政府購買公共服務(wù)合同中的受益公眾救濟(jì)
——以第三人利益合同為視角*

紀(jì) 聞

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200030）

一、問題的提出

政府購買公共服務(wù)屬于行政治理中公私合作的常見模式，即政府將行政任務(wù)交給私人主體完成，并同時(shí)由政府提供財(cái)政支持，形成政府將公共任務(wù)“外包”給私人主體的現(xiàn)象。政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐源于20 世紀(jì)80 年代西方國家的社會(huì)制度改革，其理念是把市場競爭機(jī)制引入政府實(shí)踐，以達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本的目的。近年來，為了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，我國也在大力推進(jìn)政府購買公共服務(wù)。以2013 年黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和國務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，政府購買公共服務(wù)改革在全國逐步達(dá)成共識(shí)，在全國各地全面推進(jìn)和不斷深化，并預(yù)期到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購買服務(wù)制度。在全國性政策的驅(qū)動(dòng)下，中央和地方政府出臺(tái)了一系列關(guān)于完善政府購買公共服務(wù)制度的規(guī)定。實(shí)踐中，政府購買公共服務(wù)的預(yù)算、數(shù)量、范圍也逐年提升。例如：“2017 年上海市、區(qū)兩級(jí)購買服務(wù)預(yù)算總金額達(dá)192 億元，比2016 年增加40億元，增幅達(dá)26%，已對(duì)500多個(gè)政府購買服務(wù)項(xiàng)目開展了績效評(píng)價(jià)?！盵1]這些項(xiàng)目的購買范圍涵蓋公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。

然而，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)是一種服務(wù)提供方式的變更，其根本目的還是為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。因而對(duì)政府購買公共服務(wù)中受益公眾的救濟(jì)是廣大民眾分享行政改革成果的重要保障。遺憾的是，實(shí)踐中對(duì)于受益公眾的救濟(jì)還限于“消費(fèi)者滿意度調(diào)查、參與代表座談會(huì)等流于形式的方式”[2]，缺乏實(shí)質(zhì)意義上的強(qiáng)力救濟(jì)。且在關(guān)于政府購買公共服務(wù)的規(guī)定中，難以發(fā)現(xiàn)對(duì)于受益公眾法律救濟(jì)的明確條文。此外，當(dāng)前法學(xué)界對(duì)政府購買公共服務(wù)的討論也主要聚焦于公法視角下政府購買公共服務(wù)中購買主體和承接主體之間的法律關(guān)系，缺乏對(duì)受益公眾權(quán)利救濟(jì)的必要關(guān)注。

政府購買公共服務(wù)的運(yùn)作圍繞合同而展開。因?yàn)樵诖朔N公私合作關(guān)系中，以“命令—服從”為特征的傳統(tǒng)規(guī)制進(jìn)路不符合其理念，而以雙方平等協(xié)商、內(nèi)容具體明確為特征的合同，作為一種自律性的規(guī)范形成工具，適合于運(yùn)用在公私合作領(lǐng)域。①參見李霞《公私合作合同：法律性質(zhì)與權(quán)責(zé)配置——以基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹行摹?，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015第3期，第141頁。在國家與市場、社會(huì)交互融合的背景下，作為描述性工具的公法和私法的界限已日漸模糊，包括政府購買公共服務(wù)合同在內(nèi)的諸多公私合作關(guān)系，由于其主體、權(quán)利義務(wù)的多樣化，一元化的公私法定性難以解決法律實(shí)踐問題、回應(yīng)法制建構(gòu)需要。本文力圖運(yùn)用第三人利益合同這一私法制度來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府購買公共服務(wù)合同中的受益公眾的法律救濟(jì)，即當(dāng)承接主體未能依政府購買公共服務(wù)合同向受益公眾履行合同義務(wù)時(shí)，受益公眾對(duì)承接主體享有獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)。通過第三人利益合同確立受益公眾的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，不僅在法理上有助于厘清購買主體、承接主體、受益公眾三者間的法律關(guān)系，更為受益公眾的正當(dāng)利益提供了一條兼具比較法經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)證法基礎(chǔ)的救濟(jì)路徑。

二、政府購買公共服務(wù)合同中的法律關(guān)系

作為我國法治實(shí)踐中相對(duì)新穎的合同類型，對(duì)于政府購買公共服務(wù)合同中法律關(guān)系的理解不免會(huì)先入為主地參照政府采購合同。但是“政府購買公共服務(wù)是屬于現(xiàn)代行政任務(wù)民營化和公私合作后的新式行政治理模式，政府出資購買的客體并不是由市場所提供的私人服務(wù)，而是本應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)，其作為行政任務(wù)的一種有其特殊性，與政府采購有所不同”[3]。事實(shí)上，政府購買公共服務(wù)合同與政府采購合同在制度理念、購買范圍和法律主體等方面有著實(shí)質(zhì)性的差別。政府采購合同的構(gòu)造難以解析政府購買公共服務(wù)合同中公私主體間的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，而第三人利益合同在描述政府購買公共服務(wù)合同時(shí)更具解釋力。

（一）政府購買公共服務(wù)合同與政府采購合同的區(qū)別

現(xiàn)行規(guī)范對(duì)于政府購買公共服務(wù)合同的調(diào)整呈現(xiàn)出濃厚的政府采購法色彩：中央層面的規(guī)定和以之為模版的地方規(guī)定基本上都強(qiáng)調(diào)購買工作應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定。②中央層面的規(guī)定如《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》：“購買工作應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為?！钡胤綄用娴囊?guī)定如《北京市海淀區(qū)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的辦法（暫行）》第19條：“與政府購買服務(wù)相關(guān)的采購限額標(biāo)準(zhǔn)、公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、采購方式審核、信息公開、質(zhì)疑投訴等按照政府采購相關(guān)法律制度執(zhí)行?！闭徺I公共服務(wù)與政府采購的關(guān)系的不明朗也延伸到了理論討論上：部分觀點(diǎn)認(rèn)為政府購買公共服務(wù)僅是政府采購的一種表現(xiàn)形式。

