雄安新區(qū)普通租賃住房BOT融資模式研究

王賢俊

（武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

設(shè)立河北雄安新區(qū)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展作出的一項(xiàng)重大決策部署，是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)，是重大的歷史性戰(zhàn)略選擇，是千年大計、國家大事。雄安新區(qū)成立之初，就確立了堅(jiān)決不搞土地財政，不走房地產(chǎn)主導(dǎo)城市發(fā)展的老路。2019年1月24日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開放的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）中再次明確提出在雄安新區(qū)構(gòu)建新型住房供給體系。堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，落實(shí)職住平衡要求，推動雄安新區(qū)居民實(shí)現(xiàn)住有所居。針對多層次住房需求建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度。嚴(yán)禁大規(guī)模開發(fā)商業(yè)房地產(chǎn)，嚴(yán)控周邊房價，嚴(yán)加防范炒地炒房投機(jī)行為。制定與住房制度相配套、與開發(fā)建設(shè)方式相適應(yīng)的土地供應(yīng)政策，完善土地出讓、租賃、租讓結(jié)合、混合空間出讓、作價出資入股等多元化土地利用和供應(yīng)模式。創(chuàng)新投融資機(jī)制，吸引各類社會主體參與雄安新區(qū)住房開發(fā)建設(shè)，支持專業(yè)化、機(jī)構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展[1]?！吨笇?dǎo)意見》進(jìn)一步明確了住房租賃將成為雄安新區(qū)住房供給的主要模式之一，為社會資本以專業(yè)化、機(jī)構(gòu)化住房租賃企業(yè)等形式參與到雄安新區(qū)住房供給體系中指明了方向。在這一背景下，吸收社會資本參與雄安新區(qū)住房體系建設(shè)的模式、途徑等具體問題，有必要進(jìn)一步展開深入研究。

本文討論的雄安新區(qū)普通租賃住房是指新區(qū)住房供給體系中的一類特定住房，即主要面向未來新區(qū)中等及以下收入而又非低收入群體提供的普通租賃住房。此類收入群體是未來新區(qū)租賃住房的主要需求群體。針對該類群體的住房供給模式有別于高收入群體和低收入群體，設(shè)計制定出針對此類居住群體的住房供給模式，滿足其住房需求，對于新區(qū)居民住有所居目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無疑具有重要意義。

一、文獻(xiàn)綜述

不搞土地財政、不大規(guī)模開發(fā)商業(yè)房地產(chǎn)、不走房地產(chǎn)主導(dǎo)新城開發(fā)的老路，要求雄安新區(qū)探索出一條構(gòu)建新型住房供給體系的新路。針對雄安新區(qū)住房建設(shè)模式創(chuàng)新，眾多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了探討。周景彤、高玉偉[2]討論了雄安新區(qū)建設(shè)創(chuàng)新融資模式的必要性，在總結(jié)了國外典型新城開發(fā)融資模式以及國內(nèi)新城開發(fā)融資實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出分類施策，針對新區(qū)開發(fā)建設(shè)的不同階段以及項(xiàng)目的不同類型，選擇不同的融資模式、借鑒新加坡“組屋”制度，創(chuàng)新新區(qū)房地產(chǎn)融資模式等建議。穆英林[3]認(rèn)為未來雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要有三方面來源：一是中央與河北省財政撥款；二是基礎(chǔ)設(shè)施與住房建設(shè)基金；三是PPP項(xiàng)目融資。李志輝[4]等認(rèn)為依靠財政資金建設(shè)雄安新區(qū)具有較大的制約性，而PPP模式具有較強(qiáng)的可行性。陳璐總結(jié)了英國、德國等國家和地區(qū)住房政策與做法。其中德國采取的“激勵融資法”與“PPP模式”等新型融資模式對雄安新區(qū)具有借鑒意義。以提供租賃住房為主且政府對租賃價格管控是杜絕新區(qū)起步發(fā)展階段“炒房”現(xiàn)象的必要條件之一。陳璐提出應(yīng)建立國有控股公司進(jìn)行公共租賃住房的建設(shè)、維修與經(jīng)營。在具體融資建設(shè)方式上，可采取住房投資信托基金等資產(chǎn)證券化方式和PPP模式等[5]。叢海濤、郭靜[6]認(rèn)為雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)融資面臨財稅基礎(chǔ)薄弱、地方債務(wù)水平限制、公共服務(wù)收入難以作為建設(shè)資金來源等問題，新區(qū)建設(shè)應(yīng)探索公共部門和社會資本協(xié)同的融資模式，創(chuàng)新與項(xiàng)目風(fēng)險與收益相匹配的PPP等融資工具。葉振宇[7]建議雄安新區(qū)城市建設(shè)可采用組團(tuán)開發(fā)模式，積極引導(dǎo)社會資本共同參與，盡可能多地運(yùn)用市場化手段，避免政府自唱獨(dú)角戲。封文麗、邱寧[8]探討了雄安新區(qū)PPP項(xiàng)目利用資本市場融資以及社會資本的退出機(jī)制。

