危機管理中的世界衛(wèi)生組織

馬勇 蔡雨欣

新冠肺炎疫情暴發(fā)和持續(xù)擴散已引發(fā)嚴重的國際公共衛(wèi)生危機。作為衛(wèi)生領域最為重要的政府間國際組織，世界衛(wèi)生組織（以下簡稱“世衛(wèi)組織”）對新冠肺炎危機的應對和管理更是備受關注。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，中國堅定支持世衛(wèi)組織“在國際抗疫合作中發(fā)揮積極領導作用”。與此同時，以美國為首的西方國家的政客、媒體等多次公開指責世衛(wèi)組織“行動太慢”，“未及時發(fā)出警報”。國際公共衛(wèi)生危機發(fā)生時，世衛(wèi)組織應該做什么，或者能做什么？這是我們應該思考的問題。因此，本文集中探究世衛(wèi)組織在新冠肺炎危機管理中的角色與作用，并分析其制約因素，以回應當下國際社會對世衛(wèi)組織的質疑。

一、世衛(wèi)組織在新冠肺炎危機管理中的作用不可替代

新冠肺炎危機是一次突發(fā)性、全球性的國際公共衛(wèi)生危機，給全世界人民的生命健康和社會經濟生活造成了巨大傷害。疫情的擴散范圍、傳播速度和嚴重程度也使國際公共衛(wèi)生危機管理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。此次新冠肺炎危機期間，世衛(wèi)組織在領導、分析、溝通、供應、專業(yè)知識、研究和防范等領域執(zhí)行的一系列應對措施和取得的成效，充分展現了其在國際公共衛(wèi)生危機管理中的權威領導者、專業(yè)指導者和資源協(xié)調者的角色。

1.新冠肺炎危機管理中的權威領導者

作為國際社會中最大的政府間衛(wèi)生組織，世衛(wèi)組織在誕生之初便享有領導者的地位。有學者認為，世衛(wèi)組織的權威來源包括成員國的授權，專業(yè)技術權威以及采取有效行動的能力。[1]其成員國授權簽署的《世衛(wèi)組織組織法》與《國際衛(wèi)生條例（2005）》便構成了世衛(wèi)組織的國際法基礎，并確立了其全球衛(wèi)生領導者的地位。在新冠肺炎危機的管理中，世衛(wèi)組織發(fā)揮的領導作用得到充分展現。首先，世衛(wèi)組織采取了多種形式發(fā)布專業(yè)的權威信息，包括召開媒體通報會，發(fā)布全球疫情統(tǒng)計數據等。2019年12月30至31日，中國武漢報告發(fā)現了一組新冠肺炎病例。2020年1月1日，世衛(wèi)組織當即啟動了應急管理團隊，向世界通報了有關情況，并于1月10日發(fā)布了全面指導建議，警告此病毒可能會擴散。1月30日，世衛(wèi)組織發(fā)出了最高級別警報，宣布新冠肺炎危機構成國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這時正處于疫情暴發(fā)初期，中國境外報告的確診病例還不到100例。可見，早在新冠病毒大流行暴發(fā)之前，世衛(wèi)組織就已經督促世界做好準備。其次，在疫情發(fā)生之初，世衛(wèi)組織便迅速成立了突發(fā)事件委員會，領導疫情防控相關部署與行動。同時，世衛(wèi)組織還主導創(chuàng)建了危機管理團隊，統(tǒng)籌聯(lián)合國的多個部門以及世界銀行等其他政府間國家組織，使該組織能夠集中精力應對衛(wèi)生危機，而其他機構則可以幫助緩解疫情導致的人道主義或社會經濟發(fā)展問題。[2]最后，世衛(wèi)組織通過突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃領導和協(xié)調新冠肺炎危機的應對行動。突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃是應世衛(wèi)組織成員國要求并經其批準而制定的，在傳統(tǒng)技術和規(guī)范作用之上增加了行動能力。