現(xiàn)行規(guī)定和部分理論觀點(diǎn)將政府購買公共服務(wù)合同定性為政府采購合同的原因在于其分析視角局限于作為合同當(dāng)事人的購買主體和承接主體之間。在購買主體上，兩者確有重合之處：政府采購合同中的采購人是使用財(cái)政性資金的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織；政府購買公共服務(wù)合同中的購買主體是行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位和納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織。③《政府采購法》第2條第2款規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！薄蛾P(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位。納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織?！边@些都強(qiáng)調(diào)購買主體應(yīng)為財(cái)產(chǎn)資金使用者。在承接主體上，兩者實(shí)質(zhì)相同：都要求承接的私主體具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力、良好的商業(yè)信譽(yù)、健全的財(cái)會(huì)制度、履行合同所需的能力等。④《政府采購法》第22 條第1 款規(guī)定：“供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；（二）具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度；（三）具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；（四）有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄；（五）參加政府采購活動(dòng)前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動(dòng)中沒有重大違法記錄；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件?！蛾P(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“承接政府購買服務(wù)的主體應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力，具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度，具有良好的社會(huì)和商業(yè)信譽(yù)，具有依法繳納稅收和社會(huì)保險(xiǎn)的良好記錄，并符合登記管理部門依法認(rèn)定的其他條件?！痹谫徺I程序上，兩者也可通約：首先，都須制定購買計(jì)劃，報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)。財(cái)政部門是政府購買公共服務(wù)的主管部門，其在政府購買公共服務(wù)中的角色與在政府采購中的角色相同，即政府采購（購買）活動(dòng)的監(jiān)督管理者。其次，確定承接主體時(shí)，多以《政府采購法》規(guī)定的供應(yīng)商確定方式為依據(jù)，即“以公開招標(biāo)為主，符合相應(yīng)條件時(shí)，可以采取邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式”[4]。

誠然，在上述方面政府購買公共服務(wù)合同基本沿用了政府采購合同的機(jī)制，但這部分的形似并不能掩蓋政府購買公共服務(wù)合同和政府采購合同在制度理念、適用范圍和法律主體上的實(shí)質(zhì)不同。首先，兩者制度產(chǎn)生的動(dòng)因不同。政府采購發(fā)源于18 世紀(jì)末至19 世紀(jì)初的資本主義形成初期。在當(dāng)時(shí)，西方資本主義正處在自由發(fā)展時(shí)期，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)度不高，國家開展政府采購是為在獲得日常公共管理所需物品中節(jié)約成本，而不是為了別的目的。相形之下，政府購買公共服務(wù)主要從20世紀(jì)70年代末起，受“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的影響，旨在將社會(huì)公共服務(wù)的提供主體由政府部門逐漸轉(zhuǎn)移到非政府部門或多元部門，通過引入市場機(jī)制使公共服務(wù)的提供更有效率。因此政府采購產(chǎn)生的目的重在為政府省錢，而政府購買公共服務(wù)產(chǎn)生的目的則重在政府轉(zhuǎn)變職能、改變公共服務(wù)供給機(jī)制和方式。其次，兩者的購買范圍不同。政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)機(jī)制的本質(zhì)是為了滿足公眾的需求，購買的范圍是原本由行政機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)公共服務(wù)。而政府采購的對(duì)象范圍以貨物采購為主，沒有考慮到公共服務(wù)購買的特殊性。①雖然《政府采購法》第2條的服務(wù)包含了貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象，《政府采購法實(shí)施條例》第2條進(jìn)一步規(guī)定所稱的服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，為政府購買公共服務(wù)的適用留下了解釋空間。但是現(xiàn)行法關(guān)于政府采購的規(guī)定仍是以貨物采購為主要模式，所涉及的服務(wù)也主要是維持政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)。《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》雖然名義上調(diào)整的是公共服務(wù)，但主要內(nèi)容仍是傳統(tǒng)政府采購的訂立和管理規(guī)則。目前尚未有針對(duì)公共服務(wù)具體合同權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。最后，也是最為重要的，政府采購合同和政府購買公共服務(wù)合同涉及的法律主體不同：政府采購合同所涉及的還是典型的二元主體，即采購人和供應(yīng)商；而在政府購買公共服務(wù)合同中，“當(dāng)前學(xué)術(shù)界和各國實(shí)踐都已接受三元主體的界定，即參與主體為政府、公共服務(wù)承接主體和公共服務(wù)受益人三類”[5]。法律主體的不同決定了法律關(guān)系內(nèi)容的不同，對(duì)于承接主體和受益公眾之間的法律關(guān)系，無論從理論上還是實(shí)踐中，政府采購法皆難以調(diào)整，而這一空白也正是第三人利益合同的用武之地。

（二）政府購買公共服務(wù)合同的第三人利益合同屬性

第三人利益合同，又被稱為利于第三人合同、向第三人給付（履行）合同、利他合同等，一般是指當(dāng)事人一方約定他方向第三人給付，第三人因之取得直接請(qǐng)求給付權(quán)利的合同。第三人利益合同作為合同相對(duì)性原則的突破，在尊重當(dāng)事人自由安排合同內(nèi)容這一私法自治的前提下，通過承認(rèn)第三人直接向合同債務(wù)人請(qǐng)求的權(quán)利，縮短給付流程，簡化給付關(guān)系，從而降低了交易成本和訴訟成本，保護(hù)了第三人基于合同產(chǎn)生的信賴。第三人利益合同制度也已為多數(shù)法域所采納：大陸法系的主要國家和地區(qū)，如法國、德國、日本都在其民法典中一般性地認(rèn)可了第三人利益合同。在英美法系中，美國自勞倫斯訴?？怂拱福↙awrence v.Fox）起，經(jīng)過兩次“合同法重述”運(yùn)動(dòng)，第三人利益合同制度已較為成熟；英國頒布的《合同（第三人權(quán)利）法案》，以成文法的形式較為系統(tǒng)地規(guī)定了第三人利益合同中的第三人權(quán)利。

政府購買公共服務(wù)合同具有的第三人利益合同特征開始被我國一些公法學(xué)者發(fā)現(xiàn)，但遺憾的是，還未深入地從合同法的視角來解讀其中的法律關(guān)系。第三人利益合同中的法律關(guān)系典型為：甲與乙約定，由乙向丙為一定給付。其中，甲為債權(quán)人，或被稱為受諾人、受約人；乙為債務(wù)人，或被稱為允諾人、立約人；丙為第三人，或被稱為受益人。在政府購買公共服務(wù)合同中，購買主體（行政機(jī)構(gòu)）和承接主體（服務(wù)提供商）訂立合同，約定由承接主體向一定范圍內(nèi)的公眾提供公共服務(wù)。其中，購買主體即為債權(quán)人，承接主體即為債務(wù)人，目標(biāo)公眾則為受益人。通過第三人利益合同的視角，政府購買公共服務(wù)合同中的法律關(guān)系將更為清晰地展現(xiàn)。