針對雄安新區(qū)開發(fā)建設(shè)的巨額資金需求以及融資模式問題，相關(guān)研究文獻(xiàn)一致認(rèn)為有必要采用PPP等模式吸引社會資本參與雄安新區(qū)建設(shè)，并對其必要性與現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行了廣泛深入的討論。具體到雄安新區(qū)普通租賃住房建設(shè)PPP融資模式，相關(guān)研究文獻(xiàn)雖有涉及，但大都以討論其必要性和提出PPP模式方向?yàn)橹?，并未就其具體運(yùn)作方式等展開深入討論。本文在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，就雄安新區(qū)普通租賃住房建設(shè)采用BOT融資模式的優(yōu)勢、運(yùn)作機(jī)制、政策保障等具體問題展開進(jìn)一步討論。

二、雄安新區(qū)普通租賃住房BOT融資模式的優(yōu)勢

（一）有助于拓寬新區(qū)普通租賃住房開發(fā)融資模式

BOT融資模式作為PPP（政府與社會資本合作）模式的一種具體形式，具有結(jié)構(gòu)相對簡單、易于操作等優(yōu)勢。BOT模式是建設(shè)（Building）—經(jīng)營（Operation）—移交（Transfer）模式的英文簡寫，在使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如收費(fèi)公路等項(xiàng)目建設(shè)中廣泛采用。在雄安新區(qū)普通租賃住房BOT融資模式下，政府發(fā)布項(xiàng)目，并就項(xiàng)目應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、功能等作出規(guī)定，項(xiàng)目所有權(quán)歸屬政府。社會資本可通過組建項(xiàng)目公司的方式參與競標(biāo)。中標(biāo)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建造，政府賦予項(xiàng)目公司一定期限的特許經(jīng)營權(quán)。項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)享有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)，通過使用者付費(fèi)（租金收入）抵補(bǔ)項(xiàng)目建造成本并取得利潤。待項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)到期后，項(xiàng)目公司按照約定標(biāo)準(zhǔn)將項(xiàng)目無償移交給政府。

雄安新區(qū)開發(fā)建設(shè)資金需求巨大，在國際投行摩根史丹利公司2017年4月發(fā)布的一份關(guān)于雄安新區(qū)經(jīng)濟(jì)影響的報告中，對未來雄安新區(qū)開發(fā)建設(shè)的投資規(guī)模作了預(yù)測。根據(jù)其基于中性預(yù)期的預(yù)測，未來15年雄安新區(qū)的建設(shè)投資規(guī)模達(dá)2萬億元（2015年價格）。瑞銀則預(yù)測未來20年雄安新區(qū)社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模將達(dá)到4萬億元。如此規(guī)模巨大的投資資金需求，僅僅依靠政府財政資金投入顯然不現(xiàn)實(shí)，需要全社會各方面資源的參與。具體到雄安新區(qū)租賃住房供給體系建設(shè)，也需要社會資本以包括BOT模式在內(nèi)的PPP模式等多種形式參與其中。