2.新冠肺炎危機管理中的專業(yè)指導者

提供專業(yè)技術指導被認為是世衛(wèi)組織最重要的傳統(tǒng)權威來源之一。在新冠肺炎危機管理中，世衛(wèi)組織通過監(jiān)控、分析與政策研究等，致力于提供有效的信息和專業(yè)的指導建議。首先，對新冠肺炎危機進行風險評估。世衛(wèi)組織和成員國可以依據和使用《突發(fā)公共衛(wèi)生事件快速風險評估》，對“可能對人類健康造成負面影響，且需要立即評估并采取行動的任何突發(fā)情況或者其他快速發(fā)展的情形”進行評估。2020年2月24日，世衛(wèi)組織總干事譚德塞在媒體通報會上強調：“是否使用‘大流行一詞來描述某一流行病取決于對病毒的地理傳播、引起疾病的嚴重程度及其對整個社會的影響的持續(xù)評估?！边@表明該組織追求一種科學的、基于事實的評估，從而正確進行國際公共衛(wèi)生危機的管理，避免引起不必要的恐慌。其次，為各成員國防治傳染病提供政策建議。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，世衛(wèi)組織便迅速派遣相關專家到中國等國家進行實地考察和科學調研，并與當地政府合作，以增進對疫情的了解和指導全球開展應對工作。通過結合具體情況加以分析，世衛(wèi)組織為各國防治傳染病提供標準化的指導和有針對性的政策建議，以確保各國在制定或更新計劃時目標明確，能夠采取必要的步驟和行動。最后，為國際社會應對新冠肺炎危機制定專業(yè)的技術規(guī)范。2020年1月10日，世衛(wèi)組織在新冠肺炎疫情暴發(fā)僅十天時便發(fā)布了一整套指導文件。1月15日，世衛(wèi)組織推出了關于診斷工具、疫苗和治療方法的研發(fā)藍圖。此后，世衛(wèi)組織更是發(fā)布了總共100余份有關技術文件。這些指導性文件加快了診斷、疫苗、治療等技術的研發(fā)和使用，幫助世界各國更好地應抗疫情。

3.新冠肺炎危機管理中的資源協(xié)調者

世衛(wèi)組織積極協(xié)調多方資源，發(fā)揮其全球最大的衛(wèi)生合作平臺功能，為抗擊新冠肺炎疫情籌集資金、匯集科研力量，并促進各個國家和多邊伙伴關系進行溝通合作，推動國際社會展開聯(lián)防聯(lián)控。世衛(wèi)組織的協(xié)調作用主要體現在五個方面：一是籌集資金，為應對新冠肺炎危機提供融資平臺。世衛(wèi)組織與聯(lián)合國基金會和瑞士慈善基金會共同發(fā)起了“COVID-19團結應對基金”，為世界各組織、個人和團體直接捐款提供渠道。截至2020年5月22日，該基金已經從37.5萬多個人、公司和基金會籌集了2.14億美元。二是匯集科研力量，尋求治療新冠肺炎病毒的有效措施。世衛(wèi)組織積極協(xié)調法國、德國等國家，以及比爾及梅琳達·蓋茨基金會等全球合作伙伴，創(chuàng)建了“獲取COVID-19工具加速計劃”，以加速疫苗、診斷試劑和治療工具的研發(fā)、生產和分配。三是提供防疫物資。世衛(wèi)組織向有需要的國家運送防護設備、檢測試劑等，并積極與政府、制造商合作，以確保供應量。四是召集國際合作論壇，動員國際社會各方力量。2020年2月11日，世衛(wèi)組織召開了一個全球研究和創(chuàng)新論壇，以動員國際社會應對新冠肺炎危機。一流的科學家、公共衛(wèi)生機構、各國衛(wèi)生部和研究資助者被召集在一起，制定全球研究議程，并確定優(yōu)先次序和框架。世衛(wèi)組織總干事譚德塞表示：“世衛(wèi)組織通過將科學界召集起來，以確定研究重點并加快進展，正在發(fā)揮重要的協(xié)調作用。”五是全面統(tǒng)籌，努力降低新冠肺炎危機對其他領域造成的消極影響。例如，針對國際貿易受阻和世界經濟下滑，世衛(wèi)組織與世界銀行和國際貨幣基金組織合作，評估疫情造成的經濟影響，并商討應對措施。

二、制約世衛(wèi)組織管理新冠肺炎危機的主要因素

在管理新冠肺炎危機的過程中，世衛(wèi)組織發(fā)揮了領導、指導和協(xié)調作用。但是，伴隨新冠肺炎疫情在世界各國的蔓延，世衛(wèi)組織在新冠肺炎危機管理中的作用和地位也受到質疑和挑戰(zhàn)。