1.購買主體與承接主體。債權(quán)人和債務(wù)人之間的合同關(guān)系是整個(gè)第三人利益合同的基礎(chǔ)，該基礎(chǔ)關(guān)系在以德國為代表的大陸法系中被稱為“補(bǔ)償關(guān)系”?！按朔N基礎(chǔ)關(guān)系決定了債務(wù)人向第三人為給付的性質(zhì)和方式，在此種基礎(chǔ)關(guān)系無效或被撤銷的情況下，第三人喪失其對(duì)債務(wù)人所享有的獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)?！盵6]對(duì)于債權(quán)人和債務(wù)人間的合同關(guān)系，除了具有一般合同的成立、生效要件外，還需要有賦予受益第三人直接請(qǐng)求權(quán)的意圖。關(guān)于此種受益意圖的認(rèn)定，是第三人利益合同實(shí)踐運(yùn)用中的焦點(diǎn)，在合同約定不清時(shí)，需要結(jié)合具體的合同性質(zhì)、合同目的、交易習(xí)慣等情形進(jìn)行解釋。①參見尹田《論涉他契約——兼評(píng)合同法第64條、第65條之規(guī)定》，《法學(xué)研究》，2001年第1期，第41-42頁。在政府購買公共服務(wù)合同中，購買主體和承接主體的關(guān)系即為第三人利益合同式的基礎(chǔ)關(guān)系：政府通過決策為公眾選擇服務(wù)提供商并與之締結(jié)合同，約定服務(wù)提供商為公眾提供公共服務(wù)。至于政府購買公共服務(wù)合同的賦權(quán)意圖，在合同明確約定時(shí)不存在疑問。當(dāng)合同約定不明的情況下，同樣落入合同解釋的范圍。此時(shí)除了一般的合同解釋方法外，還通過此類合同的特別考量因素如受益公眾的信賴、合同的政策性目的等因素來綜合判定賦權(quán)意圖。

2.承接主體與受益公眾。第三人利益合同最顯著的特點(diǎn)便在于，第三人對(duì)債務(wù)人享有直接的請(qǐng)求權(quán)。以德國為代表的大陸法系將第三人與債務(wù)人之間的關(guān)系稱為“執(zhí)行（履行）關(guān)系”或“第三人（涉他）關(guān)系”[7]。在英美法系上，正是債務(wù)人與第三人之間的關(guān)系體現(xiàn)了第三人利益合同對(duì)傳統(tǒng)合同理論的沖擊：一是擁有請(qǐng)求權(quán)的第三人不是基礎(chǔ)合同的當(dāng)事人，突破了合同相對(duì)性原則；二是第三人與債務(wù)人之間沒有對(duì)價(jià)的存在，超越了對(duì)價(jià)原則。②參見張家勇《為第三人利益的合同的制度構(gòu)造》，北京：法律出版社，2007年，第179-180頁。目前多數(shù)國家也已經(jīng)明確規(guī)定第三人對(duì)債務(wù)人的直接請(qǐng)求權(quán)③例如《德國民法典》第328條第1款規(guī)定：“可以通過合同約定向第三人給付，此種約定具有使該第三人直接取得請(qǐng)求給付之權(quán)利的效力?！薄度毡久穹ǖ洹返?37條第1款規(guī)定：“以契約約定當(dāng)事人的一方向第三人做某種給付時(shí)，該第三人享有對(duì)債務(wù)人直接請(qǐng)求給付的權(quán)利。”美國《合同法第二次重述》第304條規(guī)定：“合同的允諾如果使得允諾人對(duì)意定受益人負(fù)有履行允諾的義務(wù)，則該意定受益人可以強(qiáng)制執(zhí)行該義務(wù)?！庇逗贤ǖ谌藱?quán)利）法案》第1條第1款規(guī)定：“根據(jù)本法規(guī)定，非合同當(dāng)事方（第三人）也可享有實(shí)施合同條款的權(quán)利?！?。在政府購買公共服務(wù)合同中，受益公眾也應(yīng)當(dāng)享有對(duì)承接主體的直接請(qǐng)求權(quán)。在該種合同存在的購買主體、承接主體、受益公眾三元法律關(guān)系中，“首先第一位的應(yīng)當(dāng)是公民與私主體之間的民事法律關(guān)系”[8]。對(duì)于受益公眾的民事救濟(jì)是政府購買公共服務(wù)制度價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本保障，該種民事救濟(jì)也沒有理由由作為行政機(jī)構(gòu)的購買主體直接提供。而第三人利益合同理論則為受益公眾的權(quán)益提供了合乎法理的救濟(jì)之路：作為政府購買公共服務(wù)合同的受益第三人享有對(duì)債務(wù)人（承接主體）的直接請(qǐng)求權(quán)，從而在合同法的理念與規(guī)則內(nèi)實(shí)現(xiàn)合同的履行目的——增進(jìn)特殊群體的福祉。政府購買公共服務(wù)合同中的受益公眾請(qǐng)求權(quán)不僅彌補(bǔ)了私權(quán)強(qiáng)力救濟(jì)的缺失，也再一次凸顯了政府購買公共服務(wù)合同與政府采購合同的不同，前者的關(guān)注點(diǎn)在于公共服務(wù)的提供，后者則在于政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.購買主體與受益公眾。關(guān)于第三人利益合同中的債權(quán)人與第三人的關(guān)系，大陸法系中的德國將其稱為對(duì)價(jià)關(guān)系，該關(guān)系用于描述債權(quán)人通過與債務(wù)人之間的合同而向第三人給付一定利益的原因。對(duì)價(jià)關(guān)系通常為“契約關(guān)系（如買賣、贈(zèng)與），但不以此為必要”[9]。英美法系中，美國《合同法第一次重述》根據(jù)第三人與債權(quán)人關(guān)系的不同，將享有直接請(qǐng)求權(quán)的第三人區(qū)分為受贈(zèng)受益人（Donee Beneficiary）與債權(quán)受益人（Creditor Beneficiary）。前者指第三人可強(qiáng)制執(zhí)行合同的原因是債權(quán)人贈(zèng)與第三人從債務(wù)人獲取某種給付，后者指第三人可執(zhí)行合同的原因是合同的履行能夠清償債權(quán)人對(duì)第三人在先負(fù)有的債務(wù)。后續(xù)的司法實(shí)踐發(fā)現(xiàn)受贈(zèng)受益人和債權(quán)受益人這種區(qū)分的實(shí)踐意義不大，因而在《合同法第二次重述》中將有直接請(qǐng)求權(quán)的第三人統(tǒng)稱為意定受益人（Intended Beneficiary），即合同當(dāng)事人意圖賦予其直接請(qǐng)求權(quán)的第三人。④參見[美]E·艾倫·范斯沃思《美國合同法》，葛云松、丁春艷譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第671-672頁。債權(quán)人和第三人的關(guān)系具有獨(dú)立性和間接性，獨(dú)立性體現(xiàn)在該關(guān)系對(duì)于第三人利益合同沒有直接的影響，縱使第三人和債權(quán)人之間的對(duì)價(jià)關(guān)系發(fā)生了糾紛，債務(wù)人仍然應(yīng)當(dāng)依照第三人利益合同的約定向第三人履行；間接性則體現(xiàn)為債權(quán)人的義務(wù)主要在于確保債務(wù)人向第三人給付⑤參見吳文嬪《第三人利益合同原理與制度論》，北京：法律出版社，2009年，第195-197頁。。債權(quán)人和第三人關(guān)系的獨(dú)立性和間接性也恰當(dāng)?shù)亟忉屃苏徺I公共服務(wù)合同中購買主體與受益公眾的關(guān)系。作為行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)的購買主體，已經(jīng)退出了直接服務(wù)提供者的身份，其與受益公眾的關(guān)系不直接影響政府購買公共服務(wù)合同的變動(dòng)，但仍應(yīng)當(dāng)負(fù)有一種“兜底性”的責(zé)任，即確保服務(wù)提供商提供服務(wù)不中斷的擔(dān)保責(zé)任。