（二）與新區(qū)住房供給體系指導(dǎo)思想相契合

雄安新區(qū)選址在尚未進(jìn)行大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是新區(qū)起步區(qū)域?yàn)檗r(nóng)田和村鎮(zhèn)，可以說是在一張白紙上繪藍(lán)圖。新區(qū)設(shè)立伊始，中央就確立了新區(qū)“房住不炒”“嚴(yán)禁大規(guī)模開發(fā)商業(yè)房地產(chǎn)”“嚴(yán)加防范炒地炒房投機(jī)行為”等指導(dǎo)思想，確保了新區(qū)土地開發(fā)成本保持在較低水平，使新區(qū)較低的居住成本成為新區(qū)的一項(xiàng)核心競爭力。眾所周知，在當(dāng)前的土地財政模式下，土地成本構(gòu)成商品房成本的相當(dāng)比重，是形成高房價的基礎(chǔ)因素。尤其是在一二線核心城市，高房價已成為制約城市發(fā)展的一項(xiàng)重要因素。反映在租賃房供給上，正是由于高昂的拿地成本和高房價制約了一二線核心城市自持出租物業(yè)的發(fā)展。同高企的房價相比，居民的收入水平顯然大為滯后。在部分城市商品房租售比達(dá)到200∶1甚至更高水平的情況下，房地產(chǎn)公司自持出租物業(yè)顯然難以取得較好的盈利水平。即使是一些行業(yè)翹楚企業(yè)如萬科，其自持物業(yè)部分都難以獲得盈利。雄安新區(qū)不走土地財政老路的定位，能夠從根本上控制土地開發(fā)成本，從源頭上控制房地產(chǎn)企業(yè)等租賃住房開發(fā)企業(yè)的開發(fā)成本，為其開展租賃住房開發(fā)經(jīng)營留出了利潤空間，也為BOT模式的成功運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。

基于雄安新區(qū)住房供給體系的指導(dǎo)思想和定位，大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)的老路顯然不適合雄安新區(qū)，勢必要求雄安新區(qū)租賃住房開發(fā)跳出主要依靠土地出讓融資的傳統(tǒng)模式。滿足普通居住需求的租賃住房不屬于重要的基本基礎(chǔ)設(shè)施，不適宜全部由政府大包大攬。同時基于政府主導(dǎo)新區(qū)住房供給體系的指導(dǎo)思想，也不適宜通過招拍掛方式將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)企業(yè)，完全交由房地產(chǎn)企業(yè)自主市場化開發(fā)運(yùn)作。此外，由于需要新區(qū)政府保留土地使用權(quán)，BOOT（建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交模式的簡稱）等其他PPP模式也不適合采用。相對較低的居住成本作為雄安新區(qū)致力打造的一項(xiàng)競爭優(yōu)勢，是雄安新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。鑒于此，要求新區(qū)政府對租賃住房價格等采取一定的管制措施，保持新區(qū)政府對新區(qū)租賃住房價格水平的控制力，以維護(hù)公眾利益?；谝陨霞s束條件，雄安新區(qū)普通租賃住房既不屬于面向低收入群體的保障房，也不屬于面向高收入群體的公寓類住房，因而既不適合采用由政府主導(dǎo)的保障房供給模式，也不適合采用當(dāng)前房地產(chǎn)企業(yè)市場化運(yùn)作的主要面向高收入群體的自持物業(yè)開發(fā)模式。由此，政府與社會資本合作的BOT模式自然成為新區(qū)租賃住房開發(fā)融資模式的一個現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)。