1.新冠肺炎危機管理的外部環(huán)境復雜多變

第一，新冠肺炎危機的不確定性，使世衛(wèi)組織的權威性受到挑戰(zhàn)。一方面，新冠肺炎疫情呈現出傳播速度快、范圍廣、致死率高的特點，加大了國際公共衛(wèi)生危機的防控和治理難度。其原因主要包括：一是由于缺乏科學認知，許多國家對新傳染病的應對能力不足，往往錯過最佳控制時期;二是隨著交通便利和人口的大規(guī)模流動，病毒更容易在世界范圍內蔓延。這些因素也表明防治傳染病不再只是一個國家的事情，而是需要整個國際社會共同應對的全球性問題。另一方面，新冠肺炎危機不僅對民眾的生命健康安全造成危害，還嚴重破壞了國家、地區(qū)和全球的經濟發(fā)展，甚至影響到國家政權的穩(wěn)定。[3]經濟、社會等多重危機的連鎖反應加劇了國際公共衛(wèi)生危機的復雜程度。當面臨以普遍的不確定性、不信任感和混淆不清為特征的危機時，國際組織必須不斷在其成員國的主權、公共衛(wèi)生和重大經濟利益之間保持一條艱難的界線。[4]因此，在新冠肺炎危機管理中，世衛(wèi)組織不僅要考慮傳染病防治等衛(wèi)生治理問題，還要顧及經濟利益的影響。而一旦涉及這種國家的核心利益，世衛(wèi)組織的決策往往會受到成員國的制約。

第二，新冠肺炎危機治理主體多元化，使世衛(wèi)組織的領導力受到質疑。在此次新冠肺炎危機期間，各國企業(yè)、民間團體和各界人士主動籌集和捐贈物資，緩解了疫情防控的壓力。確實，全球衛(wèi)生問題需要眾多的利益攸關方或治理主體共同解決。[5]但是，對于世衛(wèi)組織來說，在眾多國際公共衛(wèi)生治理主體間發(fā)揮領導作用是非常困難的。一方面，世衛(wèi)組織難以在諸如資金調動等所有領域保持優(yōu)勢地位，導致其被認為不如其他的國際公共衛(wèi)生治理主體。例如，世界銀行能夠憑借其能調動大量財政資源的相對優(yōu)勢，成為國際衛(wèi)生領域的主導力量之一。另一方面，基于全球公共產品供給嚴重不足的現實，全球衛(wèi)生行動者似乎已將多樣性視為提供全球衛(wèi)生公共產品的不可避免的手段。全球衛(wèi)生治理需要眾多行為者共同參與。但是，世衛(wèi)組織顯然應該處于全球衛(wèi)生架構的頂端，而不是與其他組織爭奪疫情應對的指揮權。[6]換句話說，世衛(wèi)組織不應該陷入與其他治理主體的競爭中，而應把時間和精力用于提高其核心職能。

第三，新冠肺炎問題政治化現象，使世衛(wèi)組織缺乏獨立性。一方面，世衛(wèi)組織的權力行使受到成員國的掣肘。例如，總干事在宣布國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之前需要召開緊急專家咨詢委員會。而委員會成員只能從成員國提名的專家名冊中選擇。世衛(wèi)組織的決策因此受到限制，使其不夠獨立或強大。另一方面，國家利益導向推動衛(wèi)生問題頻頻走向政治化道路。西方國家綜合實力的明顯下降，維持國際秩序的能力和意愿明顯走低。而以中國為代表的新興國家實力快速上升，主張改革國際秩序的能力和意愿大幅上升。西方國家與新興國家的地緣政治博弈使衛(wèi)生合作難以享受“低政治”領域的合作優(yōu)勢。例如，在新冠肺炎危機中，美國將世衛(wèi)組織對中國抗疫努力的肯定污蔑為“中國授意為之”，明目張膽地對世衛(wèi)組織進行政治干預。對此，世衛(wèi)組織總干事譚德塞呼吁：“請超越黨派界限，超越意識形態(tài)，超越宗教信仰，超越任何差異?！钡拇_，如果世衛(wèi)組織要繼續(xù)在全球衛(wèi)生問題上保持世界中心權威，就必須從其成員國強加的大量不現實、不優(yōu)先、高度政治化的任務中解脫出來，專注于其核心能力的建設與提升。

2.世衛(wèi)組織內部的結構性缺陷

除了受到復雜多變的國際環(huán)境因素制約，世衛(wèi)組織的功能性障礙更多地源于其組織內部的結構性缺陷，主要包括以下三個方面：

第一，世衛(wèi)組織的權力高度分散，增加了資源競爭與協(xié)調成本。世衛(wèi)組織共有6個區(qū)域、194個成員國，其工作人員在150多個辦事處開展工作?！妒佬l(wèi)組織組織法》規(guī)定，區(qū)域辦事處“應自行制定其議事規(guī)程”，或“制定純屬區(qū)域性問題的管理方針”。各區(qū)域辦公室在其領導層任命、預算以及優(yōu)先事項上擁有高度自治權，決定了世衛(wèi)組織權力高度分散的治理結構。[7]在新冠肺炎危機中，一些成員國采取的不利于國際抗疫合作的“孤立”行為，反映出世衛(wèi)組織缺乏組織和協(xié)調各國家、區(qū)域辦事處的權力。實際上，世衛(wèi)組織的6個區(qū)域辦事處和組織總部之間嚴重脫節(jié)，相當于7個不協(xié)調的實體。在國家和區(qū)域層面享有的信息和做出的決定無法及時、充分通知組織總部，妨礙了世衛(wèi)組織的決策和資源協(xié)調的有效性。因此，世衛(wèi)組織分散的權力結構，不僅使其在應對衛(wèi)生危機時難以進行協(xié)調統(tǒng)一的行動，也使其長期的全球政策和規(guī)劃無法得到有效實施。