（三）第三人利益合同解析的應(yīng)用

第三人利益合同的理論框架為實(shí)踐中政府購買公共服務(wù)合同的三元主體關(guān)系提供了一個(gè)明晰的分析進(jìn)路，其中政府購買公共服務(wù)中的常見居家養(yǎng)老購買服務(wù)可作為觀察樣本。自2010 年起，上海市開始系統(tǒng)性地探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。上海居家養(yǎng)老購買服務(wù)旨在為60周歲及以上有生活照料需求的居家老年人提供或協(xié)助提供生活護(hù)理、助餐、助浴、助潔、洗滌、助行、代辦、康復(fù)輔助、相談、助醫(yī)等服務(wù)①參見上海市地方標(biāo)準(zhǔn)《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》。。具體服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施中，由當(dāng)?shù)卣c居家養(yǎng)老服務(wù)社（社區(qū)助老服務(wù)社）、社區(qū)老年人日間服務(wù)中心、社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)等居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織訂立購買服務(wù)合同，由這些私人部門提供養(yǎng)老服務(wù)。之后有服務(wù)需求的老年人向市人力資源社會(huì)保障局主管的評(píng)估機(jī)構(gòu)提出服務(wù)申請(qǐng)，經(jīng)過統(tǒng)一需求評(píng)估，符合條件的申請(qǐng)人向意向服務(wù)機(jī)構(gòu)登記確認(rèn)并享受服務(wù)。②參見《上海市老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估及服務(wù)管理辦法》。在此類居家養(yǎng)老購買服務(wù)關(guān)系中，政府和服務(wù)機(jī)構(gòu)為第三人利益合同中的債權(quán)人和債務(wù)人，享受服務(wù)的老年人為受益第三人。政府和服務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)關(guān)系決定了養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容，特定范圍的老年人從作為債務(wù)人的服務(wù)機(jī)構(gòu)中接受養(yǎng)老服務(wù)給付。已有調(diào)研指出：“政府購買的服務(wù)，只能按照上門次數(shù)付費(fèi)，至于服務(wù)質(zhì)量如何、能否滿足老年人的需求，并不影響費(fèi)用的支付。這是導(dǎo)致政府花了錢但居民的口碑并不好的主要原因之一?！盵10]在當(dāng)前對(duì)受益老人的給付保障還限于實(shí)地察看、電話回訪、信件投送、網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)等非強(qiáng)力救濟(jì)措施的情況下③參見上海市《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范實(shí)施細(xì)則（試行）》。，第三人利益合同中的第三人請(qǐng)求權(quán)可為受益老人提供一個(gè)具有強(qiáng)制拘束力的司法救濟(jì)保障。

“法治的根本在于通過保障人之特定利益的滿足而最終實(shí)現(xiàn)其主體價(jià)值。”[11]政府購買公共服務(wù)合同作為現(xiàn)代行政法治的治理工具，最終應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公民利益的滿足。政府采購合同由于缺乏對(duì)受益公眾利益的救濟(jì)功能，無法為政府購買公共服務(wù)合同提供全面的理論框架。第三人利益合同式的解析也不會(huì)導(dǎo)致“公法責(zé)任遁入私法”。首先，政府購買公共服務(wù)合同的締約過程仍是受到高度監(jiān)管的合意過程?！靶姓椒ɡ碚撜J(rèn)為可以將公法規(guī)則、私法規(guī)則并行不悖地共同作用于某一法律關(guān)系。購買過程可以視為私法合同的締約過程，加上基于公法原理對(duì)當(dāng)事人額外附加的公法約束拼接而成?！盵12]由于在購買程序上，政府購買公共服務(wù)合同與政府采購合同相似，因此政府購買公共服務(wù)合同締約階段的爭議依然可以適用政府采購法中的相關(guān)公法規(guī)則，如質(zhì)疑與投訴程序。更為重要的是，在公私合作關(guān)系中，公法責(zé)任最具代表性的體現(xiàn)是政府的擔(dān)保責(zé)任，即政府自己不直接提供服務(wù)，而是擔(dān)保私主體履行適當(dāng)?shù)墓踩蝿?wù)。此等擔(dān)保責(zé)任應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換并具體在合作合同當(dāng)中，通過合同中的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任約定等條款來實(shí)現(xiàn)私主體發(fā)生履行障礙時(shí)的政府責(zé)任。④參見張一雄《論行政合作契約的法律屬性及其法制化進(jìn)路——在公私合作背景下的展開》，《法學(xué)論壇》，2016年第4期，第84頁。因此，第三人利益合同旨在為受益公眾的民事救濟(jì)提供私法理論基礎(chǔ)，其中對(duì)于三元法律主體關(guān)系結(jié)構(gòu)的解釋并不排斥公法規(guī)制在合同中的具體落實(shí)。

三、受益公眾救濟(jì)的域外經(jīng)驗(yàn)

政府購買公共服務(wù)合同中受益公眾的民事救濟(jì)進(jìn)路集中體現(xiàn)在受益公眾作為合同受益人享有對(duì)承接主體的直接請(qǐng)求權(quán)，這種私權(quán)救濟(jì)的構(gòu)筑不僅停留在合同法理論上，美國受益公眾在政府購買公共服務(wù)合同中借助第三人利益合同尋求救濟(jì)的背景與方法也為這種機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)素材。⑤美國合同法中所稱的“government contract”就是特指政府締結(jié)的為“公眾提供服務(wù)”的合同，區(qū)別于政府締結(jié)的采購合同（procurement contract）。