（三）有助于提高新區(qū)普通租賃住房體系的供給效率

在雄安新區(qū)租賃住房的供給上，一種思路是由新區(qū)政府（管委會）主導(dǎo)租賃住房的建設(shè)，成立國有住房公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)新區(qū)租賃住房的建造、經(jīng)營。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是政府統(tǒng)一直接掌握新區(qū)租賃住房資源，便于政府根據(jù)新區(qū)整體規(guī)劃和住房需求進(jìn)行租賃住房的合理配置，同時便于政府對新區(qū)租賃住房出租價格的管控。這種方式的缺點(diǎn)也很明顯，一是政府同時兼顧房地產(chǎn)市場管理者和經(jīng)營者兩種角色之間的矛盾，勢必會對政府管理職能的履行帶來不利影響。二是增加政府負(fù)擔(dān)。政府承擔(dān)租賃住房提供者的角色，勢必增加新區(qū)政府的財政壓力。另一方面，我國市場化導(dǎo)向的房地產(chǎn)市場改革已運(yùn)行了較長一段時期，市場化機(jī)制已成為目前房地產(chǎn)二級市場開發(fā)的主要機(jī)制。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)從土地一級市場通過“招拍掛”等途徑取得土地開發(fā)使用權(quán)，開發(fā)建設(shè)房地產(chǎn)項(xiàng)目向市場提供，是當(dāng)前房地產(chǎn)產(chǎn)品的主要提供者。房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)過多年的市場化運(yùn)作，積累了豐富的房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，具備專業(yè)化、高效率等優(yōu)勢。地方政府則基本退出了商品房提供者的角色，主要承擔(dān)提供廉租房、公租房等政策保障性住房的功能，缺乏普通租賃住房建設(shè)開發(fā)等運(yùn)作和管理經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)作成本相對較高，不具備效率方面的優(yōu)勢。如果由新區(qū)政府主導(dǎo)租賃住房的供給，勢必分散政府相關(guān)部門的資源，使大量的政府資源消耗在經(jīng)營性事務(wù)中，而影響了政府管理性職能的發(fā)揮。鼓勵社會資本參與新區(qū)租賃住房的建設(shè)與經(jīng)營，充分發(fā)揮社會資本在租賃住房建設(shè)與經(jīng)營方面的專業(yè)化優(yōu)勢，符合《意見》要求，有利于形成新區(qū)租賃住房供給體系專業(yè)化分工，提高新區(qū)租賃住房供給效率。在這一模式下，新區(qū)政府可集中精力與資源專注于租賃住房的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、價格管控等，更加有效率地履行好管理職能。由房地產(chǎn)開發(fā)公司、住房租賃公司等承擔(dān)新區(qū)租賃住房的建造、經(jīng)營，可充分發(fā)揮其在新區(qū)租賃住房建設(shè)、經(jīng)營方面的專業(yè)化優(yōu)勢，提升新區(qū)租賃住房的供給效率。

（四）有助于發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置上的基礎(chǔ)作用

關(guān)于雄安新區(qū)主要發(fā)展目標(biāo)，《指導(dǎo)意見》要求到2022年，使市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用和更好發(fā)揮政府作用的制度體系基本建立?？梢?，《指導(dǎo)意見》明確了市場在資源配置中的決定性作用。在堅(jiān)持“房住不炒”的基本原則下，根據(jù)新區(qū)規(guī)劃，新區(qū)政府可將用于普通租賃住房建設(shè)的地塊按照功能以組團(tuán)或單獨(dú)方式投放市場，并對租賃住房的具體功能、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境等作出具體規(guī)定。根據(jù)預(yù)測的居民收入等指標(biāo)確定未來一定時期的普通租賃房租最高限價。在合理評估建造成本、租賃經(jīng)營成本以及合理利潤的前提下，確定特許經(jīng)營權(quán)的招標(biāo)底價和特許經(jīng)營期。房地產(chǎn)開發(fā)公司、住房租賃公司、綜合性施工企業(yè)等市場主體可根據(jù)政府發(fā)布的相關(guān)信息參與租賃住房特許經(jīng)營權(quán)的競標(biāo)，合理高價者中標(biāo)。采取市場競標(biāo)方式確定租賃住房項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營者，一方面可發(fā)揮市場機(jī)制的價格發(fā)現(xiàn)功能，即確定在相關(guān)約束條件下的供求均衡價格。政府獲取合理的特許經(jīng)營權(quán)出讓收入，用于彌補(bǔ)土地收儲、開發(fā)等成本。有利于政府在財政資金有限的情況下滾動開發(fā)，加快租賃住房建設(shè)步伐。另一方面，通過競標(biāo)的市場競爭機(jī)制，可選擇出優(yōu)質(zhì)高效的項(xiàng)目公司，提供高質(zhì)量和優(yōu)質(zhì)住房租賃服務(wù)。

