調(diào)解室、新江永人學(xué)法俱樂部等新型社會組織成長，為村（社區(qū)）公共法律服務(wù)提供隊伍支持。

（三）在產(chǎn)品供給上，堅持免費服務(wù)與適當(dāng)收費并行

公共法律服務(wù)產(chǎn)品基于滿足社會基本法律需求，包括：普法教育、法律援助、法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、調(diào)解等等，因此，應(yīng)制定詳盡的公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄，免費供服務(wù)對象參考和選擇，同時，建立基本法律服務(wù)產(chǎn)品庫和人才庫。逐步建立與縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共法律服務(wù)產(chǎn)品范圍動態(tài)調(diào)整機(jī)制，全縣公共法律服務(wù)產(chǎn)品供給以免費服務(wù)為原則，以適當(dāng)收費為例外?！皟芍行囊徽军c”統(tǒng)一提供糾紛調(diào)解、法律咨詢、維權(quán)指引、簡單法律文書代寫等免費服務(wù)。著力提高公共法律服務(wù)人員解決問題的能力，采取專題培訓(xùn)和崗位鍛煉等方式，加強(qiáng)人員的能力培養(yǎng)，提高窗口服務(wù)能力。通過建立無休服務(wù)崗，全天候為群眾提供服務(wù)，建立“司法行政公共法律服務(wù)群”，安排專職律師坐班解答法律難題。

（四）在機(jī)制建設(shè)上，堅持創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)與便民惠民并重

公共法律服務(wù)是社會公益性事業(yè)，應(yīng)建立政府購買公共服務(wù)機(jī)制，將公共法律服務(wù)產(chǎn)品納入政府購買目錄，保證公共法律服務(wù)常態(tài)化、可持續(xù)。建立健全政府財政保障機(jī)制，推動公益性公共法律服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，健全人民調(diào)解個案補(bǔ)貼、法律援助案件補(bǔ)貼、律師駐點服務(wù)補(bǔ)助等制度，激發(fā)公共法律服務(wù)人員工作熱情。將法律服務(wù)、人民調(diào)解、法制宣傳等25 項公共法律服務(wù)項目納入縣政府向社會購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，方便各地根據(jù)輕重緩急和群眾需求程度安排政府采購，同時向社會表明政府姿態(tài)并為今后政府購買提供依據(jù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場司法所通過爭取黨委政府支持，將相關(guān)服務(wù)項目納入政府購買范圍。