（一）受益公眾請(qǐng)求權(quán)的嬗變：從默示民事訴權(quán)（Implied Private Right of Action）到第三人利益合同

1.默示民事訴權(quán)的低落。20世紀(jì)70年代末之前，美國公共服務(wù)項(xiàng)目中的受益公眾往往借助默示民事訴權(quán)尋求法律救濟(jì)。默示民事訴權(quán)是指“法院在制定法沒有明文規(guī)定賦予公眾起訴權(quán)的情況下，通過認(rèn)定制定法含有允許公眾尋求司法救濟(jì)的立法意圖，從而認(rèn)可因該法被違背而受損的公眾具有訴訟原告資格”[13]。默示民事訴權(quán)的法理基礎(chǔ)源于普通法中的傳統(tǒng)觀念，即“制定法所保護(hù)的大眾可以通過司法程序救濟(jì)其受到的損失”[14]。在美國，具有方法論意義上的相關(guān)案件發(fā)端于博拉克案（J.I.Case Co.v.Borak）。該案中公司股東博拉克主張，其所在公司通過散發(fā)錯(cuò)誤的和誤導(dǎo)性的股東代理投票委托材料而導(dǎo)致與其他公司合并，違反證券交易法（Securities Exchange Act of 1934）第14 項(xiàng)（a）關(guān)于代理委托的禁止性規(guī)定，要求所在公司賠償其損失。法院認(rèn)為，證券交易法第27 項(xiàng)規(guī)則表明國會(huì)具有保護(hù)像博拉克一樣的投資者的立法意圖，因此為了有效實(shí)現(xiàn)立法意圖，允許私主體通過民事訴權(quán)請(qǐng)求損害賠償。①See J.I.Case Co.v.Borak,377 U.S.1555,1559(1964).然而在博拉克案后，法院逐漸嚴(yán)格限制了默示民事訴權(quán)的適用，并在標(biāo)志性的考特案（Cort v.Ash）中，最高法院確立了四個(gè)適用條件：第一，確定制定法是否具有保護(hù)原告這一類公眾群體利益的目的；第二，國會(huì)是否有意賦予公眾民事訴權(quán)；第三，這種默示民事訴權(quán)是否符合制定法的意圖；第四，這種默示民事訴權(quán)是否能被州的立法所容納。②See Cort v.Ash,422 U.S.2080,2089-2091(1975).最高法院對(duì)于默示民事訴權(quán)的嚴(yán)厲態(tài)度造成了多數(shù)的公眾請(qǐng)求權(quán)被否決。

默示民事訴權(quán)在公共服務(wù)領(lǐng)域式微的原因主要是該種訴權(quán)的司法賦予可能侵犯立法權(quán)。默示民事訴權(quán)作為一種司法矯正手段，本質(zhì)上并非制定法條文所明確賦予的。允許沒有參與過包含聽證、辯論、表決等國會(huì)立法程序的法官，基于沒有明確規(guī)定公眾起訴權(quán)的立法條文而賦予公眾起訴權(quán)，其妥當(dāng)性受到質(zhì)疑。因此，受該種觀點(diǎn)影響的最高法院逐步收緊了默示民事訴權(quán)的通道。

2.第三人利益合同的發(fā)展。面對(duì)考特案后更加嚴(yán)苛的默示民事訴權(quán)適用條件，公共服務(wù)項(xiàng)目中的受益公眾逐漸傾向以政府購買公共服務(wù)合同中的受益第三人身份提起訴訟，越來越多的法院也支持了該種救濟(jì)路徑。其中轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于從《合同法第一次重述》到《合同法第二次重述》時(shí)第三人利益合同規(guī)則的發(fā)展。

《合同法第一次重述》對(duì)于合同第三人請(qǐng)求權(quán)的確立，標(biāo)志著第三人利益合同正式成為基礎(chǔ)性的合同法規(guī)則。《合同法第一次重述》第133條將享有請(qǐng)求權(quán)的第三人分為受贈(zèng)受益人和債權(quán)受益人。如果債權(quán)人獲得允諾的目的是向受益人為贈(zèng)與，或者賦予受益人從債務(wù)人處獲得某種給付的權(quán)利，且這種給付不是債權(quán)人對(duì)受益人的義務(wù)，那么該受益人就是受贈(zèng)受益人，可以強(qiáng)制執(zhí)行該允諾。如果不存在贈(zèng)與的目的，但允諾的履行將使得債權(quán)人對(duì)受益人所負(fù)的義務(wù)得到清償，那么該受益人就是債權(quán)受益人，也可以強(qiáng)制執(zhí)行該允諾。③參見美國《合同法第一次重述》第133條。

然而，《合同法第一次重述》對(duì)合同第三人請(qǐng)求權(quán)的區(qū)分逐漸被認(rèn)為限制過嚴(yán)，且司法實(shí)踐發(fā)現(xiàn)這種形式分類對(duì)合同受益人的認(rèn)定沒有太大幫助，“不少理應(yīng)被救濟(jì)的第三人無法被歸入受贈(zèng)受益人或債權(quán)受益人這兩種類型中”[15]。其中，合同法權(quán)威科賓（Corbin）是該種分類的堅(jiān)決反對(duì)者，他認(rèn)為對(duì)受益人的分類應(yīng)采取一種更具實(shí)質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)，即“有意的”受益人和“無意的”受益人，前者即享有直接的請(qǐng)求權(quán)。當(dāng)合同當(dāng)事人有意向使第三人受益時(shí)，意味著該合同將為第三人創(chuàng)造某些合理的期望，并且他可能會(huì)信賴該合同而為行為。賦予這種“有意的”受益人請(qǐng)求權(quán)，不僅有利于實(shí)現(xiàn)合同當(dāng)事人的意向，也保護(hù)了受益人的期待利益和信賴?yán)?。④參見[美]A.L.科賓《科賓論合同》下冊(cè)，王衛(wèi)國等譯，北京：中國大百科全書出版社，1998年，第182-183頁?？瀑e的分類被《合同法第二次重述》所吸收，故第302 條將以前的受贈(zèng)受益人和債權(quán)受益人都視為意定受益人，并且給出了一般意定受益人成立的要件：（1）承認(rèn)受益人享有請(qǐng)求給付的權(quán)利是實(shí)現(xiàn)合同雙方當(dāng)事人意思的適當(dāng)手段；（2）有關(guān)情形表明，債權(quán)人有使受益人取得允諾帶來的利益的意思。⑤參見美國《合同法第二次重述》第302條。意定受益人標(biāo)準(zhǔn)拋棄了之前晦澀、過時(shí)的分類，更有利于保護(hù)第三人對(duì)于合同的合理信賴。