（五）具有較強(qiáng)的實(shí)踐可行性

BOT模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有廣泛應(yīng)用，政府和社會資本均積累了較為豐富的操作和管理經(jīng)驗(yàn)，加之BOT模式結(jié)構(gòu)相對簡單，易于被政府和社會資本接受，而且雄安新區(qū)租賃住房具備使用者付費(fèi)的特征，符合BOT模式的基本要求。同時，雄安新區(qū)較低的土地開發(fā)成本，一方面能夠確保新區(qū)較低居住成本政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面為專業(yè)化房企等社會資本采取BOT模式建設(shè)經(jīng)營新區(qū)租賃住房取得良好經(jīng)營效益奠定了基礎(chǔ)，對社會資本具有較強(qiáng)的吸引力，能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益與社會資本利益的雙贏。在政策方面，財政部、住建部等六部門出臺的《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》（財綜[2015]15號文）等文件中，對采用PPP模式建設(shè)和管理公共租賃住房作出了相關(guān)政策規(guī)定[9]?？蓪F(xiàn)有相關(guān)政策移植推廣應(yīng)用到雄安新區(qū)普通公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營中。因此，將BOT模式移植到新區(qū)租賃住房建設(shè)中，既是對BOT融資模式應(yīng)用的一種創(chuàng)新，同時也拓寬了新區(qū)租賃住房建設(shè)融資模式，減輕政府的財政支付壓力，具有較強(qiáng)的實(shí)踐可行性。

三、雄安新區(qū)普通租賃住房BOT模式運(yùn)作機(jī)制設(shè)計

（一）新區(qū)普通租賃住房的屬性定位

本文將雄安新區(qū)普通租賃住房界定為面向中等及中等偏下收入群體提供的租賃住房。此類住房既不同于面向高收入群體的可供出售或出租的商品房，也不同于面向低收入群體的廉租房。面向高收入群體的商品房通常采用市場化模式提供，其價格由市場主導(dǎo)決定，而面向低收入群體的廉租房則屬于保障房，適宜由政府主導(dǎo)提供，其房租水平較低，由政府制定。新區(qū)普通租賃住房的屬性定位，需要根據(jù)新區(qū)住房供給體系的指導(dǎo)思想界定。根據(jù)雄安新區(qū)不搞大規(guī)模商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)、嚴(yán)防炒地炒房投機(jī)行為、實(shí)現(xiàn)職住平衡的住房供給體系指導(dǎo)思想，鑒于普通租賃住房在新區(qū)租賃住房供給體系中的主體地位，如果完全采用市場化模式，難免出現(xiàn)投機(jī)炒作，影響新區(qū)住房市場的穩(wěn)定，不利于新區(qū)可持續(xù)住房租賃市場的發(fā)展，因而本文認(rèn)為適宜將新區(qū)普通租賃住房界定為準(zhǔn)公共租賃住房或廣義的公共租賃住房。之所以稱其為準(zhǔn)公共租賃住房或廣義的公共租賃住房，是為了與現(xiàn)階段我國存在的公共租賃住房概念相區(qū)分。住建部《公共租賃住房管理辦法》中將公共租賃住房界定為限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。可見，現(xiàn)階段我國公共租賃住房屬于保障性住房，保障對象是城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭等。按照新區(qū)普通租賃住房準(zhǔn)公共租賃住房的屬性界定，適宜采用市場機(jī)制與政府管控相結(jié)合的新區(qū)普通租賃住房供給機(jī)制，即一方面可引入社會資本承擔(dān)普通租賃住房的建設(shè)經(jīng)營，另一方面需要政府在承租人資格、租金價格等方面加以管控。

（二）新區(qū)普通租賃住房BOT模式中主要參與方的角色定位

1.新區(qū)政府在普通租賃住房BOT模式的角色定位

雄安新區(qū)不搞大規(guī)模商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)、嚴(yán)防炒地炒房投機(jī)行為、實(shí)現(xiàn)職住平衡的住房供給體系指導(dǎo)思想，要求新區(qū)政府在新區(qū)住房供給與管理上起到主導(dǎo)作用。由于普通租賃住房是未來新區(qū)租賃住房的主體，決定了新區(qū)政府需要保持對普通租賃住房的宏觀控制力，圍繞雄安新區(qū)發(fā)展規(guī)劃等確立的各階段發(fā)展目標(biāo)，細(xì)化明確新區(qū)各階段住房體系發(fā)展目標(biāo)，制定各階段新區(qū)住房體系的相關(guān)政策并在工作中落實(shí)推進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)新區(qū)住房政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