第二，世衛(wèi)組織的融資模式失衡，可能引發(fā)財政危機。有調查顯示，世衛(wèi)組織領導應對國際公共衛(wèi)生危機的部門長期資金不足，整個組織內部也面臨大量的腐敗指控。世衛(wèi)組織的財務狀況不佳，不僅是因為資金不足，還在于其在資金分配方面缺乏靈活性。世衛(wèi)組織的籌資結構主要來自兩個方面：一方面是“經常預算”，即根據每個國家的財富和人口進行“分攤會費”。這種經費來源更多地取決于各成員國的政治意愿，并不是對全球衛(wèi)生需求的實際評估。另一方面是“預算外資金”，來自成員國、多邊機構或私人出資者的自愿捐款，通常用于特定疾病、部門或國家。為了填補資金需求，世衛(wèi)組織的改革議程建議通過吸引基金會、新興經濟體和私營部門的捐款來擴大籌資基礎。20世紀末，該組織預算的48.8%來自“預算外資金”，如今已達到80%。對“預算外資金”的嚴重依賴干擾了全球衛(wèi)生優(yōu)先事項，將世衛(wèi)組織變?yōu)橐粋€由捐助方驅動的組織，造成了財政的不可預測性。

第三，世衛(wèi)組織的組織文化惰性，制約了應急響應與能力建設。世衛(wèi)組織的治理薄弱很大程度上歸因于該組織的慣例和內部文化。在對新冠肺炎危機的應對中，一些批評人士指責世衛(wèi)組織“最初的反應太慢了”。世衛(wèi)組織往往采取被動而非主動的方式應對緊急情況，使其應對危機的能力受到質疑。這也從側面反映出該組織優(yōu)先選擇維護其專業(yè)指導者的傳統(tǒng)角色。而這種規(guī)范性權力在很大程度上來自于決策的質量，使得正確性似乎比及時性更為重要。但是國際社會對治理效能的需求需要世衛(wèi)組織增強其行動性角色。[8]當發(fā)生國際公共衛(wèi)生危機時，世衛(wèi)組織必須有能力將專業(yè)權威轉變?yōu)榭焖俚臎Q策和行動。

目前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，給世界人民的生命健康造成了巨大威脅和損害，也給全球公共衛(wèi)生安全帶來了極大挑戰(zhàn)。真正擁有一個強大的全球衛(wèi)生領導者，維護衛(wèi)生安全，強化衛(wèi)生系統(tǒng)并減少衛(wèi)生不平等，符合所有國家的利益。因此，世界各國應該團結起來，支持世衛(wèi)組織發(fā)揮領導作用，加快完善國際公共衛(wèi)生危機管理體系，并推動全球衛(wèi)生治理順利發(fā)展。

參考文獻：

[1]Colin McInnes. WHO's Next？ Changing Authority in Global Health Governance After Ebola[J]. International Affairs，2015，91（6）.

[2]劉曉偉.疫情之下：中國的衛(wèi)生外交應走向何方？[J].公共外交季刊，2020（1）.

[3]朱鋒，武瓊.新冠病毒疫情、生物安全與東亞合作的新未來[J].和平與發(fā)展，2020（2）.

[4]Adam Kamradt-Scot. WHO's to Blame？ The World Health Organization and the 2014 Ebola in the West Africa[J]. Third World Quarterly， 2015，37（3）.

[5]張清敏.新冠肺炎疫情與全球衛(wèi)生外交[J].當代世界，2020（4）.

[6]Laurie Garret. Ebola's Lessons： How the WHO Mishandled the Crisis[J]. Foreign Policy， 2015，94（5）.

[7]Erin R. Graham. International Organizations as Collective Agents：Fragmentation and the Limits of Principal Control at the World Health Organization[J]. European Journal of International Relations， 2014，20（2）.

[8]湯蓓.PHEIC機制與世界衛(wèi)生組織的角色演進[J].世界經濟與政治，2020（3）.

（馬勇：北京師范大學“一帶一路”學院、政府管理學院教授;蔡雨欣：北京師范大學政府管理學院碩士研究生）

責任編輯：彭安玉