《合同法第二次重述》關(guān)于意定受益人的標(biāo)準(zhǔn)，克服了《合同法第一次重述》相關(guān)規(guī)則適用的難題。更重要的是，該標(biāo)準(zhǔn)為公共服務(wù)外包項(xiàng)目中的受益人法律地位提供了一個(gè)更加合理的解釋，促使政府購買公共服務(wù)合同中的受益公眾以意定受益人的身份實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)。這也是意定受益人標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期之外的深遠(yuǎn)意義。隨著政府機(jī)構(gòu)越加頻繁地運(yùn)用合同作為實(shí)現(xiàn)其政策目的的治理工具，意定受益人標(biāo)準(zhǔn)在受益公眾的法律救濟(jì)中發(fā)揮越加重要的作用。⑥See Anthony Jon Waters,The Property in the Promise:A Study of the Third Party Beneficiary Rule,98 Harv.L.Rev.1109,1172-1175(1985).相較于默示民事訴權(quán)，以第三人利益合同規(guī)則來保護(hù)受益公眾的利益更具正當(dāng)性：法院直接通過制定法條文來判斷是否存在默示民事訴權(quán)很可能侵犯立法的領(lǐng)域，而運(yùn)用第三人利益合同則依然是在司法的邊界內(nèi)貫徹公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)行目的。

（二）受益公眾請(qǐng)求權(quán)的適用：賦權(quán)意圖的認(rèn)定

在具體的法律適用中，法院首先要考察合同中是否賦予了受益公眾直接的請(qǐng)求權(quán)。在確定了合同具有賦權(quán)意圖后，還需要判定此種賦權(quán)意圖是否違反法律有關(guān)政府購買公共服務(wù)合同的訂立權(quán)限或違約救濟(jì)的規(guī)定。在政府購買公共服務(wù)合同有明確規(guī)定受益公眾對(duì)承接主體享有請(qǐng)求權(quán)的情況下，一般不存在適用上的困難，但實(shí)踐中的合同往往對(duì)受益公眾的權(quán)利約定不清，此時(shí)便要進(jìn)行賦權(quán)意圖的認(rèn)定。賦權(quán)意圖的認(rèn)定涉及合同的解釋，關(guān)于合同解釋的一般性方法本文不再贅述，在此只強(qiáng)調(diào)解釋政府購買公共服務(wù)合同時(shí)的特別考量因素。

1.受益公眾對(duì)于政府購買公共服務(wù)合同的合理信賴。如果合同使受益人產(chǎn)生其被賦予權(quán)利的合理信賴，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該受益人是合同的意定受益人。①參見美國《合同法第二次重述》第302條評(píng)注。信賴（Reliance）是英美法中合同具備強(qiáng)制執(zhí)行力的重要依據(jù)之一，其理由在于合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)為因自己表現(xiàn)出來的行為而導(dǎo)致另一方當(dāng)事人受損承擔(dān)合同責(zé)任。信賴也意味著“合同的解釋重心在于文本表現(xiàn)出來的效果而非當(dāng)事人主觀的內(nèi)心意思”[16]。隨著社會(huì)的發(fā)展，合同中的信賴關(guān)系更值得法律認(rèn)真對(duì)待?！爸驹诨貞?yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)、彌補(bǔ)古典契約法不足的新古典契約法以覆蓋并突出信賴?yán)姹Ｗo(hù)為其標(biāo)志。”[17]深受新古典契約法學(xué)派影響的《合同法第二次重述》格外強(qiáng)調(diào)對(duì)合同中信賴關(guān)系的保護(hù)，并將之具體到第三人利益合同規(guī)則中。例如《合同法第二次重述》第90條認(rèn)為，如果債務(wù)人應(yīng)當(dāng)合理預(yù)見到第三人可能因信賴自己的行為而作出行為，如果第三人因此遭受的不公正只能通過合同履行得以避免，那么此時(shí)合同就應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)制執(zhí)行。②參見美國《合同法第二次重述》第90條。因此，基于合同執(zhí)行中的信賴標(biāo)準(zhǔn)與第三人利益合同中的意定受益人標(biāo)準(zhǔn)，在政府購買公共服務(wù)合同中，若受益公眾合理信賴該合同賦予其權(quán)利而為一定行為，那么在承接主體沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)受益公眾的給付時(shí)，法院可以考量受益公眾信賴承接主體行為的可預(yù)見性與合同給付對(duì)于受益公眾的重要性，來判斷受益公眾是否擁有直接請(qǐng)求權(quán)。

2.政府購買公共服務(wù)合同的政策性目標(biāo)與合同當(dāng)事人的履行目的?！叭绻试S受益公眾強(qiáng)制執(zhí)行合同符合政策性目標(biāo)且不違背合同當(dāng)事人的履行目的，則受益公眾可以強(qiáng)制執(zhí)行該合同?！盵18]一方面，政策性目標(biāo)被納入合同解釋的考慮因素并不鮮見?！逗贤ǖ诙沃厥觥返?07條也規(guī)定，如果對(duì)合同存在多個(gè)合理的解釋，則通常應(yīng)選擇有利于公共利益的解釋。③參見美國《合同法第二次重述》第207條。同樣，《合同法第二次重述》第204 條的評(píng)注也強(qiáng)調(diào)，當(dāng)某情況在合同中沒有明確規(guī)定，但有被納入合同范圍的可能時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)填補(bǔ)符合一般公平理念和政策目標(biāo)的條款，而不是去分析有待證實(shí)的締約過程。④參見美國《合同法第二次重述》第204條評(píng)注。政府購買公共服務(wù)合同本就是為了滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求而運(yùn)用的一種公共服務(wù)供給的新方式，政策性目標(biāo)在政府購買公共服務(wù)合同中主要體現(xiàn)在服務(wù)提供者通常享有政策性優(yōu)惠，這種政策性優(yōu)惠既表明了合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)知曉合同的公益性目的，也在一定程度上可被視為“合同當(dāng)事人經(jīng)過理性磋商而締結(jié)的對(duì)公眾承擔(dān)合同責(zé)任的交換條件”[19]。另一方面，是否允許第三人強(qiáng)制執(zhí)行合同，從某種程度上取決于這種賦權(quán)是否違背合同當(dāng)事人的履行目的。除非政府被特別授權(quán)運(yùn)用其他資源救濟(jì)受益公眾，在行政資源有限的情況下，如果不允許受益公眾強(qiáng)制執(zhí)行合同，則合同的履行目的難以被有效實(shí)現(xiàn)。