基于新區(qū)普通租賃住房準(zhǔn)公共租賃住房的屬性，新區(qū)政府在普通租賃住房BOT模式中應(yīng)具有以下角色特征：第一，新區(qū)政府應(yīng)當(dāng)擁有普通租賃住房用地的使用權(quán)和BOT項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)。土地使用權(quán)和BOT項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)歸屬政府，是確保新區(qū)政府對普通租賃住房市場管控能力的根本保證和制度基礎(chǔ)。第二，新區(qū)政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)普通租賃住房申請人資格認(rèn)定。設(shè)置新區(qū)普通租賃住房申請人資格并由新區(qū)政府住房主管部門負(fù)責(zé)申請人資格認(rèn)定，是實(shí)現(xiàn)房住不炒、職住平衡目標(biāo)的必要措施。由于普通租賃住房租金水平一般低于市場價格，具有一定福利性質(zhì)，設(shè)置一定的申請人資格標(biāo)準(zhǔn)，有利于維護(hù)新區(qū)居民的公眾利益和公平公正。第三，新區(qū)政府應(yīng)當(dāng)對普通租賃住房租金價格進(jìn)行管控。隨著新區(qū)的發(fā)展，住房市場難免出現(xiàn)暫時和結(jié)構(gòu)性的供需不平衡。如果完全實(shí)行市場租金價格，在租賃住房市場出現(xiàn)供不應(yīng)求情況時，勢必導(dǎo)致租金價格上漲。甚至可能出現(xiàn)市場炒作現(xiàn)象導(dǎo)致租金價格大幅上漲，使公共利益受損。因此，新區(qū)政府應(yīng)當(dāng)采取最高限價等手段對租賃住房租金價格進(jìn)行管控。

2.社會資本在普通租賃住房BOT模式中的角色定位

雄安新區(qū)普通租賃住房BOT模式中引入社會資本，一方面作為一種融資模式，吸引社會資本參與新區(qū)普通租賃住房的建設(shè)經(jīng)營，能夠減輕政府財政支出壓力，促進(jìn)新區(qū)普通租賃住房的建設(shè)開發(fā)。另一方面，可以發(fā)揮社會資本在租賃住房建設(shè)開發(fā)與經(jīng)營方面的專業(yè)化優(yōu)勢，為新區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的住房租賃服務(wù)。對于社會資本而言，新區(qū)普通租賃住房BOT開發(fā)模式，為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、專業(yè)化住房租賃企業(yè)等社會資本提供了相對穩(wěn)定的投資渠道。隨著雄安新區(qū)開發(fā)的推進(jìn)，新區(qū)常駐人口將會持續(xù)增長。根據(jù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中的人口密度規(guī)劃指標(biāo)，未來雄安新區(qū)常駐人口將達(dá)到530萬左右[10-11]。持續(xù)增長的人口規(guī)模將對新區(qū)租賃住房產(chǎn)生穩(wěn)定增長的需求，對致力于租賃住房開發(fā)經(jīng)營的社會資本而言是難得市場商機(jī)。同時，新區(qū)政府在職住平衡的政策目標(biāo)下，將會根據(jù)需求狀況對新區(qū)租賃住房的供給統(tǒng)一調(diào)控，為社會資本提供相對穩(wěn)定的供給預(yù)期，避免無序競爭。由于租賃住房開發(fā)經(jīng)營不同于普通銷售商品房開發(fā)，其投資回收期較長，因而社會資本追求的是項(xiàng)目的長期穩(wěn)定回報。

（三）新區(qū)普通租賃住房BOT模式的基本框架

在BOT模式基本框架中，關(guān)鍵的兩項(xiàng)內(nèi)容是政府與社會資本的合作方式和社會資本的選擇。以下分別就這兩項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行討論。

1.政府與社會資本的合作方式

在BOT模式中，政府可以兼具兩種身份，一是政府（或其指定實(shí)施機(jī)構(gòu)）作為項(xiàng)目發(fā)起人發(fā)布項(xiàng)目，并就項(xiàng)目應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、功能等作出規(guī)定，項(xiàng)目所有權(quán)歸屬政府。政府作為管理者，以維護(hù)社會公共利益為訴求，履行對項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營等階段的監(jiān)督管理職能。政府在BOT模式中可能具有的第二種身份是直接入股項(xiàng)目公司，作為公司股東參與項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，即經(jīng)營者身份。根據(jù)我國PPP相關(guān)政策，政府資本不應(yīng)占控股地位，這一指導(dǎo)原則同樣適用于新區(qū)普通租賃住房BOT項(xiàng)目。就雄安新區(qū)而言，針對不同普通租賃住房項(xiàng)目政府是否出資入股可區(qū)別對待。鑒于新區(qū)普通租賃住房的準(zhǔn)公共租賃住房定位，要求新區(qū)政府保持主導(dǎo)管控力，因此有必要成立國有住房開發(fā)經(jīng)營公司代表政府具體負(fù)責(zé)普通租賃住房等項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)營，在BOT模式中必要時可直接出資入股項(xiàng)目公司，以便在與社會資本合作的過程中借鑒其專業(yè)化管理經(jīng)驗(yàn)、隨時了解項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營狀況等，為政府主管部門提供一手資料，從而更有效地管理新區(qū)住房事務(wù)。另一方面，由于新區(qū)采用PPP模式的普通租賃住房項(xiàng)目可能數(shù)量眾多，如果每個項(xiàng)目政府都出資入股、參與運(yùn)作，勢必占用較多的國有資源。此外，為充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，新區(qū)普通租賃住房市場應(yīng)當(dāng)保持一定的競爭性和市場活力，不宜由國有住房公司壟斷經(jīng)營。因此，對于體量較大的連片綜合項(xiàng)目，或不同地域或類別中有代表性的項(xiàng)目，可由國有住房公司直接出資入股。對于其他項(xiàng)目可由社會資本獨(dú)資經(jīng)營。

2.社會資本的選擇

普通租賃住房具有一般競爭性項(xiàng)目的特征，適于采用公開招標(biāo)競標(biāo)的方式選擇社會資本。住房主管部門可根據(jù)新區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民收入水平、相似區(qū)域市場租金水平，以及對項(xiàng)目建造與運(yùn)營成本等進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，確定普通租賃住房最高限價。并制定出根據(jù)居民收入水平、物價變動等對最高限價的政策調(diào)整機(jī)制，以便為社會資本的經(jīng)營決策提供政策預(yù)期。最高限價的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)滿足在特許經(jīng)營期使用者付費(fèi)能夠覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營成本，并使項(xiàng)目取得一定的利潤率，從而保證項(xiàng)目對社會資本的吸引力。

除了對社會資本參與方在規(guī)模、資質(zhì)等方面的基本要求外，在具體競標(biāo)方式上，可采取兩種競標(biāo)方式確定社會資本。一種是固定特許經(jīng)營期，由社會資本對特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行競拍，合理高價者中標(biāo)。按照目前我國的相關(guān)政策，特許經(jīng)營期最長不超過30年。如果30年的特許經(jīng)營期能夠滿足新區(qū)普通租賃住房BOT模式的需要，可參照執(zhí)行。否則，可根據(jù)新區(qū)的實(shí)際需求，向有關(guān)部門提出政策申請，以針對新區(qū)特殊政策的方式適當(dāng)延長特許經(jīng)營期。另一種方式是將特許經(jīng)營權(quán)無償向項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓，由社會資本對特許經(jīng)營期競拍，競拍特許經(jīng)營期最短的競拍者中標(biāo)。以上兩種競拍方式均能充分實(shí)現(xiàn)價格發(fā)現(xiàn)功能，選擇出最具效率的社會資本，同時實(shí)現(xiàn)社會公眾利益的雙贏。