3. 訂立政府購買公共服務(wù)合同的制定法依據(jù)。如果作為訂立政府購買公共服務(wù)合同依據(jù)的制定法有保護(hù)公眾的意圖，那么在該制定法授權(quán)范圍內(nèi)訂立的合同往往被視為賦予了受益公眾直接請(qǐng)求權(quán)?？紤]合同中當(dāng)事人的意圖時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注制定法，因?yàn)榇朔N合同當(dāng)事人的意圖一般會(huì)遵循制定法的意圖。當(dāng)合同一方當(dāng)事人同意合同中政府的計(jì)劃安排時(shí)，可以認(rèn)為合同中也包含了制定法的意圖。而如果在這些制定法中公眾屬于其意欲保護(hù)的對(duì)象，那么這些公眾也就成為了合同中的意定受益人。⑤See Anthony Jon Waters,The Property in the Promise:A Study of the Third Party Beneficiary Rule,98 Harv.L.Rev.1109,1180-1187(1985).值得注意的是，這種考量因素還是和默示民事訴權(quán)有著本質(zhì)區(qū)別：默示民事訴權(quán)仍然是直接探尋制定法是否賦予了公眾起訴權(quán)，而考慮政府購買公共服務(wù)合同的制定法意圖不考察制定法是否賦予公眾起訴權(quán)，它只是分析受益公眾是否為合同意定受益人，是考察當(dāng)事人意圖的輔助手段，不會(huì)直接造成司法與立法間的沖突。

承認(rèn)政府購買公共服務(wù)合同中受益人的直接請(qǐng)求權(quán)，在某種程度上將使承接主體承擔(dān)數(shù)量龐大的潛在訴請(qǐng)，如果不對(duì)受益公眾的直接請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行審慎的認(rèn)定，將可能導(dǎo)致訴訟成本轉(zhuǎn)嫁，使得購買主體支付的對(duì)價(jià)變得高昂。因此，基于該類合同隱含的責(zé)任擴(kuò)張傾向，美國法也沒有提煉出一條直接簡明的認(rèn)定規(guī)則，受益公眾的直接請(qǐng)求權(quán)認(rèn)定仍需要結(jié)合具體的情景。在個(gè)案分析中，上述考慮因素也為我國相關(guān)的法律適用提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

四、受益公眾救濟(jì)的現(xiàn)行進(jìn)路

第三人利益合同理論與美國法的相應(yīng)實(shí)踐為政府購買公共服務(wù)合同中的受益公眾救濟(jì)奠定了智識(shí)基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)素材。上文所討論的救濟(jì)路徑在中國法語境中也存在適用空間?，F(xiàn)有的法治實(shí)踐為受益公眾請(qǐng)求權(quán)的行使提供了制度路徑。在實(shí)體法層面，《合同法》的一般性規(guī)定和司法實(shí)踐構(gòu)成了受益公眾請(qǐng)求權(quán)的實(shí)體法基礎(chǔ)；在程序法層面，受益公眾個(gè)體通過普通民事訴訟程序維護(hù)其正當(dāng)利益，在此之外，民事公益訴訟也為潛在的數(shù)量龐大的受益公眾提供了一個(gè)補(bǔ)充性質(zhì)的維權(quán)選擇。

（一）受益公眾救濟(jì)的實(shí)體法基礎(chǔ)

從比較法的制度變遷和司法經(jīng)驗(yàn)中可以看出，第三人利益合同式的救濟(jì)路徑可行性的關(guān)鍵點(diǎn)在于該法域所采納的第三人利益合同制度中，第三人請(qǐng)求權(quán)的產(chǎn)生是當(dāng)事人合意模式，即第三人請(qǐng)求權(quán)基于當(dāng)事人合同的約定即可產(chǎn)生。在這一點(diǎn)上，目前我國通說和現(xiàn)在大陸法系以及英美法系的主要國家和地區(qū)一致，采用的是當(dāng)事人合意模式。①參見薛軍《合同涉他效力的邏輯基礎(chǔ)和模式選擇——兼評(píng)＜民法典合同編（草案）＞（二審稿）相關(guān)規(guī)定》，《法商研究》，2019年第3期，第24-26頁。既有司法實(shí)踐也已在運(yùn)輸合同糾紛、保險(xiǎn)合同糾紛、離婚財(cái)產(chǎn)協(xié)議贈(zèng)與、債務(wù)承擔(dān)等領(lǐng)域積累了大量的第三人利益合同適用經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)有的受益第三人請(qǐng)求權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)往往適用《合同法》第8 條關(guān)于依合同履行義務(wù)的一般性規(guī)定，以及《合同法》第107條關(guān)于違約責(zé)任的一般性規(guī)定，由此受益第三人可向合同債務(wù)人主張違約責(zé)任，請(qǐng)求債務(wù)人依照合同約定給付。同樣的思路也可以為政府購買公共服務(wù)合同中的受益公眾提供基于既有規(guī)范的司法救濟(jì)。

《合同法》第8 條與第107 條可作為受益公眾的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)?！逗贤ā返?07條屬于構(gòu)成要件及具體法律后果明確的法律規(guī)范，其直接適用性自不待言?！逗贤ā返?條描述了合同約定的法律拘束力，屬于說明性規(guī)范。②參見朱慶育《民法總論》，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第46-47頁。在政府購買公共服務(wù)合同的第三人利益合同屬性尚未得到普遍共識(shí)的背景下，在司法裁判中適用該說明性規(guī)范有利于指明承接主體因合同中的約定而負(fù)有對(duì)受益公眾的給付義務(wù)，強(qiáng)化司法說服力。因此在解釋論的立場上，當(dāng)政府購買公共服務(wù)合同中明確約定受益公眾的權(quán)利時(shí)，《合同法》第8條關(guān)于應(yīng)當(dāng)依合同履行義務(wù)的規(guī)定與第107 條關(guān)于未履行的合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任的規(guī)定，可以作為受益公眾請(qǐng)求承接主體承擔(dān)合同責(zé)任的實(shí)體法基礎(chǔ)。值得關(guān)注的是，《民法典》第522條更加明確地規(guī)定了受益第三人請(qǐng)求權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)：“法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定第三人可以直接請(qǐng)求債務(wù)人向其履行債務(wù)，第三人未在合理期限內(nèi)明確拒絕，債務(wù)人未向第三人履行債務(wù)或者履行債務(wù)不符合約定的，第三人可以請(qǐng)求債務(wù)人承擔(dān)違約責(zé)任。”即將施行的《民法典》中受益第三人請(qǐng)求權(quán)規(guī)則，將為受益公眾的法律救濟(jì)奠定更具體和堅(jiān)實(shí)的制度保障。