四、雄安新區(qū)普通租賃住房BOT模式的政策支持

雄安新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)的歷史使命，要求新區(qū)探索創(chuàng)新構(gòu)建新型住房供給體系。普通租賃住房是新區(qū)新型多層次住房供給體系中的重要組成部門。目前我國BOT模式主要應(yīng)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，采用政府與社會資本合作的BOT模式建設(shè)開發(fā)新區(qū)普通租賃住房，是對目前我國BOT模式應(yīng)用范圍的創(chuàng)新嘗試，也是對吸引各種社會資源參與雄安新區(qū)新型住房供給體系建設(shè)、提高新區(qū)住房供給和服務(wù)質(zhì)量與效率的創(chuàng)新。為保障BOT模式在新區(qū)普通租賃住房建設(shè)與運(yùn)營中的成功運(yùn)作，需要針對新區(qū)普通租賃住房BOT模式在信貸融資、稅收政策以及資產(chǎn)證券化等方面給予相應(yīng)的政策支持。

（一）信貸融資方面的政策支持

新區(qū)相對較低的土地開發(fā)成本為普通租賃住房BOT模式的成功運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)，但租賃住房及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)仍需要前期大量資金投入，而住房租賃業(yè)務(wù)投資回收期較長，是一種長期投資行為，因此項(xiàng)目一般采用融資運(yùn)作方式。融資是否便利、融資成本是否低廉以及融資期是否與較長的投資回收期相匹配等，都是影響新區(qū)普通租賃住房BOT模式能否成功運(yùn)作的因素。在針對雄安新區(qū)的金融支持政策方面，建議將新區(qū)普通租賃住房建設(shè)納入政策性支持范圍，以項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)作為抵押，在貸款利率和期限上給予政策性銀行貸款和優(yōu)惠性商業(yè)銀行貸款支持。同時，積極扶持租賃住房基金、租賃住房信托基金等的發(fā)展，為新區(qū)租賃住房企業(yè)提供低成本的資金支持。

（二）稅收政策方面的支持

為支持公共租賃住房發(fā)展，目前我國對于公共租賃住房的租金收入給予免征城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅、房產(chǎn)稅等稅收優(yōu)惠?；谇拔姆治?，雄安新區(qū)普通租賃住房雖然不嚴(yán)格屬于公共租賃住房范疇，但明顯有別于市場普通租賃住房，是具有部分公共租賃住房特征的類公共租賃住房。在新區(qū)開發(fā)初期，有必要在稅收政策上應(yīng)當(dāng)給予一定的稅收優(yōu)惠，以支持新區(qū)普通租賃住房的發(fā)展。

（三）資產(chǎn)證券化政策支持

資產(chǎn)證券化是指以基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過結(jié)構(gòu)化等方式進(jìn)行信用增級，將基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢粤魍ㄓ谫Y本市場的證券[12]。其中的基礎(chǔ)資產(chǎn)，是指符合法律法規(guī)規(guī)定，權(quán)屬明確，可以產(chǎn)生獨(dú)立、可預(yù)測的現(xiàn)金流且可特定化的財產(chǎn)權(quán)利或者財產(chǎn)。資產(chǎn)證券化是一種提高流動性、轉(zhuǎn)移風(fēng)險、創(chuàng)造信用的金融創(chuàng)新技術(shù)，具有風(fēng)險隔離、資產(chǎn)支持兩大特點(diǎn)，能夠降低企業(yè)融資成本、增加基礎(chǔ)資產(chǎn)信息披露度、減輕企業(yè)負(fù)債率、提高資本利用率、減少風(fēng)險等[13]?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開放的指導(dǎo)意見》中提出優(yōu)先支持符合條件的雄安新區(qū)企業(yè)資產(chǎn)證券化。國家發(fā)改委、中國證監(jiān)會等主管部門在支持雄安新區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見中也明確提出在資產(chǎn)證券化等方面給予新區(qū)優(yōu)先支持。雄安新區(qū)普通租賃住房BOT項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)是特許經(jīng)營權(quán)，能夠產(chǎn)生長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，符合進(jìn)行資產(chǎn)證券化的基本要求和前提條件，適宜進(jìn)行資產(chǎn)證券化運(yùn)作。雄安新區(qū)可在目前資產(chǎn)證券化相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，設(shè)計、完善針對新區(qū)普通租賃住房BOT項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的相關(guān)政策，推動新區(qū)普通租賃住房BOT項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的開展。