而當(dāng)政府購買公共服務(wù)合同對(duì)于受益公眾權(quán)利的約定有爭議時(shí)，同樣涉及到合同解釋的問題。此時(shí)，《合同法》第125 條可以作為合同的解釋基準(zhǔn)。③《合同法》第125條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)合同條款的理解有爭議的，應(yīng)當(dāng)按照合同所使用的詞句、合同的有關(guān)條款、合同的目的、交易習(xí)慣以及誠實(shí)信用原則，確定該條款的真實(shí)意思。合同文本采用兩種以上文字訂立并約定具有同等效力的，對(duì)各文本使用的詞句推定具有相同含義。各文本使用的詞句不一致的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同的目的予以解釋。”依此條文合同解釋的方法可被歸納為：1.以合同文義為出發(fā)點(diǎn)，客觀主義為主、主觀主義為輔；2.體系解釋；3.歷史解釋；4.目的解釋；5.習(xí)慣解釋；6.誠實(shí)信用解釋。對(duì)于概括的合同解釋，本文也不再贅述。需要關(guān)注的是，美國法關(guān)于受益公眾權(quán)利解釋的考量因素也可以在《合同法》第125 條的框架內(nèi)為我國受益公眾權(quán)利的合同解釋提供參考。比如合同中的“信賴是通過誠實(shí)信用原則實(shí)現(xiàn)法律技術(shù)化的”[20]，因此美國法中“受益公眾對(duì)于政府購買公共服務(wù)合同的合理信賴”要素也可以依據(jù)我國合同解釋方法中的誠實(shí)信用解釋得出同樣的結(jié)論：受益公眾基于政府購買公共服務(wù)合同賦予其權(quán)利的合理信賴而為行為的證據(jù)，是認(rèn)定受益公眾享有對(duì)承接主體請(qǐng)求權(quán)的考量因素之一；“政府購買公共服務(wù)合同的政策性因素與合同當(dāng)事人的履行目的”要素亦符合《合同法》第125條強(qiáng)調(diào)的合同目的解釋原則：政府購買公共服務(wù)合同承載著實(shí)現(xiàn)和保障對(duì)公眾給付公共服務(wù)的目的，這一合同的典型目的可作為受益公眾權(quán)利解釋的指針。

（二）受益公眾救濟(jì)的程序法通道

受益公眾救濟(jì)的程序選擇有私益訴訟和公益訴訟。“公益訴訟以維護(hù)公共利益為目的，私益訴訟旨在維護(hù)公民個(gè)體的民事權(quán)益；公益訴訟原告與訟爭標(biāo)的并無直接利害關(guān)系，私益訴訟原告與案件有法律上的直接利害關(guān)系?！盵21]由于公益訴訟中的社會(huì)公共利益概念直接界定之難，基于民事訴訟法功能主義的視角，社會(huì)公共利益一般被類型化為不特定的多數(shù)人利益。這種觀點(diǎn)也被《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》所采納①《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第1條第1款規(guī)定：“中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，對(duì)經(jīng)營者侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)等損害社會(huì)公共利益的行為提起消費(fèi)民事公益訴訟的，適用本解釋。”。在確立合同第三人請(qǐng)求權(quán)的實(shí)體法律關(guān)系后，由于政府購買公共服務(wù)合同的受益?zhèn)€體與訴爭標(biāo)的有直接利害關(guān)系，在民事私益訴訟程序的適用上并無障礙。另一方面，政府購買公共服務(wù)合同的受益公眾是大量不確定人群，且不少受益人由于自身情況并非有能力承擔(dān)訴訟成本。例如在政府購買公共服務(wù)合同典型的種類——居家養(yǎng)老購買服務(wù)合同和醫(yī)療購買服務(wù)合同中，受益老人和病人的潛在數(shù)量和流動(dòng)性較大，從整體來看主體數(shù)量不特定，且受限于經(jīng)濟(jì)條件而并非都具有強(qiáng)烈的訴訟意愿。為了防止法律上的受益人變?yōu)槌聊拇蠖鄶?shù)，公益訴訟就成為此類司法保護(hù)困境的解決進(jìn)路之一。

公益訴訟主要分為行政公益訴訟和民事公益訴訟，消費(fèi)公益訴訟即是典型的民事公益訴訟。事實(shí)上，政府購買公共服務(wù)合同的受益公眾與消費(fèi)糾紛的消費(fèi)者十分相似：數(shù)量龐大且分散、單個(gè)標(biāo)的數(shù)額小但總體損害大、地位相對(duì)弱勢導(dǎo)致起訴動(dòng)力不足等。②參見周翠《民事公益訴訟的功能承擔(dān)與程序設(shè)計(jì)》，《北方法學(xué)》，2014年第5期，第94-103頁。在消費(fèi)民事公益訴訟日漸成熟的今天，受益公眾民事公益訴訟的思路也可考慮，且這種思路具有現(xiàn)行程序規(guī)則的支撐。依據(jù)《民事訴訟法》第55條和《檢察公益訴訟案件解釋》第13條，結(jié)合社會(huì)公共利益的類型化解釋，檢察機(jī)關(guān)可基于不特定受益公眾受到的損害，提起民事公益訴訟。③《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟?！薄稒z察公益訴訟案件解釋》第13條規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期間為三十日。公告期滿，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。”不過，公益訴訟本身就是一般訴訟的例外，在功能上具有補(bǔ)充性和輔助性，這點(diǎn)在檢察機(jī)關(guān)參與的民事公益訴訟上更應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)調(diào)。故受益公眾的維權(quán)選擇最好還是突出位階性，即盡量提倡受益?zhèn)€體通過私益訴訟解決，僅在大量受益公眾不愿提起訴訟且損害總額較大時(shí)，再考慮公益訴訟的通道。

五、結(jié) 語

政府購買公共服務(wù)以契約責(zé)任關(guān)系代替行政權(quán)力關(guān)系建構(gòu)公共服務(wù)多元主體之間的聯(lián)系，推動(dòng)和完善社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。鑒于政府購買公共服務(wù)合同主體、內(nèi)容的多樣化，在運(yùn)用其提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的過程中，更需要借助公私法的合力來實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)，而第三人利益合同正好在受益公眾的救濟(jì)空白中提供了私法的渠道。本文僅是在私法視域下對(duì)此類公私合作合同進(jìn)行的一個(gè)初步的嘗試。可以展望，在這個(gè)公權(quán)和私權(quán)更互相依賴的時(shí)代，公私交互實(shí)踐將走向合作共贏、公私融合研究將逐步